财政支出绩效评价结果应用于问责的困境与出路

●孙 欣

一、引言

财政支出绩效评价①（以下简称绩效评价）是实现绩效预算的有效手段，它不仅为预算绩效管理实践提供了参照依据和衡量尺度，也为政府绩效评价提供了考核指标与参考标准。推行财政支出绩效评价，不仅可以优化财政支出结构、以评促改，还能规范支出管理过程，提升财政科学化、精细化的管理水平，增强公共财政的公信力。自2003年以来，绩效评价工作从探索阶段到推进阶段已实施十余年，总的来说，它得到了广泛普及。然而，成功的绩效评价模式不仅需要设置相应的机构和相匹配的职责，以及设定科学完善的绩效评价指标和评价方法，更重要的是应用财政支出绩效评价结果，从而提高财政资金支出效益，推进预算绩效管理工作向更深层次发展。对于财政支出绩效评价，结果的有效应用是其核心与归宿，虽然与预算编制挂钩或实现绩效预算是开展财政支出绩效评价工作的最终目标，但在现阶段，将绩效评价结果应用于问责似乎更有效，也更具有现实意义。从预算绩效管理实践看，财政支出绩效评价结果应用于问责不仅是当前绩效评价结果应用的薄弱环节，理论上也较少涉及财政支出绩效评价结果应用于问责的讨论。

二、我国财政支出绩效评价结果应用于问责的现状

绩效问责是财政支出绩效评价工作与问责制相结合的产物。从理论上看，开展绩效评价工作是实行绩效问责制的前提和基础，获取的绩效评价结果是实施问责的科学依据和追责凭据；根据发现的问题对相关部门及责任人员进行追责并及时整改既可以发挥绩效评价工作的功能，又能促进预算绩效管理体系的良性循环。从所处法制环境看，地方政府会依据中央或当地政府颁发的相关预算绩效管理办法制定符合现实情况的预算绩效问责办法，并对绩效评价结果实施问责的启动条件、职责分工、问责情形、问责方式及问责程序作出规定，使得问责实施有法可依。从实践意义上看，实施绩效问责制是一个“紧箍咒”，它是施加在资金使用单位和相关责任人头上的无形压力，因为这些无形压力，责任人员在思想上和行动上会产生动力，从而激励他们认真落实各项工作与承担相应的责任。在此背景下，一些地方财政部门进行了绩效问责初步试点，并制定了实施绩效问责的管理办法，以北京市、河北省、安徽省合肥市、湖南省永州市双牌县、四川省凉山彝族自治州为例：

北京市财政局关于 《北京市预算绩效管理办法（试行）》中强调要加强绩效评价结果的应用，建立预算绩效问责机制，具体实施措施按照《北京市预算绩效管理问责办法》的具体规定执行。2009年7月北京市下发《北京市市级国家行政机关绩效管理暂行办法》，其中，绩效管理考评与奖惩规定“绩效考评得分由‘三效一创②’考评得分之和减去行政问责扣分产生”、“年度考评结果将提交市委组织部门，作为考核领导班子职责绩效的重要依据。”通过对各机关预算绩效管理情况进行考核，对绩效较差或存在财政违规违纪的单位进行扣分③。2011年，北京市财政局下发《北京市预算绩效管理问责办法（试行）》，明确规定：“财政部门于每年12月底前，按照《北京市市级国家行政机关绩效管理暂行办法》及专项考评实施细则，对相关部门实施预算支出主项考评”，并将考评结果报市政府绩效管理办公室；对于不履行、违法履行、不当履行预算绩效管理职责的，由有关部门依照《北京市行政问责办法》中规定的方式追究当事人的责任；同时，该办法描述了问责主体的职责分工，明确了问责情形和问责方式，较详细的规定了问责程序，并提出预算管理绩效问责主要以财政部门审核绩效目标、事前绩效评估、绩效跟踪、绩效评价的结果为依据：要求在年度预算执行中，财政部门对主管部门、预算单位当年的预算执行情况进行绩效跟踪，根据预算执行绩效与预定目标的偏离程度做出问责决定；在每年9月底前，财政部门组织需对主管部门、预算单位上年度预算执行绩效实施绩效评价和再评价，根据绩效评价结果做出问责决定；每年10月底前，财政部门组织对主管部门、预算单位编报的下年度预算绩效目标进行形式性审核、对预算项目实施事前绩效评估，根据绩效目标审核情况和事前绩效评估结果做出问责决定④。

河北省财政厅关于 《河北省财政支出绩效评价管理办法》中关于绩效评价结果及应用中规定：“财政部门根据评价结果建立财政支出绩效奖惩机制：对绩效优的部门给予表彰；对未达到绩效目标、预算管理运行质量差或造成损失的部门，依照 《河北省预算绩效管理问责办法（试行）》的有关规定给予绩效问责。”⑤河北省针对“省级信息化建设专项资金项目”绩效评价发现的问题，追缴违规违纪资金45万元，并通过建议部门给予直接责任人相应处分等方式实施了绩效问责⑥。举例来说，2012年，河北省财政厅对“全省小型农田水利建设项目”和“省级信息化建设专项资金项目”实施了绩效问责，由于这两项项目在资金使用和绩效管理环节存在问题，省财政厅根据《河北省预算绩效管理问责办法（试行）》有关绩效结果问责情况的具体规定，对两个项目的直接负责单位给予全省通报批评的处分，并追缴违规违纪资金。

