德国中小学教育问责制述评及启示

司林波，彭鑫

（1.燕山大学公共管理学院，河北秦皇岛066004；2.湖南大学教育科学研究院，湖南长沙410082）

中小学教育问责是指相关权益主体依据一定的规则、标准和程序，对教师遵守法律责任、职业道德责任等情况，以及对教育行政部门、学校等相关责任主体的责任表现进行的监督、质询和评价，并对否定性后果进行追究的一种责任制度。[1]教育问责作为教育体系中重要的制度设计，本质上是一种保障机制。在法律法规、多元化问责主体的协同配合下，有效地保障了教师能够拥有较高的师德素养。本文将在对德国中小学教育问责的主体、制度体系及特点进行简析的基础上，总结德国中小学教育问责制度建设的成功经验，从而为我国中小学教育问责制建设提出借鉴和参考。

一、德国中小学教育问责主体

在德国宪法《基本法》（Grundgesetz）中，明确提出各联邦州享有广泛的文化主权。德国中小学教育问责主体主要来自两大方面，即同体问责和异体问责。同体问责主要指联邦政府、州和地区政府、教育组织和学校等政府和相关教育部门。异体问责包括除政府和相关教育部门之外的利益相关者，比如，学生和家长等。多元问责主体的融入，对教育的规范发展起到了不可或缺的作用。

（一）联邦政府

德国联邦政府进行管理的对象仅限于大众化的问题层面。因此，德国联邦政府针对中小学校教育问责的施行首先是通过宏观方面的立法、制定政策等。德国联邦宪法明确指出了由联邦政府中的联邦教育和科学部专门负责对联邦教育事务的监督与管理。与此同时，在联邦教育和科学部下设立了相关的研究和咨询机构，其主要职责是监督中小学教育工作和调查研究学校课程标准，并为教育决策提供一些有效的建议。一般联邦教育研究和咨询机构及专门委员会在制定中小学教育政策时提供研究报告。[2]教育部长们根据研究报告进行研讨，在参考专家及社会各界的意见后，做出最终决议，以此对中小学教育问责做出宏观层面的设计。

（二）州和地方政府

德国采取地方分权的教育管理体制，而州政府集中掌握地方的教育决策权。德国的学校教育体系是由不同的学校教育形式所组成。[3]2004年，德国颁布了《教师教育标准：教育科学》，从法规层面对教师的质量水平进行了严格的把关。[4]此外，德国教育由联邦和各州共同承担，特别是各州文教部长联席会议承担着教育计划等主要责任的同时还要尽其所能去指导全国教育任务的完成。

（三）校长

与法国等发达国家相似，德国中小学校长在教育问责中扮演着重要的“双重”角色，既是教育问责的对象，又是教育问责的主体。一方面，校长负责对教师进行考核，有权向督学提议相关教师的奖惩建议；另一方面，校长在微观的学校管理中发挥重要作用，承担重要职责，如负责学校日常工作运行、制订工作计划、协调教职工工作等。同时校长必须亲自讲授1—2门课程，努力创造良好的学习氛围。[5]以个别州的学校督导过程为例，学校校长在外部评估中发挥着重要作用，特别是在评估的准备阶段，校长需向相关负责主体提供大量本校资料。一旦学校被评为差，校长需要向教育局、家委会述职。[6]

（四）学生、家长问责

教育问责中不可忽视的一个主体就是学生和学生家长。学生作为学校构成的关键主体，也是学校教师授课的客体，其重要性不言而喻。因此，学生对教师所进行的综合评价结果，具有非常重要的参考意义。而家长在学生个体的成长和发展阶段作用不可忽视，同样是德国中小学教育问责的重要主体之一。在德国，主要通过家长委员会组织发挥作用。该委员会属于一个民间自治机构，由学生家长代表组成。其成员并非一成不变，每年都会进行一次选举，从而促进委员会成员的更新。家长委员会的主要职责就是在家长与学校之间建立起友好往来的合作关系，使二者共同致力于学生学习水平以及教师教学质量的提升。家长委员会的权利和义务都有明确的法律规定。在部分州，比如：巴伐利亚州的州文化教育部网站上都有明确的介绍，家长委员会起着桥梁作用，为学校和家长之间更好的协调创造条件，共同推进学生教育发展。其宗旨就是为家长提供沟通的机会；代表家长的利益；深化家长与教师之间的信任关系，协商家长意愿和建议。

