契约治理影响PPP项目公司控制权配置研究——基于信任的前因和中介作用

李晓光 郝生跃 任 旭

一、引言

中国各级政府有限的财政资金和公众对公共产品不断扩张的需求之间的矛盾使得公私合作的PPP模式在基础设施建设中的作用越来越重要,截至2017年12月31日,中国入库PPP项目规模已达17.74万亿元①数据来源:明树数据 《2017年中国PPP发展年度报告》。,成交项目达9.85万亿元。根据交易经济学理论,公私双方的大量专用性资金投入能够保证双方积极努力和对项目成功的良好预期。[1]但实践中,不少PPP项目却显现出公私双方合作效率低下、达不到预期目标甚至失败,截至2017年年末中国已成交项目落地率仅为56.75%。叶晓甦和戚海沫(2015)[2]研究了影响PPP项目合作效率的关键因素,他们指出导致PPP项目成功或失败的根本原因是公私双方之间控制权配置的合理性,PPP模式发挥优势要以项目控制权的让渡为前提[3],合理的控制权配置是提高合作效率的必要条件。

PPP项目的本质是公私部门之间的契约网络[4],实践中政府通常通过契约条款向社会资本适度让渡部分项目决策权,从而实现控制权的让渡,这既有利于解决专用性资产投入不足问题,又能改善公私部门合作效率。因此,契约的治理对PPP项目控制权的配置至关重要。然而,理论界有关PPP项目控制权的研究多聚焦于基于不完全契约理论 (GHM)定性探讨控制权的配置[5],尚未揭示契约治理对PPP项目公司控制权配置的作用机制。此外,以契约治理为核心的研究通常认为,公私部门在契约谈判阶段形成的初始信任会显著影响契约的刚性 (或柔性)[6-7],进而可能影响PPP项目初始控制权的配置。同时,PPP模式长期合作的社会网络结构特点和契约天然的不完备性决定了公私双方在长期交易过程中容易强化信任关系,契约发挥柔性治理作用需要以信任为中介。由此可见,信任在契约治理对PPP项目公司控制权配置的作用关系中可能扮演了前因和中介作用。鉴于此,本研究将设计PPP项目公司控制权配置测量量表,从契约治理角度出发,考虑信任与契约治理的相互作用 (信任的前因和中介作用),分析信任 (初始信任)、契约治理和控制权配置的关系,并构建结构方程模型进行验证,从而揭示契约治理作用于PPP项目公司控制权配置的内在机理,进而为PPP项目的控制权配置管理提供实践参考建议。

二、研究基础与研究假设

（一）契约治理与PPP项目公司控制权的关系

契约以书面形式描述缔约各方的权利、责任及利益[8],是一种遏制机会主义并维护合作的治理机制[9]。建设项目契约条款的内容涉及项目变更、风险分担、再谈判、支付及绩效,这些条款体现了契约治理。Schepker等 (2014)[10]从三个维度划分了契约治理的功能:契约控制性、契约协调性和契约柔性。契约的控制性是指在契约中明晰缔约方的权利和义务,凭借检查监督以及惩罚等条款遏制机会主义,控制交易风险,维护缔约方间的关系。契约控制的条款涉及制裁、终止权利、惩罚和监督检查等[11],重在关注可以客观监控和度量的违约结果。契约的协调性是指为达成缔约各方的共同目标,管理各方之间的彼此依赖程度并连接不同参与方的过程,体现在通过签订划分各方权责利的条款实现劳动分工,并且以过程导向为准则设定监督条款、简化决策过程和安排项目进度计划,同时解决完成目标过程中的分歧。契约协调性的条款涉及表述角色及责任,分配任务、共享信息和促进沟通的方法,监控项目过程。契约柔性是因缔约各方预见未来变化的能力有限,通过设置或然条款来规定发生变化时可以采取的行动方案,阐明了公私双方认可的容忍空间,并提供指导策略或程序来处理或然事件。柔性条款包括处置缔约方分歧、市场(成本)及法规变动的程序,应对不可抗力的策略,风险分担的途径等。