2011年安徽省政府印发《关于全面推进预算绩效管理的意见》，在绩效评价结果运用中明确规定：“按照谁用款、谁负责的原则，对在预算编制和执行过程中，由于种种原因导致预算绩效管理未达到相关要求，致使财政资金配置和执行绩效未能达到预期目标或规定标准的各级预算部门及其责任人员实行绩效问责”⑦。2017年安徽省合肥市预算绩效管理改革全面推开，并全面实行预算绩效考核问责。按照“花钱必问效，无效必问责”的原则，根据 《合肥市人民政府办公厅关于印发合肥市预算绩效管理考核问责暂行办法的通知》规定，对市直各部门及各县（市）区、开发区政府预算绩效管理工作开展情况进行考核，对部门使用财政资金的绩效情况进行评价，将考核及评价结果运用于政府目标考核和预算安排，对预算绩效管理组织不力、绩效评价结果不合格的部门，由市预算绩效管理领导小组进行约谈、通报并责令整改⑧。其中，按照市直各部门绩效管理工作考核（占50%权重）和财政支出绩效评价（占50%权重）结果，由市财政局计算形成综合得分，并划分为优秀、良好、合格、不合格四个等级，分别按“优先、支持、从紧、取消”的原则与预算资金安排挂钩。对于不合格的评价结果列入“财政支出绩效考核结果黑名单”数据库，对单位下一年度部门预算安排压缩5%到10%，取消财政支出绩效问题突出项目资金的后续安排⑨。

2014年，湖南省永州市双牌县政府为加强预算绩效管理，提高资金使用效益，依据《双牌县人民政府办公厅关于推进本县预算绩效管理的意见》相关制度，结合该县实际，出台《双牌县预算绩效管理问责办法（试行）》。该办法对问责主体、问责对象、问责情形和方式以及问责程序进行了描述⑩。

同年，四川省凉山彝族自治州为进一步加强财政支出绩效评价结果的运用，与问责相结合，对资金使用效益不高或是预算绩效管理达不到要求等情况的项目单位实施问责，以使财政资金能够发挥其最大效能。2018年3月，为严格实施绩效问责，按照《凉山州人民政府办公室印发〈凉山州财政支出绩效评问责办法（试行）〉的通知》，凉山州财政局决定对评价结果在70分以下（含70分）的两个项目实施问责，对这两个项目实施单位给予通报批评，并限期整改，包括州旅发委组织实施的“2016年省级旅游发展专项资金项目”（得分为62.42分），州质监局组织实施的“2016年凉山州质量监督体系建设项目”（得分为67.14分）1。1

由此可见，财政支出绩效评价工作自推广以来在地方政府得到迅速发展，且在政府的预算绩效管理体系中得到了广泛深入的应用。绩效评价工作的迅速发展也逐步带动了预算绩效问责实施办法的出台和应用。从提高财政资金使用效益来看，两者的产生和发展具有一定的同时性，这也意味着我国的绩效评价结果问责模式应以财政支出绩效评价结果为依据来进行讨论与研究。

三、面临的困境

虽然我国地方政府在开展财政支出绩效评价与实施问责的结合上有所突破，但在具体实施绩效问责时仍面临着许多问题，主要包括四个方面。

（一）财政支出绩效评价结果的公信力和权威性不够

财政支出绩效评价的宗旨是发挥其问责、信息公开与预算决策等功能，完成绩效整改，实现预算绩效管理体系的良性循环。而精确、完整的绩效评价结果是实施问责的基础和依据。如果获取的绩效评价结果质量的公信力和权威性不够，势必会影响到绩效问责的效力。而获取精确、完整的绩效评价结果存在诸多的客观障碍，具体如下：

1、绩效评价数据不易搜集。绩效评价数据是在财政支出绩效评价过程中，获得评价结论和设置评价指标的基础和依据，客观、完整的评价数据决定着评价结果和评价指标的科学性和精确性。随着绩效评价工作的广泛推广和深入发展，财政部门对绩效评价报告结果的要求不断提高。但是，搜集客观、完整、准确地绩效评价数据面临着一些困难，主要表现在三个方面。

（1）评价数据来源有限且分散。目前评价数据的获取方式主要源于项目单位负责人的报告总结、项目管理资料以及网络公开资料和数据等，数据支撑来源分散且未成体系，数据归档也尚待规范，在未能将其及时公开的前提下，科学的绩效评价体系构建将受到影响。

（2）评价数据信息化管理水平较低。现阶段，数据信息化管理的载体和制度不够完善且在技术上还未完全达到信息化数据管理水平，而比较法要求评价数据既要与历史数据进行纵向梳理，又需与同类型数据进行横向对比，这对评价数据的收集和整理都有较高要求。