二、德国中小学教育问责制度构成

德国中小学教育问责制是世界上较为成熟的问责流程体系。它主要涵盖了中小学教师资格证书制度、教师职业培养一体化、教师评价制度以及纪律惩戒制度等环节。以上流程环环相扣，相辅相成，从而达到教育问责制度的最佳效能。

（一）中小学教师资格证书制度

1810年，德国开始实行任课教师资格制度，开创了世界教师资格制度的先河。德国非常重视师范生的教育实践能力的培养，制定了基于教育实习的教师资格制度。[7]教师资格证书制度是中小学教育问责制度建设的首要环节。此外，德国教师属于国家的公职人员，其政治地位较高，且合法权利必然受到相关法律法规的保护，只要不做出违法行为，将永远不会被解聘。

要成为一名德国教师，就要取得相关的职业资格认证。获得该资格认证需要满足相应的条件，如德国萨克森州获得教师资格认证，其流程如图1所示。

此外，在德国成为合格的中小学教师，仅仅拥有教师资格证是不够的，还需同时满足拥有德国国籍、健康证明书、道德高尚、忠实于国家宪法且不能带有任何党派倾向等条件。德国文化教育部长常务会议制定的《关于相互承认教师职务考试与任职资格的决议规定》指出：“中小学教师必须在大学或高等师范学校接受过一定课时的教育科学和学科科学才能取得任职资格。”[8]

（二）中小学教师职业培养制度

自21世纪以来，德国加强了对中小学教师的职业培养制度改革，以塑造一批高质量的教师队伍。[9]地区之间尝试设定统一的教学方案，但是由于德国联邦制的特征，不同地方的方案还存在很大的差距。

1.中小学教师职前培养

德国教育将学科之间、学科教学法以及教育科学的理论与实践进行了高效合理的整合。[10]德国的中小学教师职前培养一般由三个连续性阶段组成：本科教育、硕士教育、试教。[11]三阶段的课程设置体现着整体性与等级性；在课程体系的功能定位上，体现着对不同中小学类型的指向性；在学科领域的组合层面，又突出强调教学能力训练的专业性。然而，不同等级教师培养的课程设置、学分要求也有所差别。

图1 德国萨克森州教师资格证考试流程

此外，德国试教期一般为1—2年，具体取决于教师职位的类型和各州文教部的具体规定。以柏林地区为例，中小学教师在职前要经历两年的试教期，试教期结束可参加第二次国家教师资格证考试。若考试通过，则可结束职前培养。[12]

2.中小学教师职后培养

德国中小学教师职后培养,是教师培养体系的最后一个环节。职后培养目标是使教师能够适应不同的情境，具有随机应变的能力。职后培养的水平关系到教师专业水平的可持续发展。[13]当前，德国教师的继续教育分两种：一种是自主学习；另一种是派出培训。因此，德国中小学教师有在职进修的机会，通常是进入大学校园提升自身的素质和能力，然而在职进修的名额十分有限，获取该机会有严格且规范的选拔程序。在职教师应形成终身学习的观念，追随时代的步伐，逐步增强个人能力。

（三）中小学教师评价制度

教师评价制度是为了促进教师专业性发展和提高授课能力而设立的，其评价结果一般与教师的工资、培训等挂钩。德国政府明确规定，每四年进行一次教师综合评价。[14]

1.德国中小学教师评价主体

德国中小学教师评价主体具有多元性。主要指来自政府和相关教育部门的联邦政府、州和地区政府、教育组织和学校以及来自学生和家长等一些利益相关者。官方与非官方的教师评估标准差异甚大，但其内容均十分全面。

