财政收入信息失真：现象、原因和对策——基于辽宁等地经济数据造假案例的分析

●徐 志 周 萍

财政收入质量问题是当前我国学界和业界关注的热点问题。所谓财政收入质量，其内涵一般包括四个方面：财政收入数据信息的真实性；财政收入规模与经济增长的适应性；财政收入来源的稳定性；财政收入形成政府可支配财力的比例。随着我国经济进入新常态，财政收入质量的分析已成为政府促进产业转型升级，转变经济发展方式，保障经济又好又快发展的一个重要前提。财政收入质量四个内涵中，后三者的准确性和有效性有赖于财政收入信息的真实性，真实的财政收入能为政府决策提供有力的依据，而虚假的财政收入则会掩盖经济运行中的问题，甚至造成不堪设想的后果。

我国财政收入数据真实性一直为社会各界所诟病。外界质疑的证据主要集中于两个方面：一是各省公布的GDP总量之和总是远超国家统计局公布的全国GDP总量，甚至各地市GDP总量之和也远超省统计局公布的省GDP总量。以四川省为例，2016年四川省各个市GDP总量之和为34752.81亿元，而省统计局公布的省GDP总量为32680.5亿元，两者相差2072.31亿元。①虽然往往以重复计算为由解释该问题，但统计口径差异问题的存在似乎让人更加难以接受。二是绝大部分省市自治区的经济增长率都会比全国经济增长率更快。以2016年为例，全国31个省市自治区中，经济增速低于全国水平（6.8%）的仅有三个：黑龙江、山西、辽宁，增速分别为：6.1%、4.5%、-2.5%。②以上两个现象的存在很难让人不去质疑这些数据的真实性。事实上，对于地方政府财政收入数据造假的披露与报道早已有之，2007年广西财政厅在对广西36市县2006年财政收入质量开展的专项检查中发现，广西各市县经济规模不断增长的背后是严重的财政收入信息失真问题，导致财政收入数据不能真实、客观地反映经济运行情况（江庆深等，2008）。2015年3月4日的全国政协十二届三次会议中，国家审计署原副审计长董大胜称，数据造假问题早已有之，虽然在去年遭到了遏制，但仍有不少地方存在这种现象。③

由此可见，财政收入信息失真问题是当前急需解决的重点问题，本文从去年曝出的“辽宁省经济数据造假案”出发，同时结合后续出现的天津、内蒙古等地方的造假事件，分析数据造假的前因后果，以求对信息失真问题有更深入的了解与认识，并提出相应的意见与建议，为政府制定相关政策提供一定的依据。

一、辽宁省及天津、内蒙古等地财政收入信息失真的情况

2017年1月17日，辽宁省委副书记、省长陈求发在辽宁省十二届人大八次会议上作政府工作报告时首次对外承认：辽宁省所辖市、县，在2011年至2014年存在财政数据造假的问题，指出2011年至2014年“官出数字、数字出官”导致经济数据被注入水分。这次报告无疑在“平静”的湖面投下一颗巨石，在社会上引起了轩然大波。

事实上，中央早已注意到辽宁财政收入的造假行为，《国务院关于2013年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》揭示:在2011年到2013年间，辽宁省岫岩满族自治县将财政借款以税费名义缴入国库，虚增财政收入8.47亿元、占其公共财政收入的22.6%；2014年，中央巡视组首轮巡视辽宁时指出“辽宁全省普遍存在经济数据造假问题”。2014年审计署发现2013年庄河市塔岭镇公布财政收入比实际财政收入高出2534万元，虚增16.24倍；而相邻的普兰店市将全市2014年公共财政收入，由年初预算53.35亿元下调为33.85亿元，降幅近20亿元④。2016年，中央巡视组“回头看”指出辽宁省普遍存在数据造假问题，且存在第一次巡视后对中央决策部署敷衍了事，甚至唱反调的情况。随后辽宁省委在全省范围内开展了巡视工作。本文梳理了辽宁省委在之后出具的巡视报告以及各市、镇公布的巡视整改情况公告发现：本溪市某些单位和部门为了完成上级下达的经济指标虚假捏造经济数据；开原市、调兵山市为了成为百强县虚增各项经济指标；阜新经济数据存在较大水分；铁岭固定资产投资数据和规模以上工业企业数量掺杂水分等。

辽宁省数据造假的具体情况目前暂无披露，但从经济数据的变化中我们可以掌握大概的情况。2014年开始，辽宁省的地区生产总值出现了负增长，财政收入也不断下跌，固定资产投资数据缩水60%-70%，尤其是在中央巡视组“回头看”期间即2016年，辽宁各市GDP出现了暴跌，其中鞍山和辽阳跌幅最大，分别下跌了38.3%和36.4%。这些数据表明，辽宁省的数据造假是比较普遍的，且虚增比例较大。据报道，辽宁省所辖市县在2011年至2014年，虚增的收入约占同期财政收入的20%，虚增最高的年份是2014年，比例达到23%。