（3）评价数据覆盖面较窄限制评价内容。绩效评价工作的最终目标是为实现预算绩效管理整体水平的提高。而从目前国内研究现状来看，针对具体项目自身管理问题和项目绩效水平改进的研究较多，围绕部门整体支出和财政政策支出的研究较少。因此，有限的绩效信息来源无法支撑整个政府绩效管理层面的宏观研究，同时也限制了绩效评价工作的分析层次与研究视角，制约了财政支出绩效评价功能的发挥。

2、绩效噪声不易识别。绩效评价的目的不在于评价本身，在于实现绩效水平的改进。将绩效评价结果公开并应用于问责、与预算资金建立某种联系，才有可能实现改进绩效的目的，但并不是所有绩效评价结果都能通过信息公开、实施问责和预算决策达到改进绩效的目的。在绩效的“投入-产出-成果-影响”的结果链模型中，四个过程均会受到噪声的干扰和影响，如果不在绩效评价过程中提出噪声的干扰和影响，势必会扭曲问责结果、扰乱信息接受者以及误导预算决策制定，影响绩效水平的改进进程。

举例来说，如果绩效评价报告结果显示病虫害防治规划实施良好，是否表明应增加下一年度预算？从绩效评价结果应用于预算决策层面来说，答案是肯定的。然而，如果病虫害较少的根本原因是源于当地遭遇百年不遇的寒冷，而不是病虫害防治规划，是否需增加下一年度预算则有待商榷。由此看出，天气因素即为噪声，它会干扰管理者对于预算决策的影响。对于实施绩效问责，针对评价结果的不同来源，需要根据其对评价结果的贡献程度分别进行问责。也就是说，预算单位或资金使用者只对绩效结果中来源于自身的绩效水平承担问责责任，不承担其他因素造成结果的责任。举例来说，如果某段时间内城市空气质量水平较差，是否意味着相关负责人对于企业排污、建筑工地、汽车尾气排放等方面没有积极作为或是作为的方式不对呢？答案是否定的，因为造成空气质量水平较差的原因不仅包括企业排污、建筑工地、汽车尾气排放等因素，还存在其他噪声因素的影响，如周边城市治理空气质量的效果、气候因素等。因此，空气质量较差的结果是在主观努力与噪声的共同作用下形成的。在基于绩效评价结果的问责中，必须剔除噪声的干扰和影响，识别并分离出主观努力和噪声各自的作用结果，针对主观努力所致的较差结果进行追责和整改。

3、财政支出绩效评价结果质量弹性较大。由于主客观因素的制约，财政支出绩效评价结果质量有待提高。从主观因素看，绩效意识的薄弱以及参评价人员专业知识和评价经验的缺乏间接影响了高质量绩效评价报告的产出；从客观因素看，绩效目标量化困难、评价标准不统一以及评价指标设置不够科学不仅降低了绩效评价报告的质量，同时也约束了评价结果客观性、科学性和公正性特征的体现。具体表现如下：

（1）绩效意识的薄弱以及参评价人员专业知识和评价经验的欠缺。首先，由于当前绩效评价工作是在财政部门的要求和组织下开展的，预算单位参与评价的积极性不高，业务人员日常工作量庞杂，在确保日常工作正常推进的情况下，在短时间内完成资料的收集、整理并形成绩效评价报告，加重了工作的负担，认为财政支出绩效评价等同于以往其他评估工作，只是走过场，搞形式，没有认真解决评价中发现的问题和及时进行整改，也没有将评价结果与部门的工作业绩相结合，从而降低了绩效评价报告的质量，影响了绩效评价结果的公正性；其次，在评审过程中，由于专业知识及业务操作能力不一，专家和项目人员往往难以采集信息和指标数据，加上所评项目的“杂、散、小”特征，评价意见多以个别部门和资金使用者为主，影响了绩效评价结果的科学性；最后，由于我国财政支出绩效评价工作尚处初级阶段，项目单位和第三方评价机构不仅缺乏相关专业知识和评价经验，更缺乏对绩效评价指标体系的研发能力，影响了评价结果的科学性和客观性。

（2）绩效目标量化困难、评价标准不统一以及评价指标设置不够科学。首先，财政支出绩效评价对象大多针对的是民生性和政策性项目，绩效目标大多倾向于社会共同需要，这类目标通常不仅难以量化，而且影响绩效指标的设置；其次，在财政支出绩效评价工作中，虽然各预算部门根据计划标准、行业标准和历史标准评价等作为衡量绩效目标的完成程度，却受制于产出与效果难以量化、参评人员素质参差不齐、部门职责分工不清晰、各地公共服务需求不同等因素，这不仅影响衡量绩效目标的完成程度，也间接影响了评价结果的科学性和客观性。最后，我国在绩效指标设置上过于平面化、单一化，各预算单位及项目负责人长期将经济指标作为绩效指标设置的重点，忽视社会指标和生态指标，这就背离了绩效评价的真实性、完整性要求。由于主客观因素的影响，无论是资金使用单位还是第三方评价结构大多借助基础性资料如相关政策、财务管理状况、网络数据、组织管理水平等间接指标来评价绩效水平，使得绩效评价结果的质量具有较大弹性。

