地方债券发行改革：走向规范化市场化

话题嘉宾

景宏军：经济学博士、博士后，哈尔滨商业大学税务学院副院长、副教授，黑龙江省财税研究基地副主任；从事财政理论、政府预算与政府会计的教学研究工作，对地方债有深入研究

毛晖：中南财经政法大学财政税务学院教授，博士生导师，中国注册会计师协会非执业会员，中国财政学会理事，全国日本经济学会理事

尹启华：嘉兴学院商学院会计系讲师，主要研究方向为地方政府债务、政府会计与PPP项目融资

温宁：高级会计师，财政部驻安徽省财政监察专员办事处党组成员、副监察专员，长期在一线从事财政金融监管工作，拥有丰富的财政金融理论基础和实践经验袁铁芽：财政部驻湖南专员办主任科员，上海财经大学国民经济学专业，经济学硕士。多年从事地方政府债务监督工作，熟悉地方政府债务管理政策规定和地方政府融资平台公司融资实务，参与过多项政府债务管理核查、调研等

主持人

尹情：《财政监督》杂志编辑

背景材料：

防范化解重大风险被列为全面建成小康社会的三大攻坚战之一，其中，防范化解财政风险尤为重要。中央经济工作会议、全国金融工作会议、国务院常务会议等多项重大会议均对强化地方债务管理，防范债务风险提出了明确要求，防范化解地方政府债务风险成为当前财政工作的重中之重。

5月4日，财政部出台了《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2018〕61号）（以下简称《意见》）的文件，重点在推进地方政府债券发行市场化，引起了社会各方的高度关注。

以市场化为导向，《意见》在多方面实现了突破，地方政府债务管理呈现出诸多新亮点。如：首次正面明确提出地方政府债券可以“借新债、还旧债”；首次按用途分为置换债券和再融资债券；首次允许地方政府债券尝试公开承销发行；首次提出鼓励商业银行、证券公司、保险公司等各类机构和个人参与地方政府债券，促进地方债投资者主体多元化；首次明确地方政府不得采取非市场化方式干预地方政府债券发行定价；等等。这些举措为推进地方政府债券发行走向市场化改革奠定了坚实的基础。

2018年是地方政府债务置换的收官之年。自2014年新修订的《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》实施以来，地方政府债券发行制度改革坚持市场化方向，积极开展政府债务置换，取得了一定成效。本次《意见》出台有何重要意义？将会产生哪些影响？如何有效推进地方债券发行市场化改革？本期监督沙龙围绕以上话题特邀相关学者与实务工作者展开探讨。

地方政府债务整顿之路

主持人：近年来，财政部大力推进地方政府债务改革，基本建立起以政府债券为主体的、规范的地方政府举债融资机制。请谈谈我国地方政府债务管理具体取得了哪些成效？

温宁：一是地方政府债务管理制度逐步完善。出台了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》、《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》、《关于做好地方政府债务管理工作的通知》（2016、2017、2018）、《关于做好地方政府债券发行工作的意见》（2016、2017、2018） 等一系列规范性文件，同时完善地方政府债务统计和公开报告制度、考核问责机制等配套措施，切实加强对地方政府债务风险的管控。二是对地方政府举债融资行为的监管更趋合理。新修订的《预算法》采取“开前门、堵后门”的策略，既赋予省级政府发行政府债券规范举债的权限，又加大对地方政府违法举债或担保的惩处力度；金融监管部门加强了对地方政府及融资平台公司的信贷管理，贷款规模得到有效控制。本次《意见》的出台体现了对地方政府举债融资行为监管的市场化导向，监管理念更趋合理。三是不断强化地方政府债务风险防范措施。近年来，财政部研究制定了地方政府债务风险评估和预警办法，多次开展地方政府债务风险专项排查，组织专员办开展地方政府债务风险评估，严格禁止地方政府债务突破“红线”，切实防范地方政府隐性债务风险。

景宏军：一是实现了地方政府债务的合法化与显性化。2014年新修订的《预算法》颁布，解除了地方政府发行地方政府债务的法律限制，将长期以来处于隐性状态的地方政府债务合法化，正式提出了地方政府债务管理的工作。将长期以来半遮半掩、以半地下状态存在的地方政府债务拿到了台面上，实现了显性化。