继辽宁自曝之后，2018年1月3日，内蒙古自治区政府也公开承认：“重新核算后，内蒙古需要调减2016年一般公共预算收入530亿元，占2016年总量的26.3%；2016年规模以上工业增加值核减2900亿元，占2016年全部工业增加值的40%”。2018年1月11日，天津市滨海新区政府也公开承认：“滨海新区2016年的万亿地区生产总值核减3348亿，占总量的50.32%”，这个备受瞩目的国家级新区一夜之间变得灰头土脸。

根据政府公开的文件与相关的报道，这些地方经济数据造假的主要方式有以下几种：

一是虚构应税事项和纳税依据，虚假增加税收收入。如2012年辽宁省某县将县委和县政府机关用地使用权及地上建筑物划拨给县政府融资平台公司进行对外转让，转让行为并没有实际发生，该县却在账面上征收得到了5671万的土地增值税等税收收入；

二是虚假拆迁或转让土地、使用财政资金缴纳国有资源有偿使用收入。如2012年，辽宁省某县重复转让4家粮库土地，虚增国有资本经营收入6965万元；

三是财政收入虚增空转，即财政部门向企业进行拨款（以财政借款等名义），再由企业将资金缴回财政，以此实现财政收入的增加。内蒙古自治区政府就公开承认主要通过虚增空转、工业增加值谎报等方式完成收入增长目标；

四是税收收入先增后返，虚增税收收入。2011-2013年间，辽宁省某县对33家企业的增值税、企业所得税实行先征后返，虚增税收2224万元；

五是更改统计口径，将统计范围扩大。天津滨海新区的生产总值在调整统计口径后缩水超过50%；

六是直接的数据编造。根据公开报道，辽宁省某些市县还通过违规编造、随意调整财政月报的方式虚增财政收入。

二、地方政府财政收入信息失真的原因分析

（一）不科学的考核方式和政绩观

在过去的几十年中，为了实现中国经济的快速发展，GDP和财政收入一直是考核官员的主要指标。我国各级政府都将财政收入年年递增作为一项重要的任务，并将其与官员政绩挂钩，有的地方政府甚至将财政收入增长率作为一项硬性指标，搞 “一票否决”（钟振强、宋丹兵，2006）。这种单一的考核方式从不同方面增加了官员数据注水的动机。首先，以目标责任考核为主的政府绩效考评从上到下逐级加码，逐级放大，地方政府承受了过多的任务与压力，超出了原本的增长幅度，为了完成目标任务只能虚增数据。其次，出于对政绩的追求，官员自身也有强烈的动机进行数据的造假。对于财政收入的追求直接导致了财政收入数据的失真；而对于GDP的造假也会间接促使地方政府对财政收入进行操纵。官方公布的GDP数据由于统计方式存在一定的缺陷往往受到外界的质疑，学者及业界相关分析人士会选择通过财政收入数据和财政支出数据等其他数据来勾稽核对GDP，官员为了让GDP数据显得更真实也必然会对财政收入和财政支出等数据进行虚构。

正如辽宁省在政府工作报告中所指出的 “官出数字，数字出官”，这种不科学的考核方法和政绩观的存在，必然会导致某些官员为了做出、做大“政绩”而弄虚作假，导致财政收入信息失真。

此外，有学者认为财政收入质量指标不合理也是财政收入信息失真的原因之一，官员有可能为了追求质量指标而人为操纵数据，例如为了满足财政收入占GDP比重的标准而虚增财政收入以免受上级 “惩罚”，然而以工业为主的省市财政收入占GDP比重天然就高于以农业为主的省市，单纯以占GDP比重大小为标准，判断财政收入与经济增长的适应性是不准确的。但深究其背后的本质，仍是官员被不合理的政绩考核体系所绑架，片面追求财政收入和GDP增长，才导致各种怪相的出现。在2014年中央巡视组巡视过后，辽宁省取消了考核54个城区的财政收入指标，不再按照财政收入和增长率进行排名。

（二）地方财力不足，事权与财权不匹配

自分税制以来，财权不断向中央集中，地方承担的责任却越来越多，事权与财权不匹配的问题突出。在日益增大的经济压力下，地方政府为了完成上级考核任务，可能虚构收支，既增加了收入，又“完成”了上级指标。此外，虚报财政收入可能给地方政府带来更多的收益，一些省份的省级财政体制为了激励经济相对落后地区发展，规定落后地区财政收入增长多的地方可以得到更多的转移支付或其他财力支持，这样，地方政府就可能为了获得“激励”而虚增收入。

