标本兼治留守儿童问题提升民生幸福水平

由于城乡、区域发展的差异，大量农村劳动力进入城市或异地就业，但囿于各种条件限制，难以将孩子带在身边，从而造就了特殊的未成年人群体——留守儿童。这个数量庞大的群体因为缺少家庭关爱和亲情关怀，暴露出一系列社会问题，严重影响了儿童身心健康，也将对下一代劳动力素质提高和区域协调发展等产生深远影响。江苏作为经济发达省份，应认真对待留守儿童问题，尽早尽快标本兼治，以实现共享发展，提升民生幸福水平。

一、江苏留守儿童基本情况及工作进展

虽然留守儿童在我国东中西部分布很不均衡，但无论是从留守儿童的存在区域来看，还是与其父母去向地来看，留守儿童问题无疑具有普遍性、全国性的特点。江苏的留守儿童数量相对较少，但作为全国主要的劳动力流入地之一，从全国范围内来认识留守儿童状况，有利于我们更全面地认识留守儿童问题。

总数相对较少，区域差异较大。民政部公布的数据显示，截至2016年11月，全国不满16周岁的农村留守儿童数量为902万人。从范围看，东部省份农村留守儿童87万人，占全国总数的9.65%。目前，江苏省未满16周岁的农村籍儿童832.4万人，其中农村留守儿童24.2万人，占总数的2.9%。有1万多留守儿童基本处于无人或无力监护的状态，迫切需要关注。从区域分布看，留守儿童主要集中在苏北地区，有20.69万人，占全省留守儿童总数的85.4%。数量较多的依次是盐城、宿迁和连云港。

问题具有相似性，个体差异较大。课题组分别在2016年12月、2017年1月针对留守儿童进行了抽样问卷调查。调查结果显示，江苏省留守儿童的基本状况和全国其他地方相比并无太大差异，但情况稍好。从看望孩子的频率看，江苏省留守儿童父母看望孩子的频率略高一些，这可能与外出打工父母离家相对较近有关，这会在一定程度上缓解留守儿童可能会出现的问题。另外，并不是所有的留守儿童都存在问题，初步估计有5%-10%的留守儿童存在较为严重的身心和学习问题。

政策正在落实，工作仍在探索。2016年8月，省政府出台了《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的实施意见》（简称《实施意见》），目前，《实施意见》正在推进落实当中。2017年，省政府将农村留守儿童关爱保护工作列入年度民生十项实事，建立了省级联席会议制度，率先开发了省级未成年人社会保护系统，开展了“合力监护、相伴成长”关爱保护专项行动并进行了专项督查。基层具体开展关爱行动的形式、手段、主体、内容等仍在积极探索当中。

二、当前留守儿童工作面临的主要问题

总体来看，江苏和全国其他地方一样，留守儿童关爱保护工作仍处于起步、摸索阶段，有很多困难和问题亟待解决。

一些留守儿童政策尚未完全执行到位。相关调查显示，虽然近年来留守儿童工作得到了大力推进，但多数情况下，解决农村留守儿童的政策落实和执行并未完全到位。在2017年的留守儿童工作督查中发现，很多农村留守儿童及监护人并不了解政府关爱和帮助他们的相关政策和措施。另外，采取什么形式、由谁具体实施、资质如何认定等缺乏明确的指导意见和经验借鉴。

合力不够，缺乏专门的儿童权利保障机构。目前形成的民政部门牵头、其他部门参与的留守儿童工作机制具有临时性的特点，而且存在权责不清的情况。在基层，民政部门牵头显现出“小牛拉大车”的负重感，而且基本属于额外增加的工作。无论是牵头的民政部门，还是一些参与的部门及社团组织，虽然在服务留守儿童方面做了不少工作，但在解决具体问题时，既存在资金不足的困难，也难以调动其他部门资源。

目前的工作还难以解决一些深层次问题。目前政府部门主要能做到的是基本安全和物质保障，而留守儿童的主要问题是心理情感问题以及由此引发的性格和行为问题。一些地方政府建立了“保姆式”监护体系，对留守儿童的生活实现全方位监管，做到有问题早发现、早解决。但这种方式的持续需要非常大的工作量。不仅如此，留守儿童的心理失衡、行为失范等问题仍无法得到根本解决。

缺乏落实家庭监护主体责任的有效手段。家庭责任的缺失是留守儿童成长中的最大问题。一些年轻父母既没有监护子女的意识，也没有承担起照顾子女的责任。针对这一问题，政府无法很好介入，司法部门也仅能有限介入。不仅如此，在政府正努力构筑保护体系的同时，出现了父母推卸家庭责任的苗头，一些家庭开始依赖政府的补位，甚至有些媒体在潜意识里首先假定这就是政府的责任，致使社会认知的责任错位。

社会支持甚微，民间组织缺乏有力支持。从全社会范围来看，留守儿童问题除了政府在推动解决外，全社会支持的氛围并不浓。目前已经有一些社会组织开始涉及留守儿童的关爱活动，但相关社会组织不僅基础较弱，专业性有待加强，还面临资质及合法性问题。同时，目前发展比较好的社会组织大多集中于较为发达的城市（城区），其业务难于覆盖到广大农村及留守儿童。