二是促进了地方政府债务的规范化与长效化。长期以来，我国地方政府债务都是以隐性、非规范的方式存在的，在新《预算法》出台之后，财政部坚持“开前门、堵后门、筑篱笆”的基本原则，对于地方债的发行主体、发行方式、债务资金的使用、债务本息的偿还等都进行了明确的规定，促使这项工作走上了规范化的轨道。同时，使地方债务资金能够在地方建设中发挥积极的促进作用，让资金的积极效果实现长效化。

三是加强了地方政府债务的制度化与法治化。近几年，财政部对于地方政府债务的管理出台了大量有针对性的法律制度和政策措施，如《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2018〕61 号）等。 这些政策措施的颁布实施使我国地方政府债务管理走上了法治化的轨道。

毛晖：近年来，我国地方政府债务管理在以下几方面成效显著：

第一，“疏堵结合”，规范地方政府举债行为。一方面，2015年开始实施的新《预算法》赋予省级政府举债权，并从举债主体、用债方向、债务规模、还债能力、管理机制、法律责任等方面进行规范。同时，将地方政府债务收支纳入预算管理。另一方面，制止地方政府违法违规举债，如剥离融资平台公司政府融资职能、严惩地方政府违规担保或变相举债等行为。

第二，大力清理存量债务。财政部门清理甄别存量债务，将其分类纳入预算管理，并允许地方政府通过债务重组、债券置换和PPP模式等方式进行化解，以降低地方政府的利息负担及债务违约风险。2015年，财政部向地方下达了额度为3.2万亿元的置换债券，将存量债务的成本从平均约10%降至3.5%左右，为地方节省了2000亿元左右的利息。

第三，积极防范和化解地方债风险。一是建立债务风险评估机制，各地通过构建债务率、偿债率、逾期债务率等一系列指标，对本地的债务风险进行评估。二是建立风险预警机制，在测算出各地债务风险的基础上，对风险较高的地区进行预警，促使其采取措施降低风险。三是国务院出台《地方政府性债务风险应急处置预案》，明确必要时可实施地方政府财政重整计划，地方通过压缩项目规模、控制经费开支甚至盘活政府资产等方式，自行化解债务风险。

第四，丰富地方政府债券品种。近年来，相继发行了土地储备、政府收费公路、轨道交通和棚户区改造专项债券，积极探索专项债券与项目资产、收益相对应的制度。

尹启华：近年来，财政部大力推动地方政府债务改革，我国地方债务管理取得了明显的成效。

首先，地方政府债务规模和相对指标均得到了有效的控制。根据财政部公布的数据，截至2017年末我国地方政府债务为16.47万亿元，债务率为76.5%，债务率明显低于国际通行的警戒线标准，一定程度上表明地方债务风险总体上可以得到有效控制。

第二，通过“开前门”和“堵后门”的方式使得地方债务显性化，从而将“发行地方政府债券置换存量政府债务”作为防范与化解存量债务风险的重要手段。这样不仅使债务期限得以延长，减轻了集中偿还到期债务的压力，而且大幅降低了存量债务融资成本。

第三，深入推进地方政府投融资平台市场化转型，依法将政府债务全部纳入预算管理，全面实施地方债务限额管理。

第四，通过发布《地方政府性债务风险应急处置预案》对债务风险应急处置作出制度性安排，构建分级响应和应急处置机制，试图加大风险管控力度。

第五，构建地方政府举债“问责”机制，规制了盲目融资和扭曲的政绩观。

袁铁芽：党的十八大以来，按照党中央、国务院的决策部署，财政部大力推进地方政府债务改革，基本建立起了以政府债券为主体的、规范的地方政府举债融资机制，这一机制的核心要素包括限额管理、存量债务清理置换、发行新增地方政府债券、风险预警和严查违法违规举债融资行为等。执行三年多来，成效显著：一是摸清了地方政府存量债务底数，规范了地方财政管理，奠定了打赢防范和化解重大风险攻坚战的基础。二是节约了债务利息成本，优化了地方政府债务结构，地方政府的平均债务成本由置换之前的近10%下降为目前的不足4%，期限结构从3—5年延长到5—7年，有效降低了地方政府短期偿债压力。三是试点发行项目收益与融资自求平衡的专项债券品种，初步建立中国版的“市政收益债券”发行制度。四是对10个地方违法违规举债行为严厉问责，一定程度上抑制了地方政府隐性债务增长的势头。

