强化动态管理 促进均衡教育发展——开封市优化市直中小学教职工编制配置的实践与思考

王 晖 李雨飞 刘荣虎

（作者单位：开封市编办）

教育是民族兴旺的标记，均衡教育是教育公平之内核。促使中小学教育均衡发展的依赖要素很多，科学合理地对中小学教职工编制分配管理是其中主要要素之一。为优化市直中小学教育资源配置，河南省开封市编办结合教育部门意见，坚持每两年对市直中小学教职工编制动态调整一次，很好地促进了市直中小学教育健康发展。近两年，开封市编办会同市教育、财政、人社部门，对市直中小学教职工编制情况进行了深入调研，在对各中小学教职工编制配备情况综合分析评估的基础上，定期有针对性地对市直中小学教职工编制分配调整，在对中小学教职工编制实施动态管理、促进均衡教育发展上有一些探索和思考。

一、开封市直中小学基本情况

结合两年来开封市直中小学教职工变动情况，开封市编办与市教育、财政、人社部门坚持全面调研和重点跟进相结合，采取实地查看、听取介绍、网上调阅、班级抽检、数据比对等方式方法，重点对2015—2016年市直中小学的具体布局、在籍生数、实有在校生数、教职工配备、师资结构情况进行调研，兼顾了解汇总了各校办学中遇到的困难和矛盾，以及对机构编制管理工作的意见建议等①。

截至2015年年底，开封市直共有公办中小学校33所，实际有在校生的学校30所，核定教职工编制共4200多名。通过测算分析发现，市直中小学教职工编制在分配使用上总体有以下三个直观表现。

第一，市直中小学核定的教职工编制总量与按规定标准测算出的教职工编制总量基本相符。按照河南省有关文件明确的中小学教职工编制核定标准②，开封市编办分别以在籍生数、实有在校生数为基数进行了测算，同时也充分考虑了其中两所新建学校的特殊情况（一所高中新校区2015年只有高一、高二两个年级，2016年招录新生1000余人；一所新建初中2015年只有七、八两个年级，2016年招录新生548人），结果发现通过以上方式测算出的需配备教职工编制总数均与实际核定的教职工编制总数相差不大。这说明市直各中小学学生数与实际核定的教职工编制数比例都基本符合省规定的标准，核定的市直中小学教职工编制总量能够满足工作需要。

第二，各学校教职工编制冗缺不均。开封市编办以在籍生数为基数对各校应配备的教职工编制数进行测算，在将测算结果进行比对时，定义了应调编制数③和编制使用率④两个概念。结果发现，市直30所实际有在校生的学校中：18所学校教职工应调编制数为负值，编制使用率绝对值大于0.1，占学校总数的60%，说明有一半以上学校教职工编制实际富余，教职工编制使用率不高；8所学校测定的应调编制数为正数，编制使用率绝对值大于0.1，占学校总数的26.7%，说明有稍多于1/4的学校实际配备教职工编制不足；有4所学校教职工编制使用率绝对值小于0.1，占学校总数的13.3%，说明只有稍多于1/10的学校实际核定教职工编制数与测算数基本相当。进一步调研发现，编制富余的学校多为学生和家长眼中的薄弱学校，编制不足的学校则多为学生和家长心中的优质重点学校。

第三，各学校教职工编制空编现象较为普遍。30所学校的教职工编制基本都有空编，空编数大于30名的学校15所，占总数的50%；空编率⑤大于0.2的学校17所，占总数的56.7%。其中，有13所学校虽有空编，但实有在编教职工数大于测算数。这说明各校在招录新教职工时很好地落实了编制部门明确的不超编要求，为有序引进人才确保各校教职工在年龄上形成梯次分配，保证学校健康长远发展预留了空间，但过大空间的预留则超出了各校自身意愿范围。