（三）财政监督不到位、政府审计缺乏独立性

各地财政部门对于财政收入计划的考核往往专注于数量上，对收入的来源以及真实性、合法性都缺乏有效的监督。一些地方政府对于财政监督的重视不足，不能充分认识到财政监督的重要地位，反而认为监督妨碍了“正常程序”，降低了效率；财政监督部门人才、人员均不足，监督易流于形式；我国财政监督法制建设也相对滞后，种种问题影响了财政监督部门的监督检查力度，造成了监督的缺位。虽然政府审计部门也承担着审查收入真实性的职责，但现行审计管理体制，缺乏独立性，容易受到地方政府干预和影响，其监督也易流于形式。监督部门缺位的存在给造假营造了一个 “宽松”的环境，加大了人为因素影响财政收入信息质量的可能性。

（四）惩罚小，造假收益远高于成本

对于经济数据造假的监督与惩罚，在《统计法》等相关法律法规中均有规定，但其中的内容依旧比较模糊，惩罚力度可大可小，例如《统计法》第六章第三十七条规定：“地方人民政府、政府统计机构或者有关部门、单位的负责人有下列行为之一的，由任免机关或者监察机关依法给予处分，并由县级以上人民政府统计机构予以通报……。”如何处分，处分的力度多大，并没有具体的法律法规进行规定，而《统计法实施细则》中对于处罚也没有具体的说明，结合实际的操作，我国目前对于统计数据造假的容忍程度高，惩罚力度小，有些违法事件甚至不了了之。由于监督的缺位与不痛不痒的惩罚，官员进行造假所获得的政绩和收入收益都远高于被发现所需要付出的代价，这也促使了一些造假事件的发生。

（五）预算编制方法不当

相当一部分地方在编制财政收入预算时采用的是基数比例法，即以上一年财政收入实际数为基础，按照上级规定的增长率制定本年的收入预算。此法虽然简便易行，却也存在不少弊端。这种方法可能将某一年度偶发性的收入计入基数，导致收入预算偏离实际，下级政府无法完成规定目标，只能采取空转等手段虚假增加财政收入。随着连续几年的乘数放大，地方政府需要虚增的数额也会越来越大。

三、地方政府主动披露财政收入信息失真问题的原因

（一）经济发展方式与官员考核评价体系的改变

新常态下，我国的经济发展方式必须发生改变，原先粗犷型的增长方式逐渐不再适用。党的十九大报告确立了从高速增长转向高质量增长的经济导向目标，“唯GDP论”的政绩观和考核方式必然也随之改变。2013年，中央组织部印发通知，规定今后不能仅仅把地区生产总值及增长率作为政绩评价的主要指标，不搞地区排名。这意味着今后地方官员的考核标准更为科学全面，被单一指标所绑架的可能性变小。因此，政府官员维持造假数据的收益不再，主动挤干水分反而可以为今后的发展奠定更好的基础。

（二）统计方法和体制的改革

2016年省以下统计部门实施了垂直管理体制改革，在各省、市、县设立了调查队，由国家统计局直接管理，这些调查队独立于地方政府，受地方政府钳制的可能性小，可以最大程度保证统计数据的准确性。2017年6月26日，中央全面深化改革领导小组会议审议通过了《地区生产总值统一核算改革方案》，杜绝了地方政府利用口径不同虚增收入的可能性。这些改革的实施意味着统计信息将会更加真实合理，如果地方政府目前不将水分挤出也难免被清算与惩罚，因为相关问题在今后的统计调查中更易暴露。

（三）统计数据造假的成本变大

原《预算法》中对追责情形的规定比较粗略，不利于执行，法律的权威性没有得到充分的发挥。在过去，甚至没有出现过一起因为违反《预算法》而被处理的案件，官员造假的风险极小。2014年8月新修订《预算法》出台，列出了近20条具体的违法情形，并逐一明确追责和处罚办法。随着新《预算法》的实施，追责少的局面将会得到根本改变。此外，2017年6月26日中央全面深化改革领导小组会议还通过了 《统计违纪违法责任人处分处理建议办法》，即对统计违纪违法行为的处理做出了规定，明确了在统计造假中相关领导、责任人、统计调查员、统计调查对象违法违纪行为的认定和处罚。这些法律和文件的出台意味着今后数据造假可能付出的代价变大，如果现在不主动挤出水分，今后被发现的处罚代价更大，不如现在主动承认。