主持人：此次《意见》刚出台就受到各方的高度关注，引起强烈的社会反响。与此前地方政府债务管理文件相比，本次《意见》有哪些新亮点值得关注？

温宁：一是强化了地方政府债券发行节奏和发行规模的管理，有利于管理市场预期，平衡市场资金供给。二是提高了地方政府债券发行定价的市场化程度。如首次允许地方政府债券尝试公开承销发行；首次明确地方政府不得采取非市场化方式干预地方政府债券发行定价等。三是增加了地方政府公开发行债券的期限品种及规模比例要求，优化债务期限结构，丰富投资者选择。四是进一步提升了地方政府债券信息披露程度，有助于提升地方政府债券的信息透明度，降低信息不对称。五是促进了地方债投资者主体多元化。如提出鼓励商业银行、证券公司、保险公司等各类机构和个人参与地方政府债券。总之，本次《意见》的出台，体现了对地方政府债券管理的市场化导向。

景宏军：第一，进一步突出了地方政府在地方债券发行工作中的主体地位。我国地方政府债券改革是从明确允许地方政府发行债券开始的，但是，长期以来我国地方政府发债权的缺失，导致地方政府在债券发行工作中缺乏必要的管理机制与成熟的管理经验，因此，在地方政府债券发行工作中，大量的工作都是由中央政府代为承办的，也就是说，地方政府的发债权是不完整的。《意见》明确提出了地方政府“应当根据资金需求、存量政府债务或地方政府债券到期情况、债券市场状况等因素，统筹资金需求与库款充裕程度，科学安排债券发行，合理制定债券全年发行总体安排、季度发行初步安排、每次发行具体安排”，将部分发债权重新赋予地方政府，突出了地方政府在地方政府债券发行工作中的主体地位。

第二，强化了地方政府债券的金融产品属性。地方政府债券既能够为地方政府筹集必要的财政资金，具有财政属性；同时，地方政府债券又是我国金融产品的一类，具有金融产品属性。长期以来，在地方政府债券管理方面，我国政府更加重视其财政属性，而忽视了金融产品属性。此次《意见》引入了地方政府债券承销团成员、信用评级机构等主体，提出“完善地方政府债券信用评级和信息披露机制”等措施，突出重视地方政府债券作为一类金融产品的属性，重视其对金融市场的影响。

第三，明确了市场规则在地方政府债券发行工作中的突出作用。《意见》明确提出 “提升地方政府债券发行定价市场化水平”，将市场规则引入地方政府债券发行工作，以市场手段确定债券的发行价格，以市场的规则选择发行机构，这样能够保障价格更合理，流程更公开，结果更公正。

毛晖：《意见》中一大亮点是：推出了更长期限的地方政府债券，丰富了地方政府债券期限品种。我国地方政府债券期限原来有1年、3年、5年、7年、10年，这次新增了 2年、15年、20年期限债券。

2013年底审计署报告显示，我国地方债主要投向市政、交通运输设施、生态、环境保护等建设领域，属于基础设施与公益性项目的比重达到86.77%。而根据这些项目的行业资产回报率，可以估算出其投资的平均回收期为20年左右。

而2015年新 《预算法》实施之前，我国地方债多在5年以下，期限总体较短。新《预算法》实施之后，地方债的最长期限也不过10年。这就意味着，我国地方债发行以中短期债务为主，而债务资金的投资回报期普遍较长，“短债长投、期限错配”问题突出。

反观发达国家的成熟融资模式，其主要债务资金来源为市政债券，且市政债券期限普遍较长。如美国市政债券的平均期限均在15年及以上，而日本地方公债的期限基本在10年左右。

本次推出更长期限的地方债品种，一方面可以使基础设施投入与收益的周期相匹配，为各地快速推进的城镇化提供长期的融资工具，从而化解债务的流动性风险，缓解地方政府的偿债压力；另一方面，可满足养老基金、保险公司等长期资金投资者的需求，促进债券投资者多元化发展，推动地方政府债券市场的建设。