从以上分析可以看出，实际核定的教职工编制总量能够满足需要和学校教职工编制冗缺不均及各校教职工空编现象较为普遍的表现，从多个侧面反映出了当时开封市直中小学教育资源分布不均衡的现实问题。这种不均衡容易使部分教职工编制因沉积而浪费，容易使部分学校为弥补资源短缺从而强化无序扩张的内在动力，也容易使教职工编制成为部分学校维持安逸现状的资源，其结果都会进一步加剧教育资源配置的不均衡，进而步入恶性循环的怪圈，这是各方都不愿看到的结果。因此，深入查找这些现实表现背后的原因，然后有针对性地解决问题成为接下来工作的重点。

二、对市直中小学教职工编制现实表现的原因分析

维持一个地区中小学教育均衡发展需当地政府各机关部门、学校自身、家长和学生等各方共同发力、形成合力，此外它也与当地经济基础、人文素养、地域特色、科技水平等因素密切相关。因此，查找打破这种均衡的原因肯定不能用单一的标准和框架来审视，而是应该用系统的眼光多维度多视角地进行查找分析。

从在编教职工总量看，为保持教职工队伍在年龄上的梯次分布，政府每年新招录在编教职工总量是按计划控制的，不可能一次把所有空编补满；从城市发展规划看，随着郑汴一体化步伐加快，近年开封市整体重心向西发展建设策略明显，人群随之西迁，使西部与东部学校生源有些失衡；从外部影响看，随着民众生活水平的提高，家长对孩子的教育呈多样化需求，在政策允许下，一部分有实力的民办学校，如求实、立洋等学校也进入家长为孩子择校的范畴，这成为部分公办学校生源流失的一个原因。

从编制部门的角度看，对市直中小学教职工编制调整方向的单一化是产生不均衡表现的一个直接原因。近年来，开封市编办始终坚持在机构编制总量控制的大形势下，将有限的机构编制资源向保障教育、卫生等公益岗位倾斜，根据市政府对发展全市教育事业的要求，每两年结合市教育部门提供的情况，有重点地对市直中小学进行调研，对机构编制进行局部适量调整，总体上对中小学机构编制提供增量的多，提供减量的少，特别是及时在市西区新设立了几所中小学，及时调整补充了新建学校、扩建学校和部分优质学校的教职工编制，满足了当前城市人口增长对中小学教育发展的需求。但增量多、减量少这种较为单一的调整方式，一定程度上还是容易导致各校间教职工编制的冗缺不均。

那天公司完成了一个大项目，白阳提议去吃饭庆祝。饭桌上何冰快乐得不得了，对白阳说：“我们俩的合作简直就是双剑合璧，天下无敌。”

从教育部门的角度看，对优质学校在政策上的重点关注是产生不均衡现象的一个重要外因。为形成各校比、学、赶、帮、超的竞争局面，也为了打造一批过硬的学校品牌，带动提升全市教育事业影响力，教育、人社等部门对一些底蕴较厚、影响较大、升学率高、有自身特色的学校青睐有加，在分配新招录教师数额、教育经费划拨、教学设备更新等事务上都给予格外关注，一些学校因此内外借力，在基础建设、学校生源、师资力量、教学质量上实现了良性互促，对外影响力迅速扩大，有的已成长为全市中小学教育的名片。而一些教育基础较弱、地理位置偏僻的学校关注度较低，发展建设速度相对迟缓。

从学校本身的角度看，学校发展建设水平的差异性是产生不均衡的一个客观原因。“世界上没有完全相同的两片树叶”，每所学校的发展轨迹都不尽相同。有的学校起步早、影响大、升学率高；有的学校领导班子视野开阔，学校发展定位清晰，教育管理严格；有的学校立足实际，注重特色教育发展，生源稳定。这些都是符合辩证法的客观事实。再加上人们生活水平提高后对下一代教育更加重视，家长都想把孩子送往教育基础设施好、师资力量强的学校就读，导致优质学校优中更优，生源富余，而薄弱学校越来越难有起色，不均衡的现象因而出现。