关于控制权的概念有多种解释,体现出较强的情境依赖性。周其仁 (1997)[12]在研究企业控制权时,提出控制权是对业务经营决策的主导权,具有排他性。不完全契约理论 (GHM)将控制权定义为:特定控制权和剩余控制权。[13-14]契约中明确规定的权利称为特定控制权,相应地,没有明确规定的权利称为剩余控制权。上述控制权的表述源自对企业主体的研究,并不能完全适用于 PPP项目。叶晓甦等(2011)[15]认为PPP项目的控制权伴随PPP项目公司设立而产生,是企业控制权在PPP项目中的具体表现。PPP项目各方参与主体为了实现项目效益最大化均要投入资源 (自然资源、技术资源、社会资源、人力资源和经济资源等),对这些资源进行配置的排他性主导权力集合称为PPP项目的控制权,其结构包括两部分:契约中规定的配置资源的特定控制权(如资本资产所有权、管理权、经营决策权等)和项目实施中产生的未能事前预测的剩余控制权 (如经营决策权、管理权、再谈判权、收益分配权等)。目前,学术界对于PPP项目控制权维度的研究仍处于探索期,尚缺乏成熟的划分方法。多数研究延续了不完全契约理论的方法,将PPP项目控制权视为可配置的单一权力 (束)[16],不断增补、完善博弈模型以贴近真实PPP项目的特征[17],也有部分学者采用案例研究方法探究控制权在公私双方间的配置原则。学界的研究鲜有真正触及实际PPP项目控制权的,研究结论对于指导PPP项目的管理实践作用有限。近年来,随着控制权被表述为决策权利集合,王守清(2017)等[18]和伍迪 (2015)[19]从PPP项目的真实契约中识别出了多项决策权束。本文基于这些决策权束,以体现PPP项目特征为原则,兼顾考虑公私双方聚焦的敏感权益,从5个维度划分控制权:运营管理控制权、收益分配控制权、产品 (服务)定价控制权、再谈判控制权和特许经营期控制权。

关于契约治理与PPP项目公司控制权的关系,需从契约治理的三个维度分别分析。

契约控制性体现在通过签订细致的监督检查和惩罚措施条款来遏制公共部门和社会资本的机会主义行为,促使双方严格履约以降低交易风险和保障投资安全。因此,契约的控制性会激励公私双方保持行为合规并迫使公私双方把时间和精力用于履约而不是机会主义行为,以避免造成违约并引致货币赔偿[20]。严格的契约控制性功能会增加公私双方实施机会主义行为寻求单边利益的成本,遏制投机动机,促进双方推动交易动机,保障满足社会资本的激励相容条件,使得社会资本倾向于低自利性投入和高公益性投入[21],从而增加专用性投资,获得更多的控制权[13](695)。

契约协调是为了减少误解,搭建高效协作的方式并明晰公私双方的角色和责任。公私双方在契约的谈判阶段进行对等、公平的沟通交流,了解、熟悉双方的能力优势 (如:公共部门负责政策环境建设,社会资本擅长建设、融资、运营管理等)及关注的焦点 (如:公共部门重视项目的公共性、可持续性、安全性和公众满意度,社会资本关注政策环境稳定性、可融资性、经营现金流等),明晰双方在项目中的角色和应承担的责任,逐步建立稳固的信任和依赖关系,并设计机制以维护和推动关系发展,促使公私双方明确权利和义务边界。提升契约的协调性有利于减少公私双方的误解,激励社会资本增加专用性投资,获得更多的控制权[13](695),进而充分发挥其专业特长进行决策。

学术界一致认为契约柔性是至关重要的,缺乏柔性会使得契约过于僵化而无法有效发挥出治理机制的作用[8](723),充足的契约柔性会使得契约的执行和项目管理过程更具柔性,即发生风险时社会资本不必请示公共部门,可自行采取合理行动以快速做出反应[22]。PPP项目周期长,复杂性和不确定性较高,若公共部门强调通过刚性契约规范社会资本行为很可能会降低项目管理柔性[23],抑制应对不确定性时的快速反应,因此恰当的契约柔性尤为重要[24]。正如不完全契约理论 (GHM)所指出的,柔性契约中不仅应明确界定特定控制权,还要明确未来因或有事件所引出的剩余控制权的分配机制。Von Branconi和Loch(2004)[25]研究发现,契约柔性有利于通过向社会资本让渡控制权进而形成管理柔性。当发生风险时,社会资本无需请示公共部门,凭借受让的控制权快速采取合理行动,发挥出柔性契约的快速柔性管理优势。同样,Cruz和Marques(2013)[26]对PPP项目的案例研究发现,在一定条件下,给予社会资本依据情景做调整的权利有助于提高项目价值,特别是契约中针对项目设施功能的柔性设计显著提高了运营阶段的设施管理价值。事实上,PPP项目的或有事件往往发生在经营期,社会资本相对公共部门对或有事件信息的掌控更加全面,其运营管理水平也较公共部门更专业[27]。因此,含有再谈判、定价及收益动态调节条款的柔性契约,可实现对社会资本的适当、动态激励,有利于其依据实际情况快速发起与执行再谈判来重新定价、调整运营维护成本,保障风险在公私部门之间公平分担。由此,提出如下研究假设。