尹启华：与此前地方政府债务管理文件相比，本次《意见》有诸多新亮点值得重点关注。

首先，地方债券发行的期限品种将更加丰富。一般债券增加了2年期、15年期和20年期品种，而专项债券则增加了15年期和20年期品种，这种引入短期限和长期限债券品种的模式无疑会使得发行期限与使用期限更好地匹配。

第二，地方债券发行定价的市场化原则更加凸显。比如，明令禁止“指导投标”和“商定利率”等干预债券发行定价的非市场化方式，可以采用公开承销方式发行债券以提高发行效率，不再设定单个承销团成员的投标额上限。

第三，大力倡导地方债券投资主体的多元化。首次提出鼓励商业银行、证券公司、保险公司等各类机构投资者与个人投资者参与地方债券投资。多元化的投资主体无疑会增进地方债券发行环节各方博弈的激烈程度，从而使得债券市场化定价机制日臻完善。

第四，地方债券信息披露机制更加完善。一般债券和专项债券除了披露债券本身的信息以外，还需要披露相关的财政经济信息，而项目收益专项债券需要披露对应项目详细情况、项目融资来源、项目预期收益情况、收益和融资平衡方案、潜在风险评估等信息。

第五，政府债券资金配置将更富有效率，债权人合法权益可以得到有效保护。鼓励加快置换债券资金的支拨，积极开展提前偿还、分年偿还和库款垫付等多种形式的本金偿还工作。

袁铁芽：相比以前年度，本次《意见》有如下新亮点：

一是强化地方政府债券发行节奏的管理。《意见》鼓励地方政府提前公布全年、季度发行安排，有利于管理市场对地方政府债券发行进度的预期，平衡资金供给。

二是丰富公开发行债券的期限品种。《意见》提出一般债券增加2年期、15年期和20年期，普通专项债券则增加15年和20年期限。

三是细化地方政府债券信息披露要求。对一般债券和专项债券《意见》都要求披露具体使用项目、偿债计划等信息，对于项目收益专项债券明确要充分披露对应项目的详细情况、项目融资来源、项目预期收益情况、收益和融资平衡方案、潜在风险评估等信息，有助于提升地方政府债券的透明度。

四是深化地方政府债券发行定价的市场化程度。首次明确地方政府不得采取“指导投标”、“商定利率”等非市场化的方式干预地方政府债券发行定价。

此外，鼓励商业银行、证券公司、保险公司等各类机构和个人全面参与地方政府债券投资，允许单只规模在5亿元以内的地方政府债券尝试公开承销发行，放松单个承销团成员的投标上限，引入第三方机构参与地方债发行准备工作，这些均属于新举措、新亮点。

主持人：可以看到，《意见》在对待地方债券管理上更加灵活开放，以市场化改革为方向大大增强了地方债券的流通性和购买的便利性。如促进地方政府债券投资主体多元化，探索商业银行柜台销售地方政府债券业务，鼓励第三方机构参与债券发行准备工作，等等。这些对推进地方政府债务管理市场化将会产生哪些影响？

温宁：根据新《预算法》，地方政府必须以发行债券的形式举债融资。因此，进一步深化地方政府债券制度改革，健全地方政府债券市场化运行机制，显得尤为重要。本次《意见》的出台，更是提出了一系列推动地方政府债券发行市场化的举措，如促进地方政府债券投资主体多元化，探索商业银行柜台销售地方政府债券业务，鼓励第三方机构参与债券发行准备工作，等等。应该说，地方政府债券作为我国债券市场的重要品种，市场化是大势所趋，但也有一个稳步推进的过程，目前推出的市场化举措是一个“试金石”，是市场化进程中的“一小步”，监管部门和各参与主体要不断总结经验，为下一步更大幅度提高地方政府债券发行的市场化程度打下坚实的基础。

景宏军：市场化程度的提高主要表现在市场主体多元化、市场规则法治化、交易客体丰富化等几个方面。

从市场主体的角度看，不仅有发债主体——政府、承债主体——个人投资者，更引入了商业银行、证券公司、保险公司等各类机构作为地方政府债券承销团成员、信用评级机构，大大丰富了市场主体。