（二）财政支出绩效评价结果难以应用

以现有文献关于财政支出绩效评价结果的应用现状以及各绩效评价主体的实践情况来看，财政支出绩效评价结果应用主要围绕四个方面展开，即与预算资金建立联系、绩效信息公开、实施绩效问责及改进预算绩效管理水平。

邸鸿宇（2015）、黄贞（2017）建议建立评价结果与预算安排相结合的制度。实行这种绩效管理模式，不仅可以提高预算部门的绩效意识，也可以影响预算决策和资金分配，从而有利于从源头上增强预算编制的准确性、科学性和合理性，促进财政资金的有效利用。然而，从全国范围来看，除了北京市关于绩效评价结果与下一年度预算安排有具体扣减分值规定外，其他省份仍处于初级探索阶段。例如，湖北省2016年度绩效管理考核中，尽管省委宣传部、省委政法委等108个部门在项目评价结果与预算资金分配上做了积极探索，但是仍有部分部门未建立绩效评价结果与预算资金安排相结合的机制12。2016年，洪湖市为在部门预算编制中落实预算法定职责，根据新预算法的规定出台了 《洪湖市预算绩效目标管理办法》，要求各部门在编制2017年预算时需参考2015年的绩效评价结果13。但由于预算绩效管理体系的复杂性以及预算管理体制的限制，绩效评价结果很难与预算资金安排直接挂钩。

上海市青浦区财政局课题组（2016）、钱晓明（2015）认为通过完善信息公开机制，并利用合适的手段公开评价结果，有利于发挥公众对政府部门财政支出的监督作用，促使公共部门不断提高行政效率、改善财政资金管理，提高公众对政府行为的了解程度。2016年，上海市财政局要求每个预算部门原则上选择2各项目绩效目标和2个项目绩效评价报告向社会公开14，静安区试点选择10个2015年财政支出项目绩效评价报告在区府公务网上进行信息公开15；同年，洪湖市财政局督促各部门通过网络媒体公开部门预、决算和专项资金绩效评价报告，并加大公开应用在考核中的分值和权重 16 ；2016年，湖北红安干部学院、省物价局等117个部门将绩效评价报告在互联网上进行公开，接受社会监督，但仍有少数部门未按照要求将绩效评价结果向社会公开17。根据绩效管理工作信息公开的要求，多数省市将绩效评价信息予以公开，接受新闻媒体和社会的监督。但从总体来看，绩效信息的公开程度较低，覆盖范围较窄，绩效内容公开具有选择性，即使少数省份公布绩效评价报告，其内容也不会涉及其支出成本和效率信息。

将财政支出绩效评价结果与问责机制相结合，建立约谈、诫勉等机制，对预算部门在预算资金的申请、监管和使用中由于工作失职等主观原因所造成的资金无效、低效等情况，追究相关部门及其工作人员的绩效责任，有助于推动预算部门改革创新，促进财政资金正确高效使用，从而建立效能政府。如果没有问责制的有效实施，对责任主体就形不成威慑，绩效管理体系就将低效或无效运转。问责不是简单的追究责任与处罚，问责是要预算单位通过绩效评价发现问题，在主客观两个方面说清楚原因，说清楚责任，说清楚教训，既有助于让责任主体承担相应责任，也有助于责任主体在持续改进中不断成长。然而，财政支出绩效评价与绩效责任之间难以形成完全对应关系。其原因不仅包括参评人员的综合素质和专业知识能力等主观因素，还包括财政支出绩效评价工作的复杂性，如绩效目标确定、绩效指标设定及绩效标准衡量、管理技术手段等客观因素。因此，在有待完善的绩效结果问责机制下，问责的依据、谁问责、问谁的责、问责程序以及问责方式等都需视具体实践情况确定。

尽管各级政府开展了大规模项目绩效评价的实践与探索，并结合实际情况对评价结果不同程度地予以应用，但从整体上看，绩效评价报告的采用率并不高。据调查，某市的30个绩效评价年度报告中，政策建议全部被财政部门和被评单位采用的仅为20%，部分采用的为30%，两者加总占50%，而从全国来看，对于已评价项目的绩效评价报告，其采用率不足15%。财政绩效评价的宗旨是提高资金的使用效益，但是由财政部牵头的绩效评价工作花费大量人力财力而形成的绩效评价报告，采用率却较低，这就违背了其实施宗旨，阻碍了预算绩效管理水平的改进。