从教职工内部的角度看，一些学校教职工队伍专业分布与教学内容不配套是产生不均衡的一个重要内因。受教育改革、职业教育专业更新、学校合并等因素影响，高中教师和教授外语、理科、音体美等专业的教师及与社会发展联系紧密专业的职业学校教师不足，一些教授语文、政治、生物等学科的教师和滞后于社会发展的职业教育专业教师相对过剩。这些教师很多受早期教学经历、学历层次、专业技术的制约，知识更新步伐较慢，无法尽快有效转岗，加上教职工队伍“出口”不畅，导致部分不胜任教学岗位的人员滞留学校，降低了编制的使用效率，也从不同层面促成了各校教育资源配置不均和各校教职工空编较为普遍等现象的出现。

三、对优化市直中小学教职工编制分配的初步实践与思考

上述对调研情况、现实表现和背后原因的分析过程，其实也是梳理解决思路和方法的过程。根据梳理结果，围绕促进市直中小学教育均衡发展目标，开封市编办确立了“控制总量、划分类别、综合考量、分步推进”的机构编制调整原则和思路，提出了具体优化市直中小学教职工编制分配调整的意见。

首先，控制总量。这是中央编办和省编办对市县事业机构编制管理工作提出的一个具体要求，也是开封市编办根据调研测算结果确定的对市直中小学教职工编制调整所遵循的基本前提。在目前核定的市直中小学教职工编制总量能够满足当前学生总量教学需要的情况下，若非有特殊情况，开封市对市直中小学教职工编制的调整将不突破已核定教职工编制总量。

其次，划分类别。总体上，开封市编办依据各中小学教职工编制使用率高低，以0.1为界，将市直30所中小学校划分成三类：编制使用率绝对值小于或等于0.1的为平衡类，暂不调整，这类学校4所；绝对值大于0.1且其本身为负数的为调出类，这类学校18所，调出编制数根据各校教职工空编量的90%确定；绝对值大于0.1且其本身为正数的为调入类，这类学校8所，调入编制数由实际核定编制数与根据在籍生数测算出的应核定编制数的差距确定。

再次，综合考量。在最终确定学校的分类、调出调入编制的多少时，总体上依据调研测算结果统一标准。同时，考虑到各校的发展前景、教学规模、教育特色、地理位置等因素，也顾及了各校教职工的实际情况。如集英中学编制使用率为-0.49，应划入调出类，但由于该校是新建学校，测算时学生未招满，最后被列入平衡类；十三中编制使用率为-0.15，应划入调出类，但由于学校位于市中心地带，近年教学质量、基建规模、生源数量稳步上升，最后被列入平衡类。另外，特殊教育学校在教学内容和测算比例上与一般学校差别较大，田家炳中学和旅游学校实有在编教职工数小于按在籍生测算数，三十一中地处南郊周围无其他替代学校，八中和回民中学分别在女子教育和民族特色文体教育上有特色，这些都被列入考虑范畴。

最后，分步推进。教职工编制的调整直观看是各校编制数字的变化，背后链接的却是每个具体人员和每笔财政拨款。经比对发现，13所在编教职工数大于测算数的学校中，有11所学校被划入调出类，涉及人员编制220名。若一步到位，很可能伤害到这些人的切身利益，容易导致不稳定因素发生，另外还有部分教职工专业已淘汰但难以转岗等因素也需综合考虑。选择分步推进的方式，可以给每个学校和教职工预留一定的转换时间与空间。

按照以上原则和步骤，开封市编办最终确定了以下调整方案：在市直教职工编制总量控制的前提下，首先，用二至三年时间，逐步从15所调出类学校的前13所学校调出90%的空编编制，后2所学校调出测算数与核定数差值的编制。其次，将调出的编制，以每年补充调入类学校应调编制数30%左右的速度，分步骤调入8所调入类学校中，最终实现市直中小学教职工编制实际核定数与按标准测算数大体相当。

2016—2017年，开封市编办按照方案要求已从13所调出类学校调出共152名编制补充到了8所调入类学校中，另外拿出40名编制用到了2所新建和扩建学校中。今后一到两年，开封市编办将按照确定的调整方案，持续跟进抓好各校教职工编制动态调整工作，确保实现预期效果和目标。