从市场规则的角度看，《意见》本身就是对于发行规则的进一步完善，它对于这项工作本身将起到规范和保驾护航的作用。

从客体的角度看，交易品种进一步丰富。《意见》进一步明确了一般债券与专项债券、新增债券与置换债券的分类，新增了2年、15年和20年债券的品种。

毛晖：本次出台的《意见》推动了地方债发行的市场化改革进程。其中，灵活丰富的发行方式、多元化的投资者结构、市场化的定价机制，是实现债券发行市场化的重要因素，《意见》在这些方面均实现了突破。如首次允许地方政府债券尝试公开承销发行。再如，促进投资主体多元化，以商业银行、证券公司、保险公司等机构投资者为主力，同时引导个人投资者进入地方政府债券市场，从而有效提高债券的流动性，形成对发债主体的有效监管约束。另外，还提出提升定价市场化水平，明确规定地方政府不得干预地方政府债券发行定价，并细化相应管理模式及处罚机制，使债券发行更加公平、公开、公正。

这些举措，将使地方政府债券发行更加规范与透明，有利于健全地方债的监督机制。伴随着投资主体多元化，社会监督将成为行政监督和审计监督的重要补充，从而充分发挥社会公众在地方举债、债券流通、资金使用、债务偿还等方面的评价监督功能，形成有效的市场约束机制。而个人投资者的参与也有助于建设更广泛的地方债市场，从而充分挖掘市场需求，降低发行成本。

尹启华：财政部试图通过“组合拳”推进地方债务管理的市场化进程，具体表现为：首先，投资者类型更加丰富，商业银行、证券公司、保险公司等机构投资者和个人投资者均可参与债券投资，这无疑会使地方债券被投资者 “消化”的能力大幅增强；第二，从减少地方政府行政干预的层面来看，“指导投标”“商定利率”等方式干预债券发行定价将被禁止，这样可以增加机构投资者和个人投资者投资债券的积极性；第三，地方政府债券发行受到资本市场约束反过来会规范和规制地方政府的融资行为，从而敦促地方政府按照市场运行规律办事；第四，一般债券和普通专项债券的品种多样化使得投资者的选择机会增加，采用公开承销发行方式也可提高发行效率；第五，引入第三方机构参与地方债券发行准备工作可以使发行效率更高和专业性更强，采用商业银行柜台销售地方债券业务可以为个人投资者等购买债券提供便利渠道。

袁铁芽：《意见》影响的方面很多，主要有三点：一是地方政府债券发行定价更科学，更切合地方的发展水平和信用状况。前几年地方政府债券发行中出现过地方政府债券中标利率与同期国债利率倒挂的情况，扩大投资者范围、引入地方机构参与债券发行准备工作、细化信息公开能从根本上解决这一问题，推动地方政府债券发行价格回到合理水平。二是有利于摆脱地方政府债券发行对地方财政资源的依赖，部分地区承销商购买或承销地方政府债券的规模与地方财政对承销机构的贡献（如存款规模）直接相关，或者是地方政府额度摊派的结果，没有体现投资者的真实投资意愿，促进地方政府债券投资主体多元化，便利非金融机构和个人投资者购买地方政府债券，有利于打破地方政府债券发行中存在的一定程度的“买方垄断”。三是显著增强地方政府债券的流动性，提升地方政府债券的投资价值。

推进地方债券透明规范

主持人：2018年是地方政府债务置换的收官之年。《意见》允许用新债偿还旧债，有专业机构预测，《意见》出台后地方政府新债发行将加速，特别是在6月份将会出现集中发行地方政府债券的现象。如何认识这一现象？

温宁：对于这个问题，我认为应理性看待。根据财政部公开的数据显示，2018年一季度全国发行地方政府债券2195.44亿元，全部为置换债券和再融资债券，发行量仅达到年度限额的5%左右，发行进度较2016、2017年同期缓慢，主要是因为地方政府可能在观望中央有关政策。根据《意见》要求，原则上地方政府每季度发行30%，因此可以推算，为了完成本年发行目标，二、三季度将迎来地方政府债务的发行高峰，很可能接近30%的限额，其中5月底和6月发行的压力较大，预计将出现地方政府债券的集中发行。尽管如此，我认为地方政府仍应做好债券平稳发行，及时跟踪和应对债券市场波动，合理设计地方政府债券发行品种、期限和节奏，防范地方政府债券发行风险。