（三）绩效评价结果问责的法制体系不完善，问责缺乏权威性

完善的法律制度是实施财政支出绩效评价结果问责的有力依据。当前，一些地方政府为加强财政资金管理，使资金使用效益最大化，加强评价人员的责任意识，陆续出台了预算绩效问责管理办法，如：《北京市预算绩效管理问责办法 （试行）》（2011）、《河北省预算绩效管理问责办法（试行）》（2012）、《双牌县预算绩效管理问责办法（试行）》（2014）、《合肥市人民政府办公厅关于印发合肥市预算绩效管理考核问责暂行办法的通知》（2016）等，地方性预算绩效问责办法的颁布为当地实施绩效评价结果问责提供了权威依据，一定程度上缓解了财政资金使用效益不高或预算绩效管理效果较差等问题。然而，由于我国各地经济发展水平不同，各地开展的项目支出评价类型也千差万别，其问责的实施效果以及问责的实施程度也会受到影响。从区域性颁布的预算绩效问责办法来看，存在两方面的问题：其一，其法律地位和权威性低，区域性绩效结果问责实施办法尚未上升到法律层面，其权威性会受到质疑，对相关部门和人员的威慑力不强；其二，问责的覆盖面较窄，在上述的绩效问责暂行办法中，对于问责主体、问责客体、问责情况以及问责程序等的规定不详细，原则性规定居多。从全国性的预算绩效问责办法来看，我国尚缺全国性的预算绩效结果问责办法，尚未实现预算绩效问责制度的常态化和制度化，这不仅制约了绩效问责功能的发挥，也缺失了激励机制和约束机制发挥的效力。

（四）绩效问责主体单一、问责客体责任划分不清晰

1、绩效问责主体单一，仍以同体问责为主。财政支出绩效评价结果问责主体分为同体问责和异体问责两种类型。同体问责主体有财政部门、主管部门、预算部门、审计部门、监察部门、人力资源部门以及由主管财政的相关专家组成的预算绩效管理问责审核委员会等；异体问责主体有全国人大、司法部门、新闻媒体和社会公众等。近年来，财政支出绩效评价工作的开展促进了政府的行政管理体制改革与创新，孕育了多元问责之路，如市民满意度的评价和第三方评价机构的出现为财政支出绩效评价构建了组织化与制度化的社会问责渠道。相较于异体问责，同体问责具有对抗阻力小、规制成本低、高效便捷等操作层面优势，但是由于我国行政体制固有的弊病，容易降低问责效力：其一，领导的偏好取向容易影响问责的效力和问责程度，如对于怎样问责或者问责过程的判定以及问责对象的确定，领导的偏好取向容易偏离相关绩效问责管理办法，绩效结果问责实施的主观性影响因素较大，阻碍了问责功能真正价值的发挥；其二，当问责主体同时担任“裁判员”和“运动员”角色时，利己的问责主体容易对问题避重就轻，甚至会成为责任追究的“拦路虎”，绩效结果问责将流于形式。虽然异体问责可以弥补同体问责的缺陷，但由于其实施难度较大，目前财政支出绩效评价结果问责仍以同体问责为主。一方面，人大、司法部门等都拥有法定的监督权，它们完全可以利用手中的监督权向相关组织和负责人发起问责或给予问责建议，而现实情况却是人大与司法的监督功能并没有得到有效发挥；另一方面，公民缺乏参与绩效结果问责的途径，由于知识水平的限制以及责任意识的高低限制了公民主动参与绩效问责的积极性。此外，异体问责主体对党和政府表现出了过大的依赖性，其问责的独立性难以保障。

2、问责客体责任划分不清晰。绩效问责客体是预算部门或其他问责主体对低效无效资金使用进行追责的对象，也是责任主体，即出现的问责最终由哪些资金使用单位、哪些相关责任人员承担责任。由于项目支出评价的复杂性，不清晰的责任划分势必会导致问责制形同虚设，很难顺利实施问责或问责力度不够。

一方面，行政部门与责任人员之间责任划分不清晰。由于集体决策体制的制约，集体决策和个人责任难以分离，个人应承担的责任难以准确判断，其结果往往是流于形式或不予追究。责任人员都遵循“理性人”的假设，其行为总是以行政部门名义进行，其行为后果一般由行政部门承担，相应的责任也转嫁给了行政部门。当资金使用单位出现绩效评价结果较差、项目结束后绩效达不到预定目标等情况时，责任人员总会想尽一切办法逃避责任。在集体决策体制下，行政部门担责成了相关责任人员逃避接受问责的“法宝”。

另一方面，行政部门之间责任划分不清晰。由于财政支出项目绩效评价18的复杂性，往往会模糊各部门应承担的具体责任。以跨部门项目为例，当出现失责情况时，涉及该项目的部门往往会产生侥幸心理，部门之间相互推诿责任，其问责结果往往以问责依据不够充分的结论结束追责，或采用“一刀切”的方式对项目涉及的部门进行全部追责，这不仅影响项目的改进管理，也打击了部门及相关人员的工作积极性。

四、财政支出绩效评价应用于问责的可行性建议

实施财政支出绩效评价结果问责，受财政项目支出绩效评价过程复杂性、问责本身固有问题以及行政管理体制等多方面因素的制约，应从树立全过程绩效问责理念、增强财政支出绩效评价结果的公信力和权威性、加强绩效问责的制度化和规范化建设、明确责任主体和厘清问责客体责任四个方面来促进绩效评价结果问责功能的发挥。