假设1：契约控制性对社会资本获得控制权具有显著的正向影响。

假设2：契约协调性对社会资本获得控制权具有显著的正向影响。

假设3：契约柔性对社会资本获得控制权具有显著的正向影响。

（二）信任的前因作用

信任是施信方在对受信方积极预期的基础上,愿意忍受潜在损害的心理状态。[28]在工程项目中,各参与方在订立契约前通常关注对方的能力,通过招投标、契约谈判,形成彼此之间的初始信任联结。对于实施周期长达10年以上的PPP项目而言,外部环境的不确定性以及项目本身的不可预测风险相较于一般工程项目更大,公私双方在缔约谈判过程中的行为趋于谨慎。初始信任的存在能够减少契约谈判过程中的摩擦。[29]Zaghloul和 Hartman(2003)[30]对加拿大和美国的建筑市场契约条款分析表明:签约双方缺乏信任时,业主会设置免责条款提高契约刚性 (契约控制性),降低了契约柔性,在降低不确定性所导致的自身利益损失的同时却诱导承包商提高了投标报价,最终增加项目成本。由此可知,当初始信任水平较低时,交易双方更倾向于签订控制性强的契约。相反,业主对承包商的初始信任水平越高,其所付出的谈判与签约成本、监督成本越低,双方更倾向于签订柔性强的契约。Fischer等 (2011)[31]的案例研究也发现,交易双方良好的关系治理有利于契约柔性条款的签订。Girmscheid和Brockmann(2009)[32]也指出:业主与承包商之间的信任关系会降低彼此对契约完备性和刚性的需求,从而有利于提高灵活签订争议条款的效率 (契约协调性),同时降低了信息搜集成本及可能的开工延误。尹贻林和王垚 (2015)[24](158)实证研究发现信任会驱动契约柔性,业主与承包商信任程度越高,越可能摒弃机会主义行为及道德风险预期,在缔约阶段依据项目不确定性程度,自发缔结更富柔性的契约条款或框架性协议,施行相机抉择以适应未来风险。Koh等 (2013)[33]的实证分析还表明,业主与承包商之间的高度信任可以促进双方灵活调整风险分担,将更多的精力集中于风险解决方案,而不是过多算计过失责任与追讨损失承担者,其本质体现了信任对契约协调效应显现的推动作用。由此,提出如下研究假设。

假设4：初始信任对契约控制性具有显著的负向影响,对契约协调性和柔性具有显著的正向影响。

（三）信任的中介作用

1.信任与PPP项目控制权的关系。

多数研究认为,信任有时比契约和垂直一体化更有效且更低成本地降低交易费用,有效抑制PPP项目中公私双方的机会主义行为。在PPP项目的前期,公私双方会收集对方资料信息,从社会声誉、技术能力、运营管理能力以及财务状况等方面考察对方,以增强信任,减少风险。公共部门主要关注社会资本的建设、融资和运营维护能力,通过招投标、契约谈判,了解其技术和管理优势,形成彼此之间的初始信任联结,使社会资本获得与之相匹配的部分控制权。随着项目的实施,公私双方沟通频率增加,双方因工作方式、文化差异等带来的摩擦有效减少,相互了解加深,基于能力和良好预期的信任进一步增强。较高的信任能促使公私双方形成共同的认知和规范,促进双方推动交易的行动动机,保证社会资本满足企业的激励相容条件,促使其选择较低的自利性投入和较高的公益性投入,总体上增加项目的专用性投资从而规避机会主义行为,获得更多的控制权。此外,通过提升与维持缔约过程中公私双方的信任,促使政府部门增强对社会资本取得预期成果能力的信心,在发生风险时给予社会资本依据情景做调整的权利,实现对社会资本的适当、动态激励,发挥其专业优势。由此,提出如下研究假设。

假设5：信任对社会资本获得控制权具有显著的正向影响。

2.契约治理与信任的关系。

在PPP项目中,公共部门与社会资本基于初始的相互信任建立了合作关系。在合作双方接触的过程中,随着外部环境不确定性增加,频繁地使用契约控制性条款可能会导致合作双方长期处于猜忌、不安的情绪中,不利于信任关系的生成和稳定[34],容易引发冲突、机会主义行为以及防御行为,交易成本增加,造成信任下降[35]。对于社会资本方而言,契约履行控制强度越大,就越有可能认为公共部门对自己不信任。相反,此时如果解决冲突,将会使得信任关系得到修复。例如,公私双方都能依据协调性契约条款在合作过程中各司其职专心履责,不辜负别人对自己的信任；在合作中努力解决冲突而不是推诿责任,除了考虑单边利益,还会为对方的利益着想；在出现不确定性风险时,双方依照柔性契约条款中设置的灵活机制,搭建高效协作的方式,减少误解,发挥社会资本应对不确定性时的快速反应能力。较高的契约协调性和柔性有利于信任伴随合作得到发展和加强。由此,提出如下研究假设。

