普及、优质和均衡应是新时代学前教育发展的核心主题

霍力岩 胡恒波 沙莉 马赫

自《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》颁布以来，我国对学前教育的重视程度日益增强，学前教育事业发展取得了长足进步。

但与此同时，学前教育仍然是整个教育体系中最薄弱的环节，学前教育事业发展还有较长的路要走。如，普惠性幼儿园的政策还需要进一步操作化，以切实解决部分最有需要的幼儿能够人园接受学前教育的问题；在大力推动幼儿园教师队伍持续增量的同时，应“全面提高幼儿园教师质量，建设一支高素质善保教的教师队伍”；[1]又如，学前教育事业发展的不均衡不充分问题仍然存在，“有质量的均衡”甚至“高质量的均衡”有待进一步推进，等等。

今年《政府工作报告》在对2018年政府工作的建议中提出“发展公平而有质量的教育”“多渠道增加学前教育资源供给”“重视对幼儿教师的关心和培养”“运用互联网等信息化手段对儿童托育中育儿过程加强监管”等，指出了新时代学前教育的战略规划和着力方向。

在党的十九大明确提出“办好学前教育”的愿景下，建立一个普及、优质和均衡的学前教育体系，应该成为新时代我国学前教育事业发展的核心主题。

一、创新学前教育普惠健康发展的体制机制，切实解决好普惠性学前教育政策距离有需要的孩子“还差最后一公里”的问题

普惠性学前教育政策是我国当今和未来相当长一段时间学前教育事业发展的基本政策。该政策受到多方欢迎，普惠性学前教育资源也得到较大程度发展，但仍受到多方面制约，如普惠性学前教育政策的界定不清，部分地方政府出台相关政策缓慢且适宜性较弱；部分地方政府对普惠性幼儿园设置的认定条件偏离民办园实际，致使普惠性学前教育政策无法惠及大多数民办园及有需要的幼儿，等等。所有这些问题均需要“创新学前教育普惠健康发展的体制机制”，方能切实解决好普惠性学前教育政策距离有需要的孩子“还差最后一公里”的问题。

（一）全面厘清普惠性学前教育政策的内涵，并加紧硏制普惠性学前教育的指导标准，为地方政府做好参照并提出最基本的要求

2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》提出“积极扶持普惠性民办幼儿园发展”，此后国家颁布的一系列发展学前教育政策均提出了发展普惠性学前教育的明确要求。但中央层面未出台关于普惠性幼儿园的认定和扶持标准。一些地方政府对什么是普惠性幼儿园，以及如何制定普惠性幼儿园的认定和扶持标准存在困惑，导致部分地方政府未能按时出台相关政策，或者出台的相关政策不健全。为解决该问题，可从以下两方面着手：

首先，需要进一步厘清普惠性学前教育政策的内涵，特别是普惠性幼儿园的性质、地位和在我国学前教育发展中的作用，深人解读何为普惠性学前教育，特别注意厘清“普惠”与“免费”“义务”等概念的区别，帮助人们形成对普惠性学前教育的正确认识，指导各地清晰认识何为普惠性幼儿园以及如何管理和运营普惠性幼儿园。

其次，需要加紧研制普惠性幼儿园认定和扶持的指导标准，如规定普惠性学前教育的受惠对象，设置普惠性学前教育机构的申请条件，明确普惠性幼儿园应享有的最基本支持力度，加强普惠性幼儿园的质量监管等，从而对地方政府提出基本要求并给予其科学参照，指导帮助各地尽快出台适宜的政策和实施细则。

（二）地方政府应将吸纳中低端民办园成为普惠性幼儿园作为立足点，合理设定普惠性幼儿园的认定条件，同时利用教育券的发放，以多种形式扩大普惠性政策对园所和幼儿的覆盖

目前，对普惠性幼儿园收费标准的认定主要参考公办园标准，有的地方要求收费不高于同类公办园，有的要求不超过同类公办园两倍，这种划分标准未能很好核算民办园实际成本，很多民办园因成本较高难以符合这样的收费要求。同时，由于地方出台的认定办法条件较高，致使能申请成为普惠性幼儿园的民办园还不是很多，也导致不少民办园（所）的幼儿不能享受普惠政策。为解决该问题，可从以下三方面着手：