（一）树立全过程绩效问责理念

责任型政府的建立，其核心是将责任理念和责任意识贯穿于政府管理的全过程。鉴此，解决当下绩效问责困境首先需要预算部门和责任人员树立全过程绩效问责理念，在已有的实践基础上进一步推动绩效评价结果问责工作。将问责理念纳入日常的绩效评价工作中，在绩效目标确定环节、绩效指标设计环节、评价过程和绩效评价结果应用环节，实现绩效水平改进环节均融入责任理念和责任意识，并付出实际行动。

一方面，强化责任人员的责任理念和责任意识。首先，需要营造绩效型和责任型相结合的行政文化氛围；其次，将绩效理念和责任意识作为各预算部门、项目单位和责任人员的共同价值和共同目标；最后，将绩效评价结果作为部门业绩考核、干部提升选拔、业务人员评优评奖的重要依据。

另一方面，明确绩效目标、绩效评价指标以及结果问责中的责任因素。首先，在确定绩效目标时，部门和岗位所承担的职能应该明确，并落实到具体的工作计划和岗位职责当中；其次，在设计绩效评价指标时，相关负责人必须以明确每个指标所对应的责任实现程度为前提；最后，在进行结果问责时，被追责人员应承担相应责任，问责主体针对责任问题追究其根源，避免责任问题再次出现。

（二）增强财政支出绩效评价结果的公信力和权威性

获取客观真实的评价数据是开展财政支出绩效评价工作的前提，而信息技术的应用是获得客观真实的财政支出绩效评价结果的有力保障。我国财政支出绩效评价工作开展起步较晚，既没有完备的绩效评价数据管理系统，绩效信息公开程度也较低。因此，需要在提高绩效信息的质量同时利用信息化为绩效问责搭建一个全新平台。

1、提高财政支出绩效评价结果的质量。财政支出绩效评价是一项兼具专业性、科学性、综合性较强的工作，无论是绩效目标的确定、绩效指标的设定以及评价方法的选择，或是相关评价人员的专业素养和综合素质都会影响绩效评价结果的质量。

因此，需从以下两个方面提高财政支出绩效评价结果的质量。一方面，首先应明确项目的绩效目标，它不仅是绩效评价和预算绩效管理的基础，也是设计科学的绩效评价指标的重要保障；其次需设立与绩效目标相匹配且较完善的项目评价指标，指标的设计不仅应包括定性指标和定量指标、长期指标和短期指标，更重要的是增设责任指标以及生态指标等；最后，选择符合项目特征及项目性质的评价标准和评价方法，才会得出相对科学的财政支出绩效评价结果。

另一方面，通过开展座谈会、讲座、培训会等方式拓宽相关评价人员预算绩效管理视野，提升他们参与绩效评价工作的专业能力与水平；针对不同评价对象在其中担任的不同角色，对各自的绩效评价工作流程进行培训：对于中介机构和专家，通过培训规范其参与绩效评价工作的行为；对于预算部门，应指导其开展绩效自评工作、撰写科学客观的自评报告、及时提供资料并积极配合第三方评价结构开展绩效评价工作等。

2、利用信息化技术为绩效评价结果问责搭建一个全新平台。利用信息化技术平台和完备的技术管理系统是提高预算绩效信息质量管理的一种全新方式。通过信息网络平台公开预算绩效相关数据，既满足了公民的知情权又实现了绩效评价与问责的信息化操作。搭建电子绩效信息平台既可以促进绩效信息的模块化和数值化，又能精确的反映政府绩效管理工作的完成情况，增强绩效问责信息的公开性和透明性。对此，利用信息化技术与网络平台搭建电子政务绩效评价平台和电子绩效问责机制，及时有效地向公众披露年度、季度的绩效评价信息和问责信息，让公众或相关业务人员能够在第一时间以最简便的操作方式掌握政府的绩效信息，激发公众或相关业务人员绩效理念和责任意识，及时监督政府，保障绩效结果问责的有效进行。

（三）加强绩效问责的制度化、规范化建设，增强问责的权威性

完善的立法支持，有助于减少改革阻力，节约改革成本，推动预算绩效问责制度化、常态化建设且按照既定的路线图展开。然而，当前国家层面所颁布的法规、条例只适用于行政问责，而非预算绩效问责，且问责依据多来源于规章办法。为此，人大需对已有相关法律中进行补充和完善，出台全国性的《预算绩效问责法》，通过规范化的形式为预算绩效问责提供法治保障，促使预算绩效问责的常态化和制度化发展。对于低级次政府，应率先在地方政府和基层广泛进行体制改革和程序设计，通过完善地方预算绩效问责模式逐步积累经验，出台财政支出绩效评价结果问责办法，明确问责主客体以及问责程序。同时，政府的行政机构改革也应该同步进行，以明确党委、政府、部门以及任职人员的职能和职责，从源头杜绝问责主体在绩效问责上的随意性，使绩效问责的持续性、规范性得到保障。