假设6：契约控制性对信任具有显著的负向影响,而契约协调性和柔性对信任具有显著的正向影响。

基于以上研究假设,提出基于信任前因作用的契约治理对PPP项目控制权影响概念模型1和基于信任中介作用的契约治理对PPP项目控制权影响概念模型2,分别如图1和2所示。

图1 基于信任前因作用的契约治理对PPP项目控制权影响模型

图2 基于信任中介作用的契约治理对PPP项目控制权影响模型

三、研究方法

（一）变量的测量

本研究采用李克特5级量表测量变量信任、PPP项目契约治理和控制权分配,分值及选项分别为:1分 “完全不认同”、2分 “不认同”,3分 “一般认同”、4分 “比较认同”,5分 “完全认同”。

对于PPP项目契约治理和信任的测度,为保证测量量表的效度与信度符合模型要求,文章尽可能在借鉴已有成熟量表的基础上,嵌入PPP项目的独特性,进行修改和完善。契约治理量表主要参考Quanji等 (2016)[36]的研究成果,并结合PPP项目的管理实践,从契约的控制、协调和柔性3个维度确定契约治理量表。信任量表主要参考严玲等 (2016)[37]的研究成果。

目前未见有PPP项目控制权的测量量表。本研究借鉴王守清 (2017) 等[18](373)和伍迪 (2015)[19](196)从PPP项目的真实契约中识别出的多项决策权束,以体现PPP项目特征为原则,兼顾考虑公私双方聚焦的敏感权益,结合访谈,从5个维度设计控制权量表:运营管理控制权、收益分配控制权、产品 (服务)定价控制权、再谈判控制权和特许经营期控制权。

在测量量表初稿形成后,本研究团队逐条研讨各个变量测量题项的语言准确性、有效性和合理性等,经过3轮研讨,对量表初稿做了冗余题项删除和语言修改。为尽可能避免出现语言表述不清或术语不易理解等造成误答,本研究团队请总承包商、运营机构、金融机构、咨询机构等做了小规模的问卷预答,并根据反馈信息修改完善了问卷,形成最终调查问卷。

（二）样本选择与数据收集

本研究主要向大型建筑企业中参与过PPP项目的管理者、主流PPP项目咨询机构人员、国内主要参与PPP项目投资的金融机构人员发放电子和纸质问卷收集数据。问卷调查历时5个月 (2017年10月—2018年2月),共发放问卷500份,收回问卷463份。按照以下标准筛选回收的问卷:(1)问卷答案有选项缺失的； (2)问卷答案选择 “中立”选项过多或集中选择某一个答案的。筛选后有效问卷406份,满足模型检验条件。利用SPSS 20.0对收集的数据进行描述性统计分析,筛选后样本的统计偏度绝对值和峰度绝对值均满足要求,样本总体呈正态分布,为后续的分析奠定了基础。

从样本调查数据看,本研究的受访者来自北京、山东、江苏和浙江四个经济发达且发展水平相当的地区,PPP项目投资规模大且竞争激烈,政府和社会资本参与PPP项目的经验丰富,可以保证项目管理水平大体一致,且具有较好的代表性。受访者信息显示,有58.47%的受访者担任PPP项目的中高层管理者,91.53%的受访者为本科及以上学历,67.77%的受访者从事PPP项目超过3年,56.45%的受访者为总包商或者运营商。本次问卷调查的受访者对PPP项目的全过程了解程度较高,保证了问卷调查数据的有效性。

四、数据分析与结果讨论

（一）数据质量分析

1.信度检验。

本文以Cronbach'sα作为信度的测量指标,用以删除量表中不合适的题项,通常Cronbach'sα大于0.7即视为 “非常可信”,若某一题项的 “删除该项后的α值”大于原量表的α值,则此题项应予以删除。根据SPSS 20.0的分析结果,删除了控制权量表中测量运营管理控制权维度的题项 “OCR3:我们参与制定项目的运营标准 (如服务内容、技术标准等)”和测量特许经营期控制权维度的题项 “TCR4:我们拥有不合理的特许期调整方案的否决权”。调整后最终量表的Cronbach'sα值均显著大于0.7(最小为0.821),删除该项后α值均小于原量表的α值,模型量表信度较高。同时,本研究两个模型各潜变量的KMO值均大于判断标准0.7,符合做因子分析的条件,具体见表1。