首先，将政策落实重点转向中低端民办园。中低端园是民办园的主体，中端园收费稍高但有办园资格和一定质量，政府应通过减免租金、降低税收、提供生均补贴等形式支持其成为普惠性民办园。低端园虽未达到办园条件，但收费较低满足了很多幼儿入入园需求，政府对这类幼儿园应加大投人和治理力度，要求教育、消防、食品安全等部门改进这些幼儿园的安全条件，使其能成为合格幼儿园，并享受普惠政策支持。

其次，合理设定收费标准。收费标准是认定普惠性幼儿园的核心指标，地方政府需要核算中低端民办园的成本开支，再依据本财年政府可用于普惠性幼儿园建设的经费额度，通过政府投入与民办园需求相对照，合理拟定普惠性民办园的收费标准。

最后，扩大受惠幼儿范围。一些幼儿因为无法进入普惠性幼儿园而失去了普惠政策的支持，地方政府可以采用发放教育券的形式，对没有入普惠性幼儿园的幼儿给予适当经济补助，减轻此类幼儿家长的负担，使每位幼儿都能享受到国家的普惠待遇。

（三）地方政府应通过直接资助与有效减免等渠道加大对普惠性幼儿园的扶持力度，并通过硏制课程体系和系统培训教师的方式提升普惠性幼儿园的质量水平

目前，我国对普惠性幼儿园的扶持力度还有待进一步提高。如直接经费支持还略显不够，不少地方政府没有明确给予普惠性民办园多少经费支持；有效减免还有所不足，一些地方新建小区的配套园没能交付教育部门使用，配套园的房租高，有些园所房租便占据了成本的1/3；质量提升还缺乏关注，不少地方政府要求普惠园按照国家颁布的指导文件开展保教活动，但缺乏具体可操作性的实际指导；教师专业水平还有待提高，不少民办园持有资格证的教师数量不多，为民办园教师提供的培训都比较零碎和不够系统。

为此，首先应明确政府的经费扶持额度。政府可根据财政预算情况，结合各级别普惠性幼儿园的成本情况，明确提出具体的资助额度，如每月生均补助额度，为普惠性幼儿园发展提供实际支持。

其次应减免民辦园租金。租金是民办园主要成本压力之一，政府可以考虑为民办园提供建园场所，并减免其租金；也可以在小区配套园建设中，加强配套园的统一支配，如果用于开办普惠园则应减免租金。

再次要研制具有参考性和可操作性的幼儿园课程体系。由于民办园教师水平普遍不高，中央和地方政府有必要组织专家开发一套具有普适意义的幼儿园课程体系，以更有效指导民办园教师的保教工作。

最后要加强教师的系统培训力度。各级政府制订的幼儿园教师培训计划应将民办园教师纳入其中，系统提高民办园教师的保教水平。

（四）调整传统的学前教育管理模式，并构建基于普惠性学前教育指数的全方位监督系统，以更有效地推进和完善普惠性学前教育事业的发展

目前，由教育部门牵头、各部门协调管理学前教育的模式已经影响了普惠性学前教育的发展。该管理模式的最初构想是通过各部门的合作解决学前教育发展问题，但实施中却面临一些问题。如一些部门对涉及教育部门的事业重视程度不够，认为不属于自己职责范围，使一些有益措施无法有效推进；此外，普惠性学前教育的发展水平还不够理想，这与缺乏相应的督导问责体系也有一定关系。

为此，首先要打通政府各部门的管理壁垒。地方政府可以采取单一式的负责制，即由教育部门事先做好计划，将发展普惠性学前教育应尽的相关事务明确划分到各部门，再由政府统一指定相关部门执行，从而提高普惠性学前教育政策的执行力度和效度。

其次应研制区域普惠性学前教育发展指数。中央和地方需要将该指数作为衡量地区普惠性学前教育发展的硬性考核指标，并将考核结果纳人政府的业绩评估中，推进各级政府重视和大力发展普惠性学前教育。

再次要构建以第三方机构为主导的多方评估系统。普惠性学前教育指数评估需要由科学的机构来承担。应邀请相关专家、政府人员、园长、教师、家长等代表成立独立评估组织，同时要制定相关考核手册，系统发挥好独立第三方机构公平评估的作用，推动普惠性学前教育政策的不断落实与完善。

最后要加快《学前教育法》的制定与颁布进程。通过高位阶法律规范来明确各级政府和各政府部门在推进普惠性学前教育发展中的权责，为普惠性幼儿园的申请认定、依法办园、规范管理、督导评估与财政扶持等提供法治保障。