2.德国中小学教师评价内容及指标

2004年12月，德国文教部向百姓公布了《教师教育标准》（参见表1）。督学对教师评价前所建立的报告表由教师工作量以及教师教学效果两部分组成。一般而言，教师的评估结果分为7级，其中的最高级别是1级，其次为2级，以此类推，7级为最低。被评为1级的教师是最为优秀的，表示其工作态度良好，教育教学效果突出，科研能力强。[15]

3.德国中小学教师评价方式

完全中学、实验中学教师一般是由校长根据教师在工作期间的表现进行评价，并以4年为周期生成相应的考核报告计量教师的工作业绩。对国民小学和主体中学教师的评估则采用督学与校长二者相结合的形式。由于评估标准追求公平目标，评定结果需与被评定的教师本人进行当面敲定，被本人认可签字之后方可存入档案以备后续查验。而督学的主要工作则是走进教室认真听课，时刻记录并仔细评价每位教师的课堂表现，并为每一位教师建立一份专有的“教师工作报告表”。

表1 《教师教育标准》主要内容

问责制与教学质量的提升息息相关，对教师的工作表现及态度等指标进行定期评估，一方面，可以查看本期是否达到预期的目标；另一方面，确定下期的发展方向。针对评价结果对业绩优秀的教师进行表扬和鼓励，对表现欠佳的教师予以支持与辅导。[16]

（四）中小学教师惩戒制度

惩戒制度是中小学教育问责制度中的重中之重。惩戒制度具有“双重”作用。在教育问责之前，会对教师行为起到警示告诫的作用；在教育问责之后，将对教师失范的行为予以严厉惩戒。因此，德国对于教师的惩戒管理有了法律法规的规范，为规范教师行为奠定了基础。

1.纪律惩戒标准

德国《联邦政府官员法》规定公务人员包括亲属，在其职权范围外不得接受其他人的捐赠。一经发现，将会受到严格的处分。此外，德国的《公务员行为准则》《利益法》《回扣法》也禁止公职人员接受礼品和经商活动，限制兼职及实行回避等。[17]

德国中小学教师具有两种不同的身份，因而其要履行不同层面的义务。首先，教师遵守国家的相关法律、法规、学校纪律和相关规章制度；其次，德国教师还必须要遵守师德规范，做到廉洁至上，不得利用职务身份获取职务之外的利益。在教学过程中，一旦犯错，都将受到纪律处分。根据相关法律规定，对教师追究责任包含申诫、罚款、减俸、降级、免职、缩减和取消退休金等形式。

2.处置程序

德国对中小学教师的处置程序通常要经过六步骤：第一步，负责人对失范行为的事实认定，并与涉事教师进行协商确认，将失范教师所作所为上报给校务委员会；第二步，校务委员会进一步对不合格教师问题认定，认为已达到失范教师标准时向上级区教育厅汇报；第三步，区教育厅成立专门评定委员会，听取当事人和证人的陈述，对处置提出意见和建议；第四步，行政主管部门一般会对指导能力不足的教师进行培训，对培训后仍未合格者，将做出相应的处置；第五步，对处置结果不服者，可向教育主管部门申诉或向司法机关提出诉讼；第六步，对错误处置要进行补救，包括撤销处分、恢复职务，并给予教师一定的物质与精神补偿等。

三、德国中小学教育问责制的特点

德国中小学教育问责制研究与实践比较早，已取得较为显著的成就。它的特点主要表现在以下三方面。

（一）问责主体的多元性与协调性

德国中小学教育问责主体具有多元性。其主体既含有来自政府以及相关教育部门的同体问责，还包含学生及学生家长等异体问责主体。二者由内而外相互协调配合，从而形成一个高效的问责系统，共同来监督中小学教师的失范行为，以确保中小学教师教育问责过程与结果的公平性以及评估价值的权威性。