表1 变量量表及信度检验

续前表

2.共同方法偏差检验。

共同方法偏差检验结果为:模型1中变量的所有测量题项析出的最大因子解释的总方差为31.32%,小于50%；模型2中变量的所有测量题项析出的最大因子解释的总方差为34.28%,小于50%。因此,表明这两个关系模型均不存在严重的共同方法偏差问题。

3.效度检验。

首先,本研究是在大量文献研究的基础上,经过细致的文献整理分析和专家反复研讨,因此量表的内容效度良好。其次,对于结构效度常采用收敛效度和区分效度来检验。本研究各潜变量与题项的一阶标准化因子载荷和组合信度CR值均显著大于0.7,平均方差抽取量AVE均大于0.5,测量模型具有良好的收敛效度,具体见表2。

表2 各潜变量收敛效度检验

续前表

区分效度检验:本研究采用Amos 21.0分别对测量模型1和测量模型2中的潜变量进行验证性因子分析,结果显示九因子测量模型的拟合优度显著高于其他的七因子、六因子、五因子、四因子、三因子、二因子、单因子模型,九因子测量模型的各项参数值如表3所示。

表3 测量模型拟合优度汇总

（二）结构模型的拟合优度检验

根据Amos 21.0对结构方程模型的分析结果,结构模型1和结构模型2的拟合优度如表4所示,几乎所有拟合指标均落入 “良好”区间,模型拟合优度可以接受。

表4 结构模型拟合优度汇总

续前表

（三）前因作用的结构方程分析

本研究利用Amos 21.0对模型1进行结构方程分析的结果如表5所示。

1.契约控制性与社会资本的运营管理控制权的标准化路径系数为0.43且p＜0.001,契约控制性与社会资本的再谈判控制权的标准化路径系数为0.33且p＜0.001,契约控制性与社会资本的产品 (服务)定价控制权的标准化路径系数为0.38且p＜0.001,契约控制性与社会资本的收益分配控制权的标准化路径系数为0.35且p＜0.001,但契约控制性与社会资本的特许经营期控制权的标准化路径系数仅为0.05且p值大于0.05,由此说明,契约控制性对社会资本获得控制权基本具有正向作用,假设H1基本通过验证。分假设H1d不通过的主要原因是:后续跟踪访谈发现,由政府牵头发起的PPP项目特许经营期在投标前就已基本确定,社会资本几乎无机会参与特许经营期的确定。项目实施中若发生政策环境、最低需求、法律法规等变更导致社会资本损失时,为避免融资安排受影响进而增加额外融资成本,政府一般会直接予以补偿。如果变更涉及运营成本变化时,公私双方通常通过调整服务费 (定价调整)的方式进行补偿,特许经营期一般不做调整。对于不可抗力如核辐射、战争等造成社会资本损失时,如果导致契约终止,由政府赔偿社会资本尚未偿还的优先债务；若契约不终止,再谈判时也常通过调整服务费或直接补偿的形式予以补偿。虽然,部分PPP契约规定了当发生上述事件增加社会资本融资成本时,可通过延长特许经营期的方式进行补偿,但对于社会资本而言,选择政府直接补偿或调整产品 (服务)定价补偿的风险可控性更强,更有利于按期实现预期利润并偿还融资负债。

2.契约协调性与社会资本的运营管理控制权的标准化路径系数为0.24且p＜0.01,契约协调性与社会资本的再谈判控制权的标准化路径系数为0.31且p＜0.001,契约协调性与社会资本的产品 (服务)定价控制权的标准化路径系数为0.33且p＜0.001,契约协调性与社会资本的收益分配控制权的标准化路径系数为0.34且p＜0.001,但契约协调性与社会资本的特许经营期控制权的标准化路径系数仅为0.09且p值大于0.05,由此说明,契约协调性对社会资本获得控制权基本具有正向作用,假设H2基本通过验证。分假设H2d不通过的原因同假设H1d不通过的原因相同。

3.契约柔性与社会资本的运营管理控制权的标准化路径系数为0.28且p＜0.01,契约柔性与社会资本的再谈判控制权的标准化路径系数为0.33且p＜0.001,契约柔性与社会资本的产品 (服务)定价控制权的标准化路径系数为0.27且p＜0.01,契约柔性与社会资本的收益分配控制权的标准化路径系数为0.23且p＜0.01,但契约柔性与社会资本的特许经营期控制权的标准化路径系数仅为0.11且p值大于0.05,由此说明,契约柔性对社会资本获得控制权基本具有正向作用,假设H3基本通过验证。分假设H3d不通过的原因与假设H1d不通过的原因相同。

