食品安全责任保险中政府的角色定位及作用机制探究

张西萌

【摘要】近年来，我国不断发生重大食品安全事故，食品安全受到广泛关注。食品安全责任保险作为一种有效的风险转移方式在其在推广过程中却不尽如人意。本文从当前我国食品安全责任保险的发展现状和存在的问题出发，明确政府目前在食品安全责任保险中的角色定位，在我国典型试点发展经验基础上，为政府在食品安全责任保险中应发挥的作用提出建议。

【关键词】食品安全 责任保险 政府作用

民以食为天，食品安全是关系到经济发展和社会稳定的根本民生问题，近年来，我国不断发生重大食品安全事故，严重威胁了广大消费者的生命健康，同时给食品企业和政府部门带来了巨大负担。2015年10月修订实施的《中华人民共和国食品安全法》明确规定国家鼓励食品生产经营企业参加食品安全责任保险（以下简称食责险），但在推行过程中“供需双冷”的问题突出，这样政府的角色和作用就显得至关重要。本文从当前我国食责险的发展现状和存在的问题出发，明确政府目前在食责险中的角色定位，在我国典型试点发展经验基础上，为政府在食责险中应发挥的作用提出建议。

一、我国食品安全责任保险发展现状及问题

我国第一款农产品食用安全责任保险由上海安信农业保险股份有限公司在2007年5月推出，随着国家对食品安全的日益重视，部分公司，例如人民保险公司、太保财产保险公司、长安责任保险公司等财产保险公司都相继推出了食责险相关产品。经过几年的实践，食品企业投保的情况却不容乐观，保费规模很小，投保率和赔付率都不尽人意。以实施食责险较早的江苏省为例，自2012年至2013年9月底，江苏食责险实现保费收入332.53万元，为全省近千家企业提供21.16亿元的食品安全风险保障，共赔付14起食品中毒案件，610人从中受益。而同一时期江苏省的经济数据表明，2013年江苏省粮油、食品、饮料、烟酒类零售额为1009.6亿元，住宿和餐饮业零售额为1961.7亿元，食责险提供的保障与食品和餐饮行业的市场规模有几十乃至上百倍的差距，保障程度十分有限。

2014年8月，国务院颁布了保险国十条，要求积极开展食责险产品服务，保障食品安全。2015年1月，保监会联合其他部门颁布了关于开展食责险试点工作的指导意见，要求在全国范围进行积极的尝试，促进业务发展。2015年10月，《食品安全法》经过最新修订后颁布实施，该法明文规定要鼓励食责险业务的发展，使该业务的開展有了一个良好的法律氛围。随着政策的密集出台，政府重视及参与推动为食品安全责任保险的发展提供了很好的机会，而政府作为食品安全责任保险体系建设中的重要角色应如何发挥作用越来越值得我们关注。

二、我国食品安全责任保险典型试点中的政府作用及经验

分析政府的角色和发挥的作用，能为探索食责险推广中的政府定位提供依据。目前，己有一些省份进行试点，开展了食责险推广的地方性试点工作。本节将选取其中具有代表性的上海、浙江、湖南等省份，分析其经验和不足。

（一）浙江省——政府主导，财政出资的“共保体”

浙江省自2013年以来，在杭州富阳等部分县（市、区）开展了食责险的试点和探索，使郸州区成为我国第一个区域性食责险试点地区。宁波市鄞州区人民政府为投保人，财政全额出资，“政府托底”购买保险服务。鄞州试点项目按年投保，以后各年根据项目盈亏情况进行调整。每次事故最高赔付400万元，每次事故每人赔偿限额15万元，医疗费用占20%。按照“先行先试、分步推行”的原则，以公共餐饮服务重点区域和群体性食品安全事件开头，重点涵盖农村集体聚餐、中小学校（园）食堂、建筑工地食堂，然后逐步扩大范围到辖区所有食品生产经营企业。

另由中国人寿牵头长安责任等4家公司共同组建食责险共保体，设立食品安全风险管理基金。经营采用单独建账、封闭运行的机敞，坚持“微利经营”原则。每年收到的保费总额扣除税收、经营管理费用、再保险保费支出、赔付成本及预定微利后，其余部分全额计提到食品安全风险管理基金。同时，共保体中将由10至15名食品安全领域的专家组成专家委员会，以便更好的开展相关工作。此外，当地政府还将发生在辖区内，由政府相关职能部门认定的或定性为输入性、区域性的群体性食品中毒事件，在责任主体不能确定或责任主体经济赔偿能力不足的情况也纳入保障范围。