此外，我国尚缺专业化和专职化的绩效结果问责机构和绩效问责型的专业人员。从当前开展财政支出绩效评价结果问责实践的地方政府来看，无论是作为同体问责的财政部门、主管部门、审计部门等，亦或是作为异体问责的全国人大、司法部门、社会公众等都不具备问责的专业素质，自然其问责效力也会有所偏差。因此，为确保绩效问责实施有效，从长远战略发展的角度出发，各地方政府在制定问责办法时可设置专门机构或培训专业人员来协调推进绩效结果问责的实施。

如河北省政府成立了预算绩效管理问责审核委员会，该委员会由主管财政的常务副省长、省政府主管副秘书长、财政、审计、纪检、组织、人力资源部等部门主要领导及相关专家组成，其担任的职责主要是审核绩效问责建议并提请政府批准、受理绩效问责申诉、复核问责问题并提出意见19。

（四）明确责任主体、厘清问责客体责任

1、明确责任主体，完善异体问责制度。新时期的国家治理模式已形成多元主体参与治理和监督的机制，因此，财政支出绩效评价结果问责的问责主体也应组成由同体问责与异体问责相结合且互为作用的有机体系。为使多元问责主体功能的发挥，必须以明确各主体的职责和责任为前提，视绩效问题影响程度来选择问责主体并采取相应的问责措施。对于影响程度较小的问责案件，可选择上级政府或财政部门作为问责主体，对被问责单位和直接负责人与作出诫勉、通报批评、停职、责令整改等行政处分；而对于影响程度较大，问题较严重的问责案件，可选择上级政府、财政部门、司法部门、全国人大等进行问责，追究所涉单位和直接负责人的法律责任。

与此同时，要大力发挥人大在实施绩效问责中的主体作用。人大问责是我国最基本也是最重要的异体问责形式。作为权力机关，全国人大应该承担其为绩效结果立法的任务，履行监督政府绩效管理和预算绩效管理运行的责任。新闻媒体问责，是表达民生的重要载体，在现有政治体制框架内部分政府职能容易发挥不畅，加强其对政府管理的监督尤为重要。实施新闻媒体的问责，一方面需要制定相关新闻舆论监督管理办法作为保障；另一方面，在有法律规定界限的前提下保障新闻自由，以法律的权威性保障新闻媒体公正、自由的报道权，真正发挥其对政府的监督作用。社会大众问责是异体问责主体中最重要的问责主体，其利益诉求直接关系到政府提供公共产品和公共服务发挥的作用。因此，拓宽民众参与问责的渠道，一是以简单易懂的形式将政府预算资金使用情况在相关网站上公开；二是加强和培养公民的责任意识和法制意识，通过互联网与政府进行良性互通以促成绩效问责机制的形成。由于异体问责的自身独立性较弱，需要与同体问责途径相结合构成一个有机交错的网络来规导预算部门、项目单位及责任人员的行为方向和管理模式。

2、厘清问责客体责任。一方面，以奖惩机制激励和约束相关责任人员。在集体决策体制下，个人责任的追究往往难以实施，这就需要建立奖惩机制激励和约束相关责任人员，使其能够产生持续改进绩效的内在驱动力。一是建立绩效奖励机制，如精神补偿、绩效工资、绩效奖励、资金增益分享、效率红利、公开表扬等措施；二是建立惩罚约束机制，如通报批评、扣减绩效工资、适当比例扣减下一年度资金拨付额度等措施。

另一方面，针对跨部门项目的实施，明确各部门执行该项目的具体职责。在项目支出事前绩效评估时，主管部门应将所涉部门的明确职责分工情况与项目的其他相关资料一并上报，以避免在出现失责情况时，形成部门间相互推诿责任的局面。此外，我国的预算绩效管理应进一步推动部门财政支出绩效评价。我国的预算绩效管理始于2000年，以项目支出后评价为突破口，历经十年，2011年财政部印发的《财政支出绩效评价管理暂行办法》中要求财政支出绩效评价要以项目评价为主，重点评价规定金额内、与民生发展密切相关的项目。毫无疑问，项目支出绩效评价实施难度与阻力比较小，但是部门预算中占比60%的资金却被排除在外。这种支出绩效管理的不完整性人为地割裂了公共产品供给成本与产出之间的联系，既不能反映投入产出效率，又说明不了支出结果的价值，更间接影响绩效问责的实施。相比较而言，部门绩效评价不仅涉及单位和部门的项目资金绩效评价，还涉及部门的战略规划是否合理，决策机制是否公开制衡，部门的财务管理、资产管理等规章制度是否完备，预算执行的过程管理、过程监督以及单位和部门的绩效产出和绩效结果是否与既定目标相符等内容。若部门财政支出绩效评价结果达不到规定档次、与绩效目标发生偏离、出现低效或无效财政资金使用等情况，责任主体可根据部门整体情况进行追责。从理论层面来看，部门财政支出绩效评价优势可以解决跨部门项目复杂性所造成的责任客体划分不清的问题。完善绩效目标管理是全面推动部门财政支出绩效评价的重要基础和客观前提，因此，通过科学的划定部门产出和全面认识投入产出率来完善绩效目标的管理以推动部门财政支出绩效评价工作的实施。