4.初始信任与契约控制性的标准化路径系数为-0.46且p＜0.001,初始信任与契约协调性的标准化路径系数为0.58且p＜0.001,初始信任与契约柔性的标准化路径系数为0.56且p＜0.001,由此说明,初始信任对契约控制性具有显著的负向作用,同时对契约协调性和柔性具有显著的正向作用,假设H4通过验证。

5.初始信任与社会资本的运营管理控制权的标准化路径系数为0.43且p＜0.001,初始信任与社会资本的再谈判控制权的标准化路径系数为0.45且p＜0.001,初始信任与社会资本的产品 (服务)定价控制权的标准化路径系数为0.42且p＜0.001,初始信任与社会资本的收益分配控制权的标准化路径系数为0.44且p＜0.001,但初始信任与社会资本的特许经营期控制权的标准化路径系数仅为0.12且p值大于0.05,由此说明,初始信任对社会资本获得控制权基本具有正向作用,假设H5基本通过验证。分假设H5d不通过的原因与假设H1d不通过的原因相同。

（四）中介作用的结构方程分析

本研究利用Amos 21.0对模型2进行结构方程分析的结果如表5所示。

1.对自变量与因变量之间关系显著性进行检验。契约控制性与社会资本的运营管理控制权的标准化路径系数为0.34且p＜0.001,契约控制性与社会资本的再谈判控制权的标准化路径系数为0.21且p＜0.05,契约控制性与社会资本的产品 (服务)定价控制权的标准化路径系数为0.27且p＜0.01,契约控制性与社会资本的收益分配控制权的标准化路径系数为0.25且p＜0.01,但契约控制性与社会资本的特许经营期控制权的标准化路径系数仅为0.14且p值大于0.05,由此说明,自变量契约控制性与因变量社会资本获得控制权间的正向作用关系基本通过检验。契约协调性与社会资本的运营管理控制权的标准化路径系数为0.27且p＜0.01,契约协调性与社会资本的再谈判控制权的标准化路径系数为0.33且p＜0.001,契约协调性与社会资本的产品 (服务)定价控制权的标准化路径系数为0.33且p＜0.001,契约协调性与社会资本的收益分配控制权的标准化路径系数为0.38且p＜0.001,但契约协调性与社会资本的特许经营期控制权的标准化路径系数仅为0.11且p值大于0.05,由此说明,自变量契约协调性与因变量社会资本获得控制权间的正向作用关系基本通过检验。契约柔性与社会资本的运营管理控制权的标准化路径系数为0.35且p＜0.001,契约柔性与社会资本的再谈判控制权的标准化路径系数为0.41且p＜0.001,契约柔性与社会资本的产品 (服务)定价控制权的标准化路径系数为0.37且p＜0.001,契约柔性与社会资本的收益分配控制权的标准化路径系数为0.34且p＜0.001,但契约柔性与社会资本的特许经营期控制权的标准化路径系数仅为0.18且p值大于0.05,由此说明,自变量契约柔性与因变量社会资本获得控制权间的正向作用关系基本通过检验。

2.对自变量与中介变量之间关系显著性进行检验。契约控制性与项目实施中信任的标准化路径系数为-0.03且p值大于0.05,契约协调性与项目实施中信任的标准化路径系数为0.54且p＜0.001,契约柔性与项目实施中信任的标准化路径系数为0.47且p＜0.001,由此说明,自变量契约治理与中介变量信任之间的关系 (假设H6)部分通过检验,即契约协调性和柔性对项目实施过程中的公私双方信任具有显著的正向作用。分假设H6a未通过的可能原因是:在契约谈判阶段受制于公共部门的强势,社会资本容易产生 “秋后算账”的机会主义思想,加之公私双方急于签约,细节沟通不足导致签订的契约条款控制性不强。此外,本研究的受访项目多数已处于特许运营期,公私双方多已建立起相对稳定的信任关系,对原始契约的控制性敏感性较弱。

3.对中介变量与因变量之间关系显著性进行检验。信任与社会资本的运营管理控制权的标准化路径系数为0.55且p＜0.001,信任与社会资本的再谈判控制权的标准化路径系数为0.58且p＜0.001,信任与社会资本的产品 (服务)定价控制权的标准化路径系数为0.62且p＜0.001,信任与社会资本的收益分配控制权的标准化路径系数为0.67且p＜0.001,但信任与社会资本的特许经营期控制权的标准化路径系数仅为0.16且p值大于0.05,由此说明,中介变量信任与因变量社会资本获得控制权间的正向作用关系基本通过检验。