（二）教育问责配套制度完善且操作性强

不同发展时期，德国政府都会根据当下内外环境的变化及时制定出相适应的制度来约束教师行为。而德国有效的教育问责制必然离不开辅助性的制度加以防范。目前，德国已经形成了包括中小学教师资格证书制度、培训制度、评价制度和惩戒制度等在内的一套高效的问责体制，该体系中四大制度相互协调、相互配合，共同促进教育问责制度体系的良好运行。

（三）教育问责惩戒的严厉性

在德国的法律条文中，不论是在工作期间内还是工作期间外，均对教师所享有的权利以及所应履行的义务做出了详细的规定。例如：教师不能随便离岗、不能收礼超标等。一旦违反教师专业职责规定，必将受到处罚。同时，为了提升教师教育质量，分数较低的教师，将无条件接受额外的培训以及高资质教师的指导，以期尽快提升自己的教学能力，为学生提供更高质量的授课。因此，问责惩戒的严厉性，一方面，能够有效地约束中小学教师的失范行为，提升教师素养；另一方面，推动着教育体制的改革与发展。

四、评价及启示

德国重视教师教育这一举措，具有源远流长的特点。德国教育遵从以人为本的理念，把人的发展规律至于教师教育的首位。当前，德国的中小学教育问责制不论是在教师职责防范上还是在教师职责失范的治理上都已发展得相当成熟，可以说在以上方面都取得了较大的成就。虽然在德国问责方面有很多可借鉴之处，但其自身也存在很多不足，需要进一步的完善。如在教育层面，德国各州享自治权和自主权。因此，常常会出现严重的教育分权现象，即各州教育分权性和自主性较强。由于联邦政府将教育权分配给各州，由各地方自主管理，难免会造成某些州教育管理失效等现象的出现。在这种环境下，不利于进一步加强对中小学教师的监督与管理。

当下，我国建立高质量的中小学师资队伍这一目标的实现，或许能在德国的教育问责制度体系上吸取经验，从而找到突破点。德国中小学教育问责制的经验给我们以启发：

（一）提高我国师范生录用标准

自1970年起，德国的综合性大学开始接管中小学教师教育，其报考条件相当严格。此外，对于已报考该专业的学生而言，要历经两次大型考试，测试合格者才有资格获取证书。由此可见，德国教师教育专业招生起点较高，高素质生源的选拔也直接影响了教师队伍的整体素质。因此，我国不应将教师录用标准片面地停留在高考成绩上，更要对考生进行全方位考核，录用一批高素质人才，从而提升教资水平。

（二）健全问责多元主体参评体系

多元化问责主体是德国教育问责制的一大特点。德国的问责主体包括政府教育部门以及社会等各个方面。在我国教育问责的主体则主要停留于教育部门。由于缺少教育信息的及时传递，学生及家长缺乏参与问责的渠道，致使问责主体参与的有效性大大降低。因此，我国教育部门应做到教育信息及时公开，为异体问责建立多种参与渠道，利用媒体等平台进一步强化对教育问责的报道，从而发挥其监管功能。

（三）健全教育督导制度

德国督导制度在很大程度上有效地监管了教师教育行为。在督导制度下，督导人员有着明确的职责。各州、区与县市教育局之间的教育机构协同发展，共同致力于国家教育的发展。相比之下，我们国家监督机构向来权力与责任模糊不清，缺乏机构与机构之间的协调与配合。因此，我国应进一步明确各级督导机构的职能，使其各司其职，强化对教师行为的监督和问责。

（四）健全问责奖惩机制

德国政府向来强调法制建设，在教育管理层面也不例外。德国拥有健全的教育法律法规制度，对教师职业道德方面的奖惩也有明确的规定。反观我国，教育法制体系建设则相对薄弱，责任追究过程较慢、常流于形式、可操作性较差。为了提升我国教师素养层次，国家应该努力完善我国与教育法相关的法律体系，赏罚分明，将奖惩的办法逐条列举，增强我国的教育性条文的可操作性。

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