五、结论

伴随着新时期国家治理新要求的产生与发展，对财政资金的经济性、效率性、效益性和公平性进行绩效评价，对无效、低效财政支出进行问责必将成为今后预算绩效管理工作的核心内容。由于其具有制约行政财权和治理国家的功能，绩效结果问责将逐步成为推进责任型政府和服务型政府不可或缺的重要工具。虽然各级地方政府在实施财政支出绩效评价工作与问责的结合上有所突破，但在具体实践中仍存在一些问题。鉴此，上文通过分析财政支出绩效评价结果应用于问责的困境，从树立全过程绩效问责理念、增强财政支出绩效评价结果的公信力和权威性、加强绩效问责的制度化和规范化建设、明确责任主体、厘清问责客体责任等方面提出实施绩效评价结果问责的可行性建议，为能实现有限、有为、有责、有能和有效的现代政府而做出努力。■

（作者单位：中央财经大学财政税务学院）

注释：

①概念说明：根据2011年《财政支出绩效评价管理暂行办法》：财政支出绩效评价是指财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理地绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。

②概念说明：北京市政府绩效管理起源于岗位责任制，在经历了目标管理督察考核、多元评价综合考评后，从2008年起，北京市政府成立了绩效管理课题组，在借鉴吸纳政府评估的4E模式、平衡记分卡、360度考评等理论基础上，形成了以“三效一创、八大指标”为核心的绩效管理指标体系。“三效一创”绩效管理体系是指围绕履职效率、管理效能、服务效果和创新创优等4个方面涉及的8项指标进行管理和考评。履职效率是对绩效责任单位职责任务进行管理和考评，重点涉及履行“三定”主要职责和承担市政府重点工作任务完成情况；管理效能是对绩效责任单位依法行政、行政审批、行政效能监察及公务员队伍建设情况进行管理和考评，重点涉及依法行政和能力建设情况；服务效果是对绩效责任单位工作效果和服务对象满意度进行管理和考评，重点涉及服务中央、公众评价、领导评价和协调配合情况；创新创优是对绩效责任单位开展工作创新和创优情况进行管理和考评，重点涉及重大工作创新成果、重要表彰奖励等情况。

③“北京市：‘三效一创’绩效管理寻找行政改革破题点”，

政府绩效管理研究网 （http://www.ppirc.org/html/03/n-2903.html）,2010年 2月 22日。

④“北京市财政局关于印发《北京市预算绩效管理问责办法（试行）》的通知”,法律图书馆网站（http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=385230）,2011年11月10日。

⑤“河北省财政厅关于印发《河北省财政支出绩效评价管理办法》的通知”,衡水市财政局网站（www.hscz.gov.cn）,2014年11月27日。

⑥中华人民共和国财政部预算司：中国预算绩效管理探索与实践,经济科学出版社,2013,p133。

⑦“安徽省人民政府关于全面推进预算绩效管理的意见”,安徽省人民政府网(www.ah.gov.cn),2012年3月31日。

⑧“安徽省合肥市预算绩效管理改革全面推开”,新浪财经网(www.finance.sina.com.cn),2017年11月13日。

⑨“合肥市人民政府办公厅关于印发合肥市预算绩效管理考核问责暂行办法的通知”,合肥市政府信息公开网（zwgk.hefei.gov.cn）,2016年 11月 1日。

⑩“双牌县预算绩效管理问责办法（试行）”，双牌县人民政府网（www.sp.gov.cn）,2015年11月2日。

“凉山州财政局强化评价结果应用提高财政资金使用绩效”,凉山州财政局网（www.czj.lsz.gov.cn）,2018年3月30日。

“省财政厅关于2016年度省直部门预算绩效管理工作考核情况的通报”,湖北省预算绩效与资产管理信息网（www.ecz.gov.cn）,2017年 4月 29日。

“关于2016年度部门预算绩效管理工作考核情况的通报”,洪湖市财政与编制政务公开网（www.hbcz.gov.cn）,2017年2月7日。

“本市2016年预算绩效管理工作开展总体情况”，上海财政（www.czj.sh.gov.cn），2017年 8月 31日。

“2016年预算绩效管理工作报告”，上海静安（www.jingan.gov.cn）,2017年 3月 10日。

“关于2016年度部门预算绩效管理工作考核情况的通报”，洪湖市财政与编制政务公开网（www.hbcz.gov.cn），2017年2月7日。

“省财政厅关于2016年度省直部门预算绩效管理工作考核情况的通报”,湖北省预算绩效与资产管理信息网（www.ecz.gov.cn），2017年 4月 29日。

概念说明：根据财政支出评价对象的不同，分为四个层次：第一层次为财政支出项目绩效评价，第二层次为单位财政支出绩效评价，第三层次为部门支出绩效评价，第四层为财政支出综合绩效评价。四者是一个层层递进、逐级包容的关系。

“河北省预算绩效管理问责办法（试行）”，湖北省预算绩效管理信息网（www.ecz.gov.cn）,2013年12月19日。

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