二、合理配置学前教育资源，推动学前教育事业的进一步均衡

近年来，我国学前教育事业正在历经跨越式发展，但学前教育资源配置仍存在理论定位不准、管理体制不健全、经费投入不足且缺乏稳定机制以及区域、城乡、园际资源配置不均衡等问题。针对上述问题，需要在以下方面进一步完善。

（一）明确各级政府责任，深化资源配置的行政管理

中央政府应加强对学前教育资源配置的宏观调控，特别要积极行使宏观规划、领导组织、管理协调、质量评价、督导监控的职能。[2]省级政府首先应强化对本省学前教育的总体指导，估算各类幼儿园建设规模与软硬件设施配备的指标，以指导学前教育的资源配置；其次要明确省内学前儿童生均预算经费的标准，并设立专款适时适当补助学前教育欠发达地区和边远落后地区；还要建立动态评价和监管体系，确保中央和省级财政学前教育拨款的规范使用。县级政府首先应掌握县域内社会经济发展水平和学前儿童成长背景，结合本县学前教育的合理需求规划学前教育资源配置方案；其次要保证财政性学前教育经费在财政性教育经费中的合理比例，并通过经费引导学前教育的公益性和普惠性发展；对于本县学前教育资源配置存在的问题，要找出症结所在，借鉴外县成功经验寻找解决之道。

（二）灵活筹措学前教育物质性资源，应对幼儿园园所不足的问题

我国学前教育物力资源面临资源总量有待扩大和硬件存量供不应求的问题。“全面二孩”政策实施后带来人口增量的背景下，预计2021年我国学前教育园舍需求量达到最大值31.95万所时，将有大约10.96万所的缺口；此后学前教育园舍需求量逐渐回落，到2035年需要23.64万所时，仍有近2.65万所的缺口。[3]同时，幼儿园需要配备的玩教具等硬件设施的数量也会水涨船高。因此，我国需要灵活筹措学前教育物质性资源。对于学前教育中物力资源配置问题，首先要酌情增加示范园的分园，逐步以点带面，鼓励和支持各类高水平幼儿园兴办分园，盘活优质学前教育资源存量。其次要综合分析近期新增幼儿的入园问题和后期学前适龄人口的回落可能，既要改扩建闲置中小学校舍为幼儿园以应对当前新增人口对学前教育的学位需求，又要基于科学合理的数据推断适当新建园所，并为新建园所留出发展余地，使其在放学后、假期中等闲置时段可另作他用，以及可以在未来扩大、缩小规模或转型。玩教具等硬件资源的配置也应机动灵活。具体来说，要执行同类替换的法则，如以既定资源中同种过剩资源补充匮乏资源；要按照相邻共享原则，在班际、园际，甚至更大范围内进行交替使用；还可以依据创造发明原则，改造和拓展已有资源的固有功用。[4]

（三）提高财政性学前教育经费比例，多渠道增加学前教育经费投入

要从源头上保证足量的教育经费投入。[5]据测算，财政性学前教育经费占比每增加1%，入园率将增加6.261%以上；地方教育经费占比每增加1%，入园率将增加4.217%。[6]因此，必须以强健的政府财政力量为学前教育保驾护航，保证对学前教育经费投入的额度和结构。使新增教育经费向学前教育倾斜，逐步提高学前教育财政性经费在财政性教育经费中的比例，并增设中央级学前教育专项财政补贴以扶持地方学前教育的发展。此外，要建立健全社会捐赠程序和教育融资体系，借助广大民间资本的投入使学前教育焕发新的生机。政府应鼓励、支持和引导社会资本进入学前教育领域，如在保证公办幼儿园办学质量的前提下，将可支配的剩余资金投入普惠性幼儿园，吸引更多社会资本举办幼儿园。

（四）数量与质量双管齐下，改善幼儿园师资队伍现状

针对幼儿园教师数量不足的问题，短期来看，小学教师转岗、招聘其他教育类专业人才等可以多维度壮大幼儿园教师队伍；建立动态应急管理机制，通过年度统计报告和政府部门的协调，做到“生（班）增即师增，生（班）减即师减”，避免不必要的师资配备，也防止过低师幼比造成学前教育质量下降。针对幼儿园教师质量不高的问题，短期来看，可以尝试构建县域内学前教育优质教师资源共享机制，发挥典型优质教师的示范效应。[7]长期来看，要逐步提高学前教育专业的办学层次，从起点上强化幼兒园教师的专业能力，同时兼顾对在职教师的专业培训与绩效考核，为幼儿园教师搭建职业高地。并不断提升幼儿园教师地位、待遇等，提高幼儿园教师的职业吸引力，吸纳更多优秀人才进入该领域。

