完善国家监察体制 打造立体监督体系

韦丹丹

（作者单位：中国船舶工业机关服务中心纪委办公室）

一、完善监察体制的必要性

党和政府的各级机关拥有人民赋予的权力，其权力的行使必须向人民负责、受人民监督。“没有约束的权力必然导致腐败”，权力监督的缺位，必然导致向人民负责的权力意识弱化，进而影响国家权威性。国家各机关、各部门要深刻认识到，权力监督是保障党和政府生命力的必要举措，要“积极开展监督、主动接受监督”。

二、我国监察体制存在的问题

（一）监察有死角，监督不全面

虽然我国已经初步建成内部、外部合力的执政、行政监督体系，但是这种监督体系主要是围绕党和政府展开的，对人大、政协、法院和检察院监督的深入程度较低，而现实是部分人大代表、政协委员、司法机关人员和党政机关中的“苍蝇”“老虎”沆瀣一气，在权力专营、以权谋私方面拥有共同的喜好，对人民利益置若罔闻。党和政府多年的反腐经验告诉我们，腐败往往不是停留于某个干部党员身上，它会在一定的“圈子”里蔓延，并影响着和这个圈子有所关联的群体。“老乡会”“会所”“麻将圈”等聚集的群体不仅仅有领导干部、普通党员，还有富商大贾、司法人员，甚至各级人大代表，他们相互之间往来私密，在工作上、生活上相互帮衬。这种贪污腐败的“团伙性”“互助性”“感染性”使得反腐倡廉工作愈加复杂，给具体的反腐工作带来了很大难度。

另外，由于法律体系不够健全，权责划分并不是十分明确，权力运行存在灰色地带，相关权力、责任的具体法律释义缺乏，监察往往无处着力。

（二）监察体制不完善，内部监督处处受制

我国原来和监察相关的法律法规主要集中于行政监察方面。2018年3月20日，《中华人民共和国监察法》经第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过，但是整个法律体系仍需进一步完善；在国家监察委员会成立之前，作为监督体系两大方式之一的内部监督，同级行使监督权力的部门人员大多是从行政部门抽调的，监督开支也来源于当地政府财政，因此它在实际工作中往往受到平级行政部门影响，监督人员的具体行动也要看当地政府领导的脸色行事。即使在审计、监察过程中发现了问题，由于相关法律的缺失、不够细致全面，监督机构对如何整改惩治也难以独立作出处理决定，因而同级监察审计有待加强；来源于上级国家机关的监督通常是在同一机构部门上下层级之间进行的，出于同一机关部门相同的利益、绩效、形象等方面的考虑，这种监督机构在实际行使监察权力的过程中很难严格依法办事，反而倾向于将大事化小、小事化了，必要时上级机关（部门）甚至会出面为下级机关（部门）尽心尽力地“擦屁股”，很容易形成官官相护的局面，这也是近年来越级上访行为增多的原因之一。

（三）民主监督权威性差，舆论监督缺乏主动性

虽然外部监督和内部监督共同构成了我国“四位一体”的监督体系，但是在实际的监督过程中，内部监督是国家主要的监督方式，占据监督行为的很大比例和分量。尽管近年来党和政府权力行使过程越来越公开透明，但是在权力监督方面依然存在着严重问题。一方面，民主监督权威性低。在我国以宪法为主的法律体系中，人大、政协都应该是重要的权力监督力量，但在实际权力运行过程中，由于监督机制不完善、监督方式滞后，地方人大常委会委员多为退居二线的政府人员，地方政协人员结构单一等，人大、政协对政府的监督力度很小。这种监督力度从中央到省、市、县、乡（镇）逐级递减，县人大、政协以及乡镇人大对政府权力的监督实效几乎可以忽略不计。另一方面，关于公民、社团、舆论的监督缺乏具体的实施程序、方式、保证，而且作为新媒体时代催生的重要监督形式的舆论监督多受制于当地政府，在实际监督行为中存在滞后性的特点，缺乏主动性的监督。

（四）“关键少数”监督难，领导班子靠自律

领导班子是权力集中者，大多负责一个甚至多个权力部门，掌握着一个地方的财政、人事等权力，是行政政策最终的拍板决定者。因此，对各级党政领导班子的监督极为困难。具体表现为领导班子权力相对集中，运行机制模糊。我们可以看到地方上党政领导班子财政一体、大权在握，在相对模糊不清的权力职责机制下，容易造成“领导就是法”的行为认可观念，其结果就是“人治”取代“法治”。事实上在某些地区对各级党政机关实施监督的具体行为也要经当地领导班子批准、向其报告、受其监督，监察报告也要经其过目认可。现阶段我国基层党政领导班子自我监督意识并不强，它们的成员大多对于来自外界的批评建议十分排斥、不满，且针对领导班子的监督制度比较笼统，缺乏具体的措施。于是，对领导班子进行监督很大程度上只能依靠领导班子成员的自我监督意识作保障。