（四）地方财政缺口不断扩大，财政收入压力变大

营改增后，原本归属地方的营业税变成了央地共享的增值税，地方政府的财力再一次被削弱，而谎报产值和其他经济数据意味着地方政府要为这一部分买单，导致其财力进一步萎缩，地方政府显然不愿意这么做；此外，随着中央收紧地方的对外融资渠道（举债、政府购买、PPP等），各地财政缺口逐渐增大，地方的财政收入和支出压力加剧，对于中央转移支付和财政补贴的需求和依赖更高，为了获得更多的地方政府债发行额度和转移支付等资金支持，自曝家丑，挤出水分显然是明智之举。我们统计了辽宁、天津、内蒙古三个省及自治区的财政缺口，从图1中可以看出，这三个地区的财政缺口在这10年间不断扩大，辽宁和内蒙古甚至从原本的500多亿元增加到了2500亿元左右。与此同时，随着经济增长放缓，财政收入压力会越来越大，如果继续造假，势必不能支撑庞大的财政支出，即便现在不主动承认，后期也会因为入不敷出而暴露。

图1 2007-2016年间辽宁、天津、内蒙古三地财政缺口变化趋势图 （单位：亿元）数据来源：国家统计局注：财政缺口=地方财政一般预算收入-地方财政一般预算支出

四、提升财政收入信息真实性的政策建议

（一）建立科学合理的官员考核评价体系

为了实现经济的快速发展，我国长久以来主要以GDP衡量官员政绩大小，而这种政绩考核方式催生了地方各级政府对于财政收入的追求，各级政府纷纷下达财政收入指标。出于追求政绩和上级压力，财政收入造假的动机变大。由于中央利益与地方官员利益存在不同，中央作为博弈中的委托者为了使地方官员能够按照其期望进行工作需要给予相应的激励，而随着发展目标的改变，政绩考核方式也应发生变化。考虑到我国仍处于社会主义初级阶段，发展依旧是最重要的，GDP、财政收入等考核指标仍不可或缺，但为了同时满足高质量增长方式的目标，需要引入其他相关指标：如群众满意度，环保指数，创新指数等等，这些指标得分以加权的形式引入考核体系当中，加权大小的设定应足够引起地方政府官员的注意，以此激励各地政府官员追求更好的发展方式。

（二）完善相关法律，健全责任制和问责制

虽然《统计法》、《预算法》和《财政违法行为处罚处分条例》早已对造假行为进行了规定，但其责任划分并不明确，在实际执行中也并没有严格执行，官员造假的代价小。为了能够增加造假被发现的成本从而倒逼减少造假事件，必须完善相关的法律法规，对原本法律中的模糊之处重新界定，对数据造假行为定性定量，明确责任的划分，确定惩罚的范围和大小，提高执法、执纪的严肃性和惩罚力度，对经济数据造假行为予以重大打击，维护法律的尊严，在法律的基础上遏制这种现象的继续发生。

（三）改革预算管理制度

我国的收入预算应从约束性转向预期性，应当依据当地经济发展水平与发展需求科学编制收入预算。实行中期财政规划管理、严格编制三年滚动财政规划，避免造成过高的预期给下级带来压力，从而避免虚增收入等行为。此外，政府应主动公开细化的预决算内容，接受社会各界的监督，也有助于编制合理的预算。2017年，重庆、湖南等多个市县就主动降低了当年的收入预期的目标，建立了提高收入质量的激励机制。

（四）保证政府审计的独立性，发挥审计的监督作用

被审计对象同时也是审计部门的领导与管理者，这不仅影响了各级审计部门的独立性，也降低了审计报告的可信性。要发挥审计部门的监督作用，应改革审计部门的管理体制，对政府审计部门实行垂直管理，从而确保审计部门独立于地方政府，摆脱地方政府的钳制与制约。

（五）构建全方位立体型监管网络

目前有监督职能的部门并不少，但相互之间的联系与协作不多。财政部驻各地专员办在对各部门进行稽查的同时应与政府审计部门、财税部门内部监督机构、会计师事务所等社会机构或人员开展多方联动，构建一个全方位的立体型监管网络，增强监管的全面性、专业性、及时性和深入性，也可以解决专员办“人少事多”等问题；同时我们可以借助大数据、云计算、区块链等日益成熟的技术手段，扩大统计的广度与深度，整合分析各方的统计数据，多角度对经济数据准确性进行验证，从而评估财政收入质量或者发现异常情况。

（六）推动国地税合并，减少地方政府对税务部门的干预

近年曝出的辽宁、内蒙古财政造假问题中，不乏税务部门的身影，对企业所得税先征后返，“寅吃卯粮”等等。这与地方政府对地税部门的控制权有关。税收征管虽是税务部门的职责，但财政部门却年年下达任务指标，税务部门的独立性差，易受到地方政府的干预。推动国地税合并，统一税收征管权，可使得地方政府可干预的范围和程度变小，税收数据造假的难度将会提高。■

注释：

①数据来源于四川省及省内各市统计局网站。

②数据来源于国家统计局网站。

③内容来源于凤凰财经网：http://finance.ifeng.com/a/20150304/13529484_0.shtml。

④http://law.chinaso.com/detail/20151210/100020003271 1721449722595206234098_1.html。

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