（五）公平为导向，促进学前教育资源区域、城乡、园际间合理配置

学前教育资源配置的不均衡主要表现在区域差距、城乡差距、园际差距等方面，因此我国需要以公平为导向，促进学前教育资源区域、城乡、园际间合理配置。首先，对于社会经济发展程度不同的地区，在配置学前教育资源时应向欠发达地区适度倾斜，对于区域间与区域内学前教育的发展差距，可通过财政转移支付等手段维护资源配置的均衡。其次，对于园际差距，一是在公办园方面，财政经费要适当减少对发展比较稳定、质量比较高的公办园的投人，加大对直接承办部门经费供给能力不足又迫切需要经费支持发展的公办园尤其是偏远落后地区公办园的投人，并适当提高收费低廉的优质公办园的价格水平，给予高端民办园一定的生存空间；二是在民辦园方面，除直接对口资金支持的普惠性民办园外，政府可以通过减税、退税、税收抵扣等税收性优惠政策，保证其他民办园有充足的发展资金，[8]消减学前教育资源配置中的“马太效应”。

三、重视幼儿园教师“师德”“师术”与“底蕴”的发展，以提升岗位胜任力促进学前教育的优质

谁站在懵懂状态的孩子面前，谁蹲在懵懂状态的孩子中间，谁就决定着孩子的“德行习惯”“精神血脉”和“经历经验”也就是说，启蒙之人是否胜任职业要求或专业要求，对于新时代的学前教育体系构建来说至关重要。而幼儿园教师岗位胜任力的核心——“专业理念与师德”“专业知识和专业能力”与“中华优秀传统文化素养”均需要经过系统的培养与培训方能形成。

（一）改革当前幼儿园教师培训模式中存在的问题，为幼儿园教师提升岗位胜任力提供有效路径

当前，幼儿园教师培训存在“针对性不强、内容泛化、方式单一、质量监控薄弱”[9]等问题，阻碍了教师岗位胜任力水平的切实提升。面对这些问题，我国亟待确立学前教育体系与教师发展体系一体化的教师教育立场，形成标准化与人性化结合、普适性与特殊性结合、结构化与路径化结合的从胜任走向卓越的幼儿园教师培训系统，切实解决好“师德”（专业理念与师德）、“师术”（专业知识和专业能力）与“底蕴”（中华优秀传统文化素养）中存在的问题，推进幼儿园教师的“进德”“着色”与“修业”。

其中，重点是要建构分类目标、分层目标、模块课程、阶梯路径、动态评价一体化的培训模式。实现“全面提高幼儿园教师质量，建设一支高素质善保教的教师队伍”的新时代教师队伍建设目标，必须改革当前幼儿园教师培训模式中存在的问题，形成“目标分类、标准健全；目标分层、多级评价；目标分类导向、结构化模块课程设计；目标分层驱动，路径化阶梯课程设计；行动性学习、持续性评价；多主体参与、多样态评价”的幼儿园教师质量提升与监测评估一体化体系，切实实现幼儿园教师培养培训的供给侧结构性改革，为幼儿园教师提升岗位胜任力提供系统有效的全面和全程支持。

（二）解决“师德”“师术”与“底蕴”缺乏的问题，彰显幼儿园教师的岗位胜任力水平

解决“师德”“师术”与“底蕴”缺乏问题，是彰显幼儿园教师岗位胜任力水平的关键。

首先，解决“师德”问题，关键要加强幼儿园教师师德培训，确保幼儿园教师能够“热爱学前教育事业，具有职业理想，践行社会主义核心价值体系，履行教师职业道德规范”[10]，学会“关爱幼儿，尊重幼儿人格，富有爱心、责任心、耐心和细心；为人师表，教书育人，自尊自律，做幼儿健康成长的启蒙者和引路人”。[11]