三、完善国家监察体制，监督“不留死角”

（一）改点为面，建立全面的监察体制

建立健全国家监察体制就是要把包括人大、政协、法院、检察院在内的全部国家机关都纳入监察体系中，监督的范围由党政机关这一“点”过渡到国家机关这一“面”，实现对国家机关的全面监督，不留余地、不留死角；赋予监察委员会必要的调查权限，留置入法。留置权，本是警察法的内容，即强制被盘问人、嫌疑人到案接受调查，这是涉及被调查人人身自由权利的一项措施，赋予监察委员会留置权，有利于新形势下监察委员会监察权力的行使。但需要指出的是，警察法是不适合监察机关的，依据监察机关六个月的调查期限和出于保障被调查人人身权利的考虑，合理规定留置期限、确认留置场地，以及留置期律师是否可以介入都极为重要。

（二）异体监督，提高监察机关的独立性

同体监督受制于人事任免、财政经费、党政领导班子，弊端很大。应把纪委、审计等监察部门在法律上独立出来，和当地政府平级，法律地位相同，二者互不影响、互不干扰；独立出来的监察部门采取垂直领导的方式，受上级部门制约，工作由上级监察部门安排，向其汇报、受其监督，与当地政府互不相干；人事任免权力在中央监察部门和直属上级监察部门手里，避免当地监察部门领导人是或者曾经是当地党政人员，若有必要，中央可以直接向监察部门派驻领导或监事；财政来源于上级监察部门，与当地政府财政毫无关系，与当地经济发展情况毫无关系。

（三）明制正责，建立健全内部监督制度

完善监督法律法规，把笼统的法律条文细致化，规范监督程序，使监督有法可依、有章可循；规范权力运行过程，给权力的使用套上制度的笼子，严格执法、规范行政，明确权力界限，消除法律上的灰色地带；规范执法主体、落实权力问责，避免多头执法、多头领导，确定负责人，执法必严、违法必究；提高国家机关权力运行透明度，消灭“潜规则”“暗制度”，让权力在阳光下运行；发挥人大权力机关的作用，明确人大对行政等权力机关的监督制度，包括执法流程、财务等监督；落实法律规定的政协民主协商、参政议政的职能，如重大事项决定前的政治协商、政协委员在政府机关的任职等；加强对权力监察部门人员素质的培养，包括政治信念、思想道德、监察能力等素质的培养。

（四）舆论监督，强化广义政府外部的监督

舆论监督作为信息时代涌现的新型监督形式，以其传播范围大、传播速度快、民众参与广的特点为党和政府所重视，在党风廉政建设、政府大部制改革中发挥了重要作用。国家权力机关的监督同样需要舆论的支持。发挥舆论监督作用的关键是坚持党对舆论的引导。舆论的作用是双向的，引导得好能够充分保障民众对国家权力机关决策的知情权、参与权和监督权，引导得不好容易扰乱民心、造成社会混乱。另外，加强舆论对国家机关权力行使监督的主动性，广开言路，让民众可以通过新闻媒体等平台充分发表个人意见和建议，提高民众参政议政的主动性。

（五）权力问责，抓好领导干部这一“关键少数”

2018年两会期间，习近平总书记谈到，构建良好的政治生态，就要抓“关键少数”，把好用权“方向盘”。建立健全国家监察体制机制，就要握好用权“方向盘”，明确领导班子的权力范围、界限，画好权力的红线；规范领导班子权力行使流程，依法用权，防止权力滥用，同时方便监察部门对各级领导班子权力行为的监督；规范重大事项决策的制定程序，避免“一把手”不经过领导班子其他成员直接决策的行为出现；完善国家机关考核制度，建成由党委、政府、人大对下级国家机关领导班子成员的常态化考核机制；完善党派驻机构的措施，把这一举措扩大到全部国家机关中来；充分发挥中央巡视组这柄利剑的震慑作用，监督常态化。

四、结语

成立国家监察委员会，完善国家监察体制、打造立体式监督体系，是进一步推进三严三实的党性教育、全面从严治党的战略要求，有利于建设阳光政府、营造风清气正的良好政治生态，对于提高人民群众参与民主政治的积极性，改善人民群众对国家机关的形象认同有重要意义。