（二）湖南省——重点对象强制投保

2014年8月，湖南省下发《关于开展食品安全责任强制保险试点工作的指导意见》在全省开展试点，要求开连锁餐厅、经营学校食堂、或是在药店里销售婴幼儿配方奶粉的企业，都必须先购买食责险。此次试点的重点参保对象包括：重点食品冷品添加剂生产企业、试点销售婴幼儿配方乳粉药店、餐饮服务连锁企业、学校食堂、农村集体聚餐提供者、集体用餐配送单位和中央厨房、大型工地工厂食堂。具体到保险公司经营方面，在省级层面，主动跟省内餐饮行业协会等有关组织联系合作，积极与一些大型食品企业达成合作意向。在地区层面，根据具体情况，采用特定单位统保等方式，努力扩大保险业务的承保范围和覆盖面。

此外，政府会借助食品安全宣传周的机会，利用不同载体平台对试点工作展开宣传，并配合保险公司筹办各类保险服务介绍和接触活动。截止2015年7月，湖南省14个市州均己推行试点，共有782家食品生产企业，73家食品流通企业、1602家餐饮服务单位（其中食堂1473家）与保险机构签订保单，保费664.92万元，保额27.58亿元。

（三）上海市——财政补贴，增加考核指标引导参保

2012年8月，上海市食安办在浦东、宝山、闵行、崇明等区县开展了“农村集体聚餐食品安全责任保险”试点。上海政府采取了一系列政策积极引导食责险的健康发展。浦东新区从2012年开始把农村家庭办酒场合的食责险的推广情况列入考核指标，进行推优加分，第二年还把其列入镇食品安全工作责任书。将保险跟食品安全诚信体系、追溯体系、“黑名单”体制联系在一起，引导保险行业去开发食品生产、经营企业有需求、能实现“多赢”的保险产品。

截至2015年，奉贤区61家农家会所投保，投保率达100%；嘉定区98家备案的自办酒会所中己有66家签订投保合同；而宝山区罗店镇则由镇政府统一出资将全镇农村家庭集中办宴点统一投保。

（四）山东省——为投保企业提供专属优惠政策

山东省对食责险的推广采取政府引导，市场化运作的方式，政府首先鼓励企业参保，针对积极参保的企业设立了专属的扶持政策，例如食品或保健食品企业的生产许可证遇到临近到期，需要换领新证的情况，对己投保企业可简化审批、办理过程；在原执行的食品安全分级监管标准的基础上，可适度调整放松，更换为低一级监管；在相同的情况下，优先考虑评选食品生产加工示范企业等荣誉。另外，企业购买食责险后，在银行贷款等方面也享有一定优惠。

目前山东省主要有长安责任，太平洋财险，中华财险，人保财险，平安财险等公司开展食责险。在开始试点一年半的时间里，仅长安责任一家公司就己承保150家企业，累计保费36.96万元，提供约2000万元的保障。并且己经为4起食品安全责任事故的伤者赔款6.58万元。当下业务进入潍坊、济南等城市，保费收入近140万元，投保企业超600家，提供风险保障约8亿元。

（五）总结：政府作用的经验与不足

通过调查、比较和研究典型地区的试点情况，不难发现，各地试点采用的推广方式和政府扮演的角色有所差异，食责险的推广程度也不尽相同，但有几点经验较为一致：

（1）政府的力量不可或缺。食责险的投保类别、承保方式、费率确定、保险理赔都比较复杂，产品设计所需的基础数据又比较缺乏，而食品安全事故发生风险高，责任广，保险公司出于收益考虑会提高投保门槛，保险食品生产经营主体出于成本考虑和侥幸心理主动投保的积极性也不高，仅仅依靠市场不可能做到有效推广和覆盖，需要政府协调指导。无论采用的是奖励性质的政策优惠、关乎考核的引导体系、还是带有家长色彩的强制投保、全额出资的政府兜底方式，在食责险的推广工作中，政府的推动作用都非常突出，其角色不能缺位。

（2）保险推广要循序渐进。各试点都遵循了“分步推行”的原则，先从食品安全事故易发领域和风险较高环节、地方特色食品产业及风险等级较高的行业和业态开始，重点范围基本都集中于公共食堂、连锁企业、大型超市、提供乡镇会集聚餐的服务单位和乳制品、食用油及各地区特色行业，既可积累经营该险种的相关数据和经验，又能在一部分群体中达到宣传效果，扩大认知度，待条件成熟再逐步向其他领域铺开，逐渐拓展食责险的覆盖面。