其次，解决“师术”问题，关键要解决幼儿园教师“幼儿研究与支持”能力不足的问题。“研究幼儿”指教师有目的、有计划地观察、分析和解释3-6岁儿童学习与发展的行为表现及其关键信息的过程；“支持幼儿”指教师在研究的基础上有目的、有计划地支持、引领和促进3-6岁儿童学习与发展的过程；基于“研究幼儿”的发展规律、发展特点和发展水平，“支持幼儿”在适宜的环境和教育条件下快乐而有价值地度过每一天，即为幼儿园教师的“幼儿研究与支持”能力。但是，我国幼儿园教师的“幼儿研究与支持”能力还明显有待加强，需要在幼儿园教师培训课程设计中全面融人以“幼儿研究与支持”能力为取向的培训内容。具体来说，应特别关注幼儿园教师的“幼儿行为观察、幼儿个体差异研究与支持、幼儿学习研究与支持、幼儿发展评价与激励”等四项核心的幼儿园教师“幼儿研究与支持”能力；通过“加深专业理解、解决实际问题和提升自身经验”等模块设计和路径设计，引领和促进教师能够“观察幼儿行为表现、分析幼儿发展状况和思考适宜教育策略”；“尊重和分析幼儿的个体差异，支持幼儿的多样化学习并促进个性化发展”；“研究幼儿的学习特别是学习过程及其内在机制，支持幼儿形成积极的学习态度和良好的学习习惯”；“用发展的眼光看待幼儿，从积极的角度促进幼儿的进一步发展”。

最后，解决“底蕴”问题，关键要解决幼儿园教师培训缺乏中华优秀传统文化传承的问题。改革开放以来，我国学前教育在对外学习和借鉴中受益颇丰。但不能回避的是，中国学前教育遭遇了被西方价值观和西方文化全天候渗透的严峻挑战：一是大量传播西方价值观和文化内涵的图画书、动画片充斥于孩子的生活和学习之中。孩子们谈话的背后多是西方的价值观、文化、情境、语汇和想法等；二是我国幼儿园大量使用西方课程模式如蒙台梭利课程、瑞吉欧课程、华德福课程等，西方哲学、社会学和心理学等成为众多幼儿园教育教学的理论基础或课程基础。缺乏中华文化的学前教育遗失了应有的精神灵魂，幼儿失去了作为中华民族继承人的文化归属感，中国学前教育丢掉了应有的文化之魂。为此，要在幼儿园教师教育课程设计中，增加中华优秀传统文化以及中华优秀传统文化如何运用于学前教育的内容，解决幼儿园教师不懂优秀传统文化，更不会将优秀传统文化设计进课程与教学的现实问题。应该让幼儿园教师从根本上理解中华优秀传统文化的思想理念、传统美德、人文精神，从中华文化宝库中获取灵感、汲取养分和提炼素材，以唤醒、激发、熏染和浸润等方式促进幼儿对中华优秀传统文化的传承，从起点解决好培养什么人、怎样培养人和为谁培养人等重大问题。

基金项目：本文系国家社会科学基金教育学重点课题“学前教育中长期发展目标及推进策略研究”（课题批准号：AHA160008）的研究成果。

（霍力岩系北京师范大学教育学部教授，博士生导师；胡恒波系北京师范大学教育部博士研究生；沙莉系首都师范大学学前教育学院副教授；馬赫系首都师范大学学前教育学院硕士研究生）

注释：

[1]中共中央国务院.中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见

EB/OL] [2018-01-20]http：//www.gov.cn/xinwen/2018-01/31/content_5262659.htm.

[2]庞丽娟国际学前教育法律研究[M]北京：北京师范大学出版社，2011：363.

[3]杨顺光，李玲，张兵娟，殷新。“全面二孩”政策与学前教育资源配置

——基于未来20年适龄人口的预测[J]学前教育研究，2016，（08）：3-13

[4]洪秀敏，马群“全面二孩”政策与北京市学前教育资源需求J]北京师范大学学报（社会科学版），2017，（01）：22-33

[5]崔世泉，袁连生，田志磊政府在学前教育发展中的作用

——来自经济学理论和实践经验的分析[J]学前教育研究，2011，（05）：3-8+39

[6]黄媛媛，李玲，卢鸣浩体制改革对我国学前教育发展影响的实证分析[J]学前教育研究，2015，（09）：8-16

[7]王晓阳县域内学前教育优质教师资源共享机制研究[D]渤海大学，2015.

[8]杨莉君学前教育政策法规概论[M]长沙：湖南师范大学出版社，2008：202.

[9]教育部教育部关于深化中小学教师培训模式改革全面提升培训质量的指导意见

[EB/OL][2013-05-06].http：//old.moe.gov.cn//publicfiles/business/htmlfiles/moe/s7034/201305/151910.html.

[11]教育部幼儿园教师专业标准（试行）

[EB/OL][2012-02-10].http：//old.moe.gov.cn//publicfiles/business/htmlfiles/moe/s6127/201112/127838.html.