景宏军：由于我国地方政府存量债务较大，因此，存在集中发行地方政府债券的可能性。但对于这种现象不必过于担心，主要因为：

首先，地方政府即使集中发行地方政府债券，也是用发行的新债偿还旧债，改变的只是债务存在的形式，并不会增加债务的存量。

其次，地方政府发行债务的总规模受到中央政府的严格控制，不会出现总量失控的情况。

再次，从旧债存量来看，有大量“政府承担偿还义务”的隐性债，通过发行新债偿还旧债，从而实现隐性债务显性化，是有利于地方政府债务长期管理目标实现的。

毛晖：2015年底出台的 《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225 号）提到：“地方政府存量债务中通过银行贷款等非政府债券方式举借部分，通过三年左右的过渡期，由省级财政部门在限额内安排发行地方政府债券置换。”

今年已是地方政府债券置换的收官之年，也是最关键一年，不仅要完成所有存量债务的置换，还要发行新增债券。且年初以来，财政部更侧重于推进债务置换进程，新增债券发行工作相对有所滞后。

财政部数据显示，2018年1—4月，全国发行的地方政府债券全部是置换债券或再融资债券。这就导致在接下来的几个月，加入了新增债券后，地方债发行规模将大增，后续供给压力不容小觑。因此，地方应衡量自身财政偿还能力，认真审视各类债务是否趋于饱和，切实防控债务风险。

尹启华：根据财政部的要求，2018年8月份地方政府债务置换工作即将结束，但目前仍有大量存量债务需要置换，因此发债提速迹象亦在情理之中。另外，《意见》允许使用新债来偿还旧债，这也为发债提供了政策支持，注入了新的活力。毋庸置疑，地方政府集中发债可以为接下来的政府基建投资提供大量资金支持，从而极大地满足地方建设的现实性需求。但这里需要注意和警惕两个问题：首先，借新债还旧债只是缓解了目前政府的偿付压力，但增加了长期债务融资成本和未来支付压力；其次，在置换大限来临之际，部分地方政府为了仓促达成债务融资限额目标而集中举债可能会忽视潜在的债务风险，因此必须严格遵循《地方政府性债务风险应急处置预案》的文件精神，防止发生系统性财政风险。

袁铁芽：这一现象是置换债券、再融资债券、新增地方政府债券三者影响叠加的结果。初步测算，今年地方政府债券发行总规模约4.75万亿元，其中：新增债券2.18万亿元，置换债券1.73万亿元，再融资债券约0.84万亿元。与去年同期比，今年地方政府债券发行节奏明显滞后，前5个月共发行地方政府债券0.88万亿元（其中，置换债为0.86万亿元），不到去年同期发行量的2/3。这样，6—12月平均月发行规模将达0.55万亿元，远高于去年同期的0.43万亿元。若考虑到存量债券置换必须于8月份前完成，6月份出现发行高潮实属必然。但是，必须澄清的是，这一集中发行现象与《意见》允许用新债偿还旧债并没直接联系，财政部在2016年出台的 《地方政府一般债务预算管理办法》和 《地方政府专项债务预算管理办法》明确规定一般债务或专项债务本金可以通过发行债券偿还，并非媒体所说的为《意见》首次提出。

主持人：长期以来，庞大的地方政府隐性债务为公众所诟病。而近年来，在财政部大力推进之下地方政府债务管理逐渐走向公开透明。此次《意见》出台专门对完善地方政府债券信息披露机制作出了明确规定。您认为，推进地方政府债务信息公开还应作出哪些努力？

温宁：国务院办公厅在《2018年政务公开工作要点》中提出，要求制定地方政府债务信息公开办法，下一步财政部、各地方政府在债务信息公开方面可能都会出台相关管理办法。目前，地方政务债务信息之所以难以全面公开，可能与地方政府隐性债务有关。我认为推进地方政府债务信息公开，应做好两方面的工作：一是加速推进地方政府资产负债表的编制与公开工作。编制地方政府资产负债表是地方政府债务信息公开的前提。地方政府资产负债表的公开有利于社会公众加强对地方政府举债行为的监督，抑制其过度举债；同时，地方政府资产负债表也是对地方政府债进行高质量评级的重要基础。二是建立健全地方政府性债务管理系统，加强对地方政府债务信息的统计与公开报告。推动地方政府债务信息通过财政部等官方网站向公众公开，提高地方政府债务信息的透明度。