以上试点地区政府参与所采用的方式最高仅在某省范围内取得了一定的效果，能否进行大规模的借鉴和推广和需要注意以下三个问题：

（1）注意衡量扶持方式的可持续性和适用性。目前各地还处于食责险推广的初级阶段，主要集中于重点地区或重点领域，投保食品责任保险的食品企业总体数量不多，由政府统一承担保费或提供相应的优惠政策，地方财政尚可负担。但随着食责险的进一步推广和投保企业数量的进一步增加，保费支出和优惠政策的费用也将进一步大幅度提高。此外，我国不同地区无论是食品安全问题的严重程度，还是地方政府的财政实力，都存在很大差异。因此，在选择扶持方式时，应该有适用的考察标准，结合当地实情进行评估，以选择其适合的方式，保证长期持久的合理运行。

（2）激励角度过于单一。通过总结归纳各典型试点的推广方式，不难发现，大多数试点都采取了给食品企业减轻投保负担或给予政策优惠的方式来吸引企业投保，但食责险的目的不仅是为企业分担风险，更重要的是监督企业生产经营，保障食品安全。企业投保积极性不足的根本原因是风险事故赔付不高，侥幸心理严重，仅靠政府资助来提高投保率未免有些本末倒置。除了优惠倾斜外，还要完善相关法律法规，加强食品安全监管，建立有效的食品消费者维权机制，增加企业的违法成本，从根本上推动企业自愿投保。

三、我国食品安全责任保险发展中的政府作用及建议

目前，我国食责险业务取得了一定的进展，但是发展仍然相对比较缓慢，根据前文总结的试点的推广情况，结合海外实施经验和我国实际情况，就政府在发展和推广我国食责险中应发挥的作用提出以下建议。

（一）健全法律保障体系，加强食品安全监管

尽管2015年新修订实施的《食品安全法》采取了更加严格的监管制度以及更加严厉的处理措施，起到一定的威慑作用，但不可能完全避免食品安全事故的发生。目前，我国尚缺乏专门的产品责任法，这对于我国责任侵权方面的法律来说是一个缺陷。我国可以参考发达国家的立法经验和我国食品安全的实际情况，制定产品责任方面的法律制度，同时要对食品企业的违法成本和食品安全生产标准进行大力宣传，提高食品企业的安全责任保险意识，为食责险的发展提供一个良好的法律环境。

同时应该完善食品安全信息公布平台，增加监管透明度。公开食品安全最新情况，既可让公众和新闻媒体参与监督，也使保险人能获得经营需要的相关资料，完善食责险产品开发，便于食责险业务的开展。

（二）建立长效的扶持机制，由点到面，逐步推进

政府应该加强扶持与引导，供给方面可以考虑给予开展业务的保险公司如税收优惠、利率优惠、财政专项补贴等资金及政策方面适当、长期的优惠与支持。可以采用多种方式刺激企业投保需求，例如对于符合标准的投保企业，可在同等条件下，优先给予行业专项支持和政府相关扶持政策的支持。给予投保企业，特别是不发生、少发生赔付事故的高安全系数企业更多的优惠与支持，从而强化安全意识，鼓励企业积极参保和开展食品安全事故的防范工作。

我國食责险的发展并不完全符合强制保险的发展逻辑，因此不能简单地实行普遍强制，参考我国目前各地试点的推广情况，应坚持“政府引导，市场主导”的方式，以食品安全风险高的领域为重点，积累一定经验后再逐步铺开，由点到面，层层深入。

（三）加大宣传教育力度

通过加大宣传力度，使相关主体的责任保险意识水平得到提高，形成一种良好的投保风气。提高公众的维权意识和法律意识，一旦发生食品安全事故，自身利益受到损害时就要拿起法律武器进行维权和要求赔偿，这样会给食品企业造成巨大的经济赔偿压力。公众监督加强的同时也让食品企业充分认识到投保转嫁风险的重要作用，这样食品企业才会主动的购买相关的保险服务来转移自身的责任风险，对于食责险的发展无疑是十分有利的。

参考文献：

[1]Kathryn A.Boys.Food Product Liability Insurance：lmplica-tions for the Marketing of Specialty Crops[J].choices.2013，（4）.

[21李芳，于海纯.我国食品安全责任险作用研究[J].保险研究，2017，（1）.

[3]方华.食责险：共保体模式让“食者心安”[N].金融时报，2015-05-27（10）.

[4]柳芃.食品安全责任保险模式选择[J].保险研究，2015，（7）.

[5]马晓华.食安险实施遇尴尬，好模式力推实施[N].中国食品报，2015-01-08（3）.

[6]徐华.食安险缘何叫好不叫座？[J].食品安全导刊，2014，（9）.