三、留守儿童引发的社会问题及原因分析

留守儿童问题之所以被认定为社会问题，一方面是因为频繁出现的留守儿童悲剧事件直接冲击着社会心理底线，另一方面是因为这一问题不仅突出表现在农村留守儿童身上，也关系到数量庞大的家庭群体。对于江苏来说，20多万留守的儿童群体，牵涉到20多万个家庭以及40万乃至更多的家长群体。

社会问题：儿童身心发展、社会心理冲击、影响社会秩序。留守儿童引发的社会问题，首先是留守儿童本身出现的问题，主要是其身心发展的问题。江苏的留守儿童虽然数量不多，但也面临一些留守儿童引发的普遍性问题，只是相对来说这些问题的范围较小、程度较轻。其次是留守儿童极端事件对社会心理的冲击，在留守儿童问题没有得到根本性解决的情况下，极端事件随时有可能发生，这些很容易使相关家庭、社会、政府、学校等处于一种担心和紧张的状态。

直接原因：父母监护缺位、学校教育偏向、政府措施不到位。留守儿童问题的出现，直接原因是家庭监护及亲情的缺失，学校教育的偏向及困难，社会环境的复杂及危险、政府关注但措施尚未到位。相关数据表示，64.8%的留守儿童一周以上或者更长时间才能与父母联系一次，甚至还有8.7%的儿童与父母没有联系。对于留守儿童来说，家庭教育几乎是空白，学校难以给予悉心关怀，很容易受社会不良风气的影响和不法分子的侵害。

根本原因：城乡、区域发展失衡及制度、法律、意识存在问题。留守儿童问题产生的根源在于城乡、区域发展失衡导致的劳动力流动。江苏的留守儿童主要集中在苏北，这与苏北产业发展相对滞后、无法留住青壮年劳动力直接相关。劳动力流动并不会必然导致留守儿童问题的出现，还有一些社会因素，比如相应的制度限制，生活条件和工作时间的限制，法律执行效果差，父母照顾子女的责任和意识淡薄等。

四、解决留守儿童问题的思路与对策

在信息化、城市化以及城乡一体化过程中，农村留守儿童问题已经不是一个孤立的社会问题，需要全社会的长期关注并持续努力。江苏既有留守儿童较为集中的苏北地区，也有外来劳动力较为集中的苏南地区。解决留守儿童问题要尽可能减少总量，重点解决双亲外出和父母失联、身边无亲人的留守儿童问题。江苏解决留守儿童问题的具体思路是：推动协调发展，使苏北尽可能留住劳动力，实现本地就业；苏南要积极创造条件，使外来务工人员能将子女带在身边。同时要完善保护条例，建立完备的保护体系，明确家庭及政府在保护留守儿童中的责任。

动态管理留守儿童数据库，做到精准服务。以现有的留守儿童基本信息数据库为基础，建立留守儿童成长记录档案，实行动态跟踪及进归档、分类管理，以便精准地开展工作。可以针对留守儿童群体不同年龄段、不同需求特点，分层次统筹推进，分标准实施保障和服务提供。要对独居留守儿童（江苏父母一方外出另一方无监护能力的农村留守儿童有1.3万多人，无人监护有3944人）提供紧急保护计划，这应是当前的工作重点，以避免极端个案事件发生在留守儿童身上。

通过具体措施发挥民间社会组织的支持作用。可以借鉴美国社会组织在服务留守儿童方面的成功经验，建立政府主导、社会参与、各方协同的留守儿童保护机制。以政府购买服务的方式，支持社会组织、爱心企业设立农村留守儿童托管服务机构，也可以探索以爱心家庭寄养、代养、助养等形式。泗阳县的“春晖关爱之家”运作机制和关爱困境儿童的方法值得借鉴。

推动苏北部分学校建立留守儿童寄宿制度。解决留守儿童教育管理问题，最为直接有效的办法就是让他们在校集中住宿和学习。在留守儿童不可能短期消除的情况下，农村寄宿制学校建设是应对农村留守儿童教育问题的现实理性选择。要灵活解决寄宿制学校建设经费问题，各级政府要加大对农村寄宿制学校的建设力度，要加强对寄宿制学校中留守儿童的管理，而不是简单地增加宿舍楼的建设。

通过多种途径加强家长价值观的教育。要通过多种办法和途径强化年轻父母的家庭观念和对子女的责任意识。通过一些渠道做年轻父母的工作，让准备外出打工的父母三思而后行，多考虑孩子。地方政府部门要抓住春节放假的時间，有针对性地做农村留守儿童父母的工作，比如通过子女发放“告家长书”。要注意让留守子女与父母保持持续的沟通和联系，加强父母与儿童的情感联结。

避免在孩子们心中形成“留守儿童”标签。当前，在媒体及社会的关注下，留守儿童确实受到了前所未有的关注。但与此同时，留守儿童也正在成为一个标签，产生了“歧视”效应，对留守儿童身心产生影响。要认识到并不是所有的留守儿童都是问题孩子，很多留守儿童与大多数孩子无异，甚至有些孩子在困境中表现出特有的坚强与勇敢性格。对于和留守儿童直接接触的教师来说，不应强化留守儿童的定位，要尽量避免将留守儿童单独地区分和对待。媒体宣传也应该更多地关注留守儿童的积极方面，传递更多的正能量。

（作者单位：江苏省社会科学院。课题组成员：张春龙、樊佩佩、韩海浪、崔燕改、李义波）

责任编辑：刘志刚