景宏军：第一，增强政府债务信息公开的主动性。此次《意见》要求完善地方政府债券信息披露机制，是对地方政府的强制性规定，但要想实现信息披露的最终目的，就必须取得地方政府对这项工作的理解与配合，变“被动披露”为“主动披露”，才能有效避免地方政府趋利避害地选择性披露。

第二，增强政府债务信息公开的透明度。从根本上讲，地方政府公开披露的债务信息属于一种专业性很强的信息，这部分信息的可读性不一定很强，也就是说，公开并不一定能够保证透明，公开并不一定能够达到加强监督的效果。地方政府要在公开的基础上，进一步提高债务信息的透明度，实现受众“看得到”“看得懂”的夙愿。

第三，鼓励公众通过分析解读政府债务信息参与到政府债务的监督管理工作中。政府摘取信息披露不是为了披露而披露，其最终目的是通过信息公开，接受更广泛的公众监督，达到提高地方政府债券管理水平的目标。这就需要满足一个前提——公众要愿意、能够参与到监督工作之中，因此，政府要通过体制机制的改革与设计，提高公众参与的积极性，保证公众参与权利的行使，顺畅信息反馈的渠道。

毛晖：2015年开始实施的新《预算法》，第一条就明确规定，“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”。不过，我国的地方债信息公开程度，还有待进一步提高。

自2012年起，清华大学公共管理学院公共经济金融与治理研究中心每年推出《中国市级政府财政透明度研究报告》（以下简称“报告”）。报告显示，我国市级政府财政透明度近年来有显著提高。

但是由于2015年新 《预算法》实施后，地方债才开始纳入预算管理。相关债务数据的整理、规范与公开，都需要有一个制度构建与完善的过程。从2017年的报告来看，各市级政府对地方债的公布情况不甚乐观。295个地级及以上市政府在政府债务公开方面的得分较低，按总分为80分计，最低分为0分，最高分为45分，平均分仅为16分（相当于100分计的20分）。

而且，目前各地政府主要公开了债务限额和总额的相关情况，对具体的债务资金投向，其公开的情况较差。同时，公开的债务信息当中，多是披露政府债券的情况，至于政府负有担保和救助责任的相关债务、向金融机构借款等方面，债务信息披露较少。

今后，应制定专门针对地方政府性债务信息披露的法律法规，明确债务信息披露的主体、方式、内容、监管体制及法律责任等。进一步明确债务信息公开内容，除了对本级政府债券的规模进行公开外，对债券的种类、利率、期限、用途等也要进行全方位公布。各地可以通过地方政府债务年度报告的形式进行披露，并纳入政府综合财务报告体系之中。

尹启华：地方债务信息公开是政府债务治理和政府信息公开的重要内容，提升地方债务信息透明度是政府债务风险管控的重要手段。推进地方债务信息公开可以从以下几个方面着手：首先，地方政府应着重披露政府债务限额和余额信息，同时还应具体到政府债务利率、还本付息和债务资金使用等有关内容。其次，通过搭建综合信息平台加强PPP项目信息公开，运用信息技术和PPP大数据发掘PPP信息的潜在价值，试图缓解信息不对称和防止出现“明股实债”。再次，强化披露政府购买服务信息，应当重点披露政府购买服务的决策主体、购买主体、承接主体等有关内容。最后，增强影子银行的透明度，防止影子银行业务的低透明度产生系统性风险，因此需要构建一套严密的监测、统计和分析系统，增进对影子银行风险的评估。

袁铁芽：总体来看，此次《意见》对完善地方政府债券信息披露的有关要求并不是新的规定，只是对前期散见于各个文件的相关规定的梳理、整合、重申，下阶段需要立足实际，从制度完善和狠抓落实入手，进一步规范地方政府债券发行信息披露。制度方面，规范披露形式，制定出台地方债券发行信息披露格式指引等文件；细化信息披露要求，特别是要细化项目信息披露要求，确保资金使用可追踪，绩效可评价。执行方面，审批机构要强化信息披露管理，对披露不合格的应撤销发行或要求补充，同时强化定期信息披露管理。