表5 结构模型的路径分析结果汇总

续前表

五、研究结论与启示

（一）研究结论

本研究遵循科学研究的逻辑,从契约治理角度出发,考虑信任与契约治理的相互作用 (信任的前因和中介作用),探究PPP项目中契约治理对社会资本控制权分配的作用机理。通过理论分析建立了PPP项目控制权的构念,并开发了测量量表,进而将PPP项目控制权分配的研究,由原来抽象的单一概念性定性研究扩展至体现PPP项目真实独特性的包含运营管理、再谈判、产品 (服务)定价、特许经营期和收益分配五个维度的控制权。构建结构方程模型实证研究了信任、契约治理和社会资本控制权之间的作用关系,得出以下结论。

1.契约治理正向影响公共部门向社会资本让渡控制权,同时初始信任显著影响契约治理的形成并作用于向社会资本让渡控制权。

由模型1的实证结果可知,契约治理的三个维度契约控制性、柔性和协调性除了对社会资本的特许经营期调整的控制权不显著外,对运营管理、再谈判、产品 (服务)定价和收益分配的控制权均具有显著的正向作用。与此同时,初始信任对契约控制性具有显著的负向作用,对契约协调性和柔性均具有显著的正向作用。这说明,当初始信任水平较低时,交易双方在维护自身利益动机的驱使下更倾向于签订控制性强的契约。这种初始信任条件下,社会资本控制权的保障主要是通过契约中惩罚、监督检查和控制缔约方行为的条款,抬高公私双方寻求单边利益的机会主义成本实现。相反,当初始信任水平较高时,交易双方更倾向于摒弃机会主义行为及道德风险预期,在缔约阶段自发缔结更富柔性的契约条款,并灵活调整风险分担,将更多的精力集中于解决风险的方案[33](374)。在高初始信任条件下,契约中对处理未知事件或争端的程序性条款越明确,构建的协作机制越完备,再谈判、价格、特许经营期及收益分配的动态调节措施越灵活,对项目未来情况留有的容忍度越大,则社会资本获得的控制权就越多,进而充分发挥其信息和专业优势。值得注意的是,模型1的实证结果还表明初始信任对社会资本获得控制权基本具有直接的正向作用。综合实证结果可知,初始信任对契约治理具有显著的驱动作用,并且以信任为核心的关系治理和契约治理都对向社会资本让渡控制权具有积极的影响。因此,公私双方签订与彼此初始信任水平相匹配的契约是保障社会资本获得控制权的关键,有利于充分发挥两种治理机制协同提升控制权配置效率的作用。

2.信任在契约协调性和柔性正向影响社会资本控制权配置中发挥部分中介作用,弥补了正式契约治理的不完备性。

由模型2的实证结果可知,契约协调和柔性对信任具有显著的正向作用,信任对社会资本的控制权分配具有显著的正向作用 (除特许经营期调整控制权以外)。与此同时,契约的协调性和柔性对社会资本控制权分配的各维度 (除特许经营期调整控制权以外)均具有显著的直接正向影响。这说明,信任在公共部门通过契约协调性和柔性向社会资本让渡控制权的过程中发挥了部分中介作用。在项目的实施过程中,契约的协调性和柔性激励交易双方各司其职专心履责,努力解决冲突而非推诿责任,搭建高效的合作方式,减少误解,为对方的利益着想,这维护并提升了交易双方的信任。较高的信任促使公私双方形成共同的认知和规范,保证社会资本满足激励相容条件,增加项目的专用性投资从而规避机会主义行为,促使公共部门增强对社会资本取得预期成果能力的信心,在发生风险时给予社会资本依据情景做调整的权利。值得注意的是,比较模型1和模型2中契约治理对社会资本控制权影响的路径系数可知,契约订立初期,契约治理对社会资本控制权分配的影响路径系数明显大于项目实施期的系数。这说明,随着契约存续周期的延长,由于契约的天然不完备性,交易过程中发生不确定性的概率增大,正式的契约治理对保障社会资本控制权的作用有减弱的趋势。鉴于寻求法律补偿较昂贵,公私双方更倾向于采用以信任为核心的非正式关系契约来弥补正式契约完备性不足的先天缺陷。