随着对市直中小学教职工编制动态调整工作的深入，开封市对均衡教育的思考也逐步加深。在人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾成为我国社会主要矛盾的情况下，人们对教育公平的诉求与教育资源分配不均衡的现实差距也成为亟须解决的重要问题。实现教育均衡是一项系统工程，机构编制部门承担着调配学校机构和教职工编制资源的职能，参与教育事业的顶层设计，责任重大。在此形势下，机构编制部门如何在促进均衡教育发展，特别是在中小学教育资源优化分配中切实发挥作用，值得认真思考。

一是提高站位。这对机构编制部门来说不是一句口号。心理学和文学界都有冰山理论，意思是说显性表现出来的情绪和文字其实只占真实心理和表达的很小比例，那么，也可以用冰山理论来比喻机构编制部门的工作。如开封市编办对市直中小学教职工编制的调整一样，人们最终看到的结果可能只是简单的一段话，或者几个简单的数据，但其背后需要进行深入的调研、认真的分析、综合的考量，大量的工作是在幕后进行的。这就要求机构编制部门在思想理念和实际工作中都必须跳出单独一个业务部门的局限和束缚，站在全市教育事业整体协调发展的高度去审视问题、筹划方案、解决难题。

二是掌握实情。机构编制事项事前调研制度是各级机构编制部门开展工作的前置条件，在对市直中小学教职工编制调整工作中，开封市编办始终坚持这项制度，达到了预期效果。下一步，在对市直中小学教职工编制调整工作中将继续坚持用好这个办法，与教育、人社、财政等部门建立健全信息共享机制，跟踪掌握市直中小学变动情况，从更广层面、更多维度加深对市直中小学情况的了解，及时跟进做好机构编制动态调整，用健全完善的动态管理机制促进市直中小学教育资源优化均衡配置。

三是把握平衡。哲学上把事物保持自己质的数量界限用“度”来表述。机构编制资源的稀缺性、中小学教育的公益属性和市直中小学机构编制不均衡的现状都要求机构编制部门在开展工作时要把握好度的问题。具体就是在学校机构设置上既要考虑对城市中心、人员密集地教育的保障，又要满足边远偏僻地区学生的受教育需求。在教职工编制分配上，既要为激发优质学校内部活力有序生长提供条件，又要防止成为优质学校攫取利益无序扩张的助推力量；既要压缩后进学校编制总量促其内部挖潜，又要防止矫枉过正使其自暴自弃；既要保护多数家长、学生对学校单一高升学率的要求，也要顾及多样化教育需求，与文化宣传事业一样讲求百家争鸣、百花齐放。在工作方法上既要讲求善于思考、敢于创新，又要尊重教育成长规律，防止揠苗助长、变化无常，等等。度是一个分水岭，岭之内外，万象迥然。如何找准这个分水岭，如何把握好这个度，如何始终保持教育资源分配的优化平衡，这是我们需要认真深入研究的课题。

注释

① 全文数据采用各校截至2015年12月底数据。

② 河南省编办、省教育厅、省财政厅、省人社厅联合下发的《关于印发统一城乡中小学教职工编制标准意见的通知》（豫编办〔2016〕186号）规定，城乡中小学教职工编制统一按以下标准核定：高中教职工与学生比为1∶12.5、初中为1∶13.5、小学为1∶19、特殊教育学校为1∶3。

③ 应调编制数是根据在籍生数测算出的教职工编制数减去核定教职工编制数得出的，它若为正数则该学校编制不足，若为负数则编制富余，我们将其定义为应调编制数。

④ 编制使用率为应调编制数与核定教职工编制数的比值，它有正负值之分。正数绝对值越大，说明该学校对教职工需求越强；负数绝对值越大，说明学校教职工编制沉淀浪费越多，使用率越低。我们将其定义为编制使用率。

⑤ 空编率是学校教职工空编数与核定教职工编制总数的比值。