主持人：自2014年以来财政部坚持市场化改革方向，地方政府债务管理逐步完善，《意见》出台有助于进一步提升地方债券市场化水平。在新时代要求下，如何推进地方政府债券管理逐步走上规范化、市场化和法治化之路？

温宁：一是要依法管理地方政府债务。按照新《预算法》和其他中央有关规定，加强对地方政府债务的限额管理，将地方政府债务全部纳入预算管理，积极推动地方政府债务发行管理的市场化，切实防范地方政府债务风险。二是处理好政府与市场的关系，科学合理借助市场力量化解地方债务。如：科学合理运用PPP项目进行运作，减轻政府支出负担。三是建立健全地方政府债务信息公开制度，提高政府债务信息的透明度。四是建立健全风险预警和应急处置机制。财政部专门制定了风险预警和应急处置办法，要求各地根据债务总额、结构等对风险进行评估，我认为一定要严格加以贯彻落实。五是构建地方政府债务常态化监督机制。除了审计监督以外，还有财政部驻各地的监察专员办事处依法对地方政府债务实施日常监督，这是我们的一个重要任务。

景宏军：对于地方债务风险的管理，要在总结近几年改革经验的基础上，加强相关立法，尽快出台《公债法》等法规，以法律手段保障地方政府债券的规范化管理，以法律手段促进地方政府债券管理向市场化方向发展。

毛晖：第一，应完善地方政绩考核机制。纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，建立起政府公共服务绩效评价体系，将基础教育、环境治理等指标纳入政府绩效考核范围，以遏制地方政府的投资冲动。同时，健全地方债务问责机制，完善地方债务审计制度，将政府性债务状况作为地方领导任期经济责任审计的重要内容，强化责任追究。

第二，应完善地方债务信息披露制度，以促使地方加强债务管理，提高资金使用效果。信息披露内容应涵盖各类直接统计数据和评价性信息，以满足多元化的信息需求，具体可包含举债背景与概况、债务预算会计报表、债务分析报告、债务风险评估及绩效评价等相关内容。而地方政府债务年度报告可作为地方政府综合财务报告的子报告，全面反映地方政府的债务信息，为地方政府债务管理和财政风险评估提供依据。

第三，应完善我国地方政府债券信用评级制度。一方面，加快地方政府信用评级的专门性法律法规建设，对地方政府信用评级业务许可、评级业务人员准入进行立法规制，明确相关信用评级机构及评级人员行为的法律责任，从整体上规范地方政府信用评级业务的开展。另一方面，明确信用评级市场监管主体，制定统一的信用评级行业监管规则，在各相关部门间建立有效的沟通协调机制。逐步提高债券信用评级结果的公信力，为地方政府性债券的发行定价、债券市场运行提供参考，从而有效防控地方债务风险。

尹启华：首先，坚持地方债务管理的市场化改革方向，地方政府应当秉持“有所为、有所不为”的执政理念，不应过度进行行政化干预，防止“有形之手”阻碍地方债券的市场化改革进程。第二，以权责发生制的政府综合财务报告制度改革为契机，强化地方债务信息公开，规范地方政府的举债融资行为；第三，以《预算法》为准绳，将坚持地方政府债务全部纳入预算管理，使其接受权力机关监督；第四，地方政府债务管理的市场化逻辑主要体现在债券发行的市场化、债券信用评级的市场化方面，但切忌将市场风险引入地方政府，因此需要构建严密的债务风险隔离体系。

袁铁芽：整体来看，地方政府限额内债务风险总体可控，但是地方政府隐性债务风险不容小觑。部分地方政府在隐性债务管理上存在着认识不足、底数不清、责任不明、管控不严、准备不足等一系列问题。要推动地方政府债务管理真正走上规范化、市场化和法治化之路，妥善解决地方政府隐性债务问题是绕不过去的坎。为此，一方面要进一步

开好“前门”，运用好项目收益与融资自求平衡政策，进一步扩大试点范围和试点领域，基本满足地方政府正常的融资需求；另一方面地方政府要从讲政治的高度，不推卸责任，不回避问题，积极摸清底数，理清责任，充分调动债权人、债务人等各方的积极性，制定分类化解方案，共同推进地方政府债务风险化解工作；同时，硬化财政预算约束，强化监管问责，没有预算严禁向融资平台公司等拨付资金，进一步压缩地方政府隐性债务扩张的空间。■