3.正式契约治理的协调性和柔性放大了非正式契约信任促进公共部门让渡控制权的作用。

比较模型1和模型2中,信任对社会资本控制权的作用路径系数可知,模型2中信任对社会资本控制权各维度作用的假设路径系数更大。契约订立前,公共部门以伦理规范为准绳,根据社会资本以往的社会声誉、施工技术和运营管理水平等静态信息,在价值认同的基础上,建立对社会资本的初始信任,产生了对社会资本未来行为的初始预期,并据此向其让渡与预期相匹配的控制权。在项目实施阶段,契约的协调性制约双方履行事先规定的职责,保持信息交换打破信息孤岛,共同探讨解决问题的方案,映射出公私双方的诚信品质,体现了缓释信息不对称和合作困境的载体作用,进而强调了对信任的承诺作用[38]。契约柔性激励社会资本应对不确定性时可不必请示公共部门,自行采取合理行动以快速做出反应。这体现出公共部门对交易双方价值认同和目标一致性的信任,降低了对社会资本机会主义行为的防备,相信社会资本在制定决策、处理问题时受制于道德规范会珍视声誉,遵守普遍共识的行为准则。契约治理与非正式契约信任之间良好的适应性减少了公私双方的误解并加强彼此信任,进而改善了公共部门对社会资本履约能力和应变应急能力的预期,扩大了控制权向社会资本让渡的范围和深度。

（二）管理启示

综合考虑本文的研究结论以及中国PPP项目的实践现实,提出以下建议。

1.公私部门应在项目前期做足初始信任确定工作,签订与之匹配的契约条款让渡控制权。

在PPP项目前期,为确保有效识别和项目准备工作的顺利开展,公私部门都应重视初始信任的识别和确定。公共部门应当根据社会资本以往的社会声誉、施工技术和运营管理水平等静态信息,形成对社会资本的初始信任。相应地,社会资本也应做好对发起项目的政府方的信誉调查工作,如了解所在地区以往类似PPP项目的政策环境、经营和政府履约情况以及地区政府的财政负债情况等。公私双方在契约谈判阶段应根据对对方的初始信任程度,确定相匹配的契约条款,向社会资本让渡与信任预期相匹配的控制权,避免契约刚性过强或过弱,影响信任和契约治理协同效应的发挥。

2.公私双方应重视契约治理与信任的动态适应性,以便充分发挥信任的部分中介作用,弥补契约治理影响控制权配置的不完备性。

在PPP项目实施阶段,公私双方应重视发挥契约协调的作用,恪守履行双方的职责,定期召开会议、加强信息沟通,共同探讨解决问题的方案,增强对信任的承诺。当不可避免地面临诸如政策法律变更、不可抗力、最低需求等风险和不确定性时,相比于公共部门,社会资本在建设和运营管理期均持续地投入了大量人力、资金、物资等,因而对风险再分配更加敏感。公私双方应重视信任要素的变化,发挥契约柔性的激励作用,体现公共部门对双方价值认同和目标一致性的信任,授予社会资本不需要经过政府方批准即可根据特定情况启动再谈判、价格及收益调整机制处理风险和解决争端的权利。

3.立法部门应从 “监管金字塔”顶层设计着手,积极推进PPP立法,保障社会资本获得控制权的合法性。

要使得PPP项目完整展现出竞争、合作、博弈、共赢的公私合作伙伴优势,还需要加快PPP立法,从 “监管金字塔”顶端入手构建适应于公私伙伴关系的相互制衡、责任明晰、信息透明、监管有效的体制机制。唯有立法才可能使公私部门间形成相互制衡和博弈的权利义务关系,控制权才能得到公平合理的配置和法律保障。公私双方唯有坚守契约精神,才能真正发挥出市场配置资源的决定性作用,PPP模式才能回归创新公共服务供给机制的本源。

（三）研究展望

本研究从契约治理入手通过结构方程方法实证探索研究了契约治理与信任的相互作用对PPP项目控制权配置的影响,得出了创新性的结论,但是研究仍然存有一定的局限和一些待完善的地方。一是本研究是基于静态横截面数据探讨信任和契约治理的相互作用对PPP项目控制权的配置影响。实际上,信任与契约治理的发展状态在项目实施过程中是持续动态变化的,因此两种治理机制间的相互作用也会随着交易的进行而变化,可能表现为 “互补”之外的 “替代”或 “互补与替代共存”。由此,可以尝试多时段调研的方式收集面板数据来做进一步的探究。二是本研究只构建了关系治理的核心因素信任、契约治理和控制权配置间的模型,还不能完整、系统地揭开关系治理和契约治理之间的相互关系对PPP项目控制权的配置作用。由此,下一步的研究可以扩增关系治理的其他因素,探究关系治理与契约治理的系统性作用对控制权配置的影响机理。三是PPP项目控制权配置包含公私双方间的控制权配置和社会资本之间的控制权配置,本研究只探讨了公私部门之间的控制权配置问题。下一步的研究可以细化地实证探讨研究社会资本之间控制权的配置机制问题,从而进一步完善PPP项目控制权配置的量表及其转移机理。

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