对农村普惠金融服务站建设的调查与思考

■刘 勇，葛 林，程殷洁

农村普惠金融服务站是银行机构按照人民银行统一标准和管理要求，在农村地区创建的提供助农取款、现金服务、金融精准扶贫、农村征信体系建设、金融消费者权益保护、农村金融宣传、农村电商服务等金融服务的综合平台，是贯彻落实党的十九大和第五次全国金融工作会议精神以及国务院关于《推进普惠金融发展规划（2016～2020）》工作要求和部署，按照“政府支持、人行主导、金融机构主建”的原则，在整合现有助农取款服务点、金融精准扶贫工作站、农村金融宣传站、农村电商服务站基础上建立起来的，能够有效提升农村金融服务的覆盖率、可得性和满意度。近年来，不少国内文献基于地方案例和调查对农村普惠金融服务站建设和发展进行了研究，典型文献包括：叶银龙（2015）从供需矛盾、制度变迁及激励约束机制等角度探讨了浙江丽水农村金融服务站建设的理论可行性和实践进展情况；盖永和和夏志琼（2016）从重复建设、交易清淡、故障率高等方面分析了辽宁凤城农村金融服务站运行缺陷；王小洪等（2017）剖析了湖南省炎陵构建金融扶贫服务站、联姻当地电商平台开展农村电商合作试点以及依托“互联网+”推动产业化运营的扶贫模式。江西省人民政府于2017年印发《关于推进普惠金融发展的实施意见》，目前各地金融机构纷纷在辖内推进农村普惠金融服务站建设，加快普惠金融服务再升级。本文以江西省上饶市广丰区为例开展调查，在阐述农村普惠金融服务站建设基本情况的基础上，重点分析农村普惠金融服务站的主要作用与特点，剖析其建设过程中存在的问题与风险，并据此提出相关政策建议。

一、农村普惠金融服务站建设的起因

（一）农村普惠金融服务站的功能内涵

从各地建设农村普惠金融服务站的实践情况看，主要有两种观点：第一种观点是将农村普惠金融服务站定位为提供农村金融服务的中介机构；第二种观点是将农村普惠金融服务站定位为提供农村金融服务的新模式。而本文与叶银龙（2015）的观点类似，认为农村普惠金融服务站是在农村地区，依托固定服务场所，承担特定金融服务功能的一项农村金融制度安排。特别需要指出的是，这种制度安排有望为农村经济单位之间开展合作提供新的平台，以及为促进农村金融市场竞争增添新的动力。因此，农村普惠金融服务站在农村金融服务市场扮演着有别于传统农村金融机构的角色，承担着新时代独特的金融服务功能。其中，这些功能，既包括对正规金融服务的辅助服务功能，也包括为正规金融中介提供后台服务的功能，还包括一定的公共服务功能。

（二）农村普惠金融服务站建设的动力机制

农村普惠金融服务站是在诸多因素共同作用下的一项农村金融制度建设工作，具体包括以下几个方面：第一，在全国农村金融服务市场逐渐扩大的背景下，正规金融中介无法满足广大农村主体小额、分散的金融服务需求，故而需要一种新的制度安排来弥补这种正规金融服务的不足。第二，近年来互联互通技术的迅速发展使得建立农村普惠金融服务站这种新的制度安排的成本大大降低，特别是借助互联网技术可以为广大偏远农村地区提供各种现代金融服务。第三，政府部门正成为地方金融改革特别是农村金融改革的重要力量，其利用自身的强大影响和推动力，完全可以在降低农村金融改革创新的成本方面有所作为，使农村金融改革创新朝着收益趋增和成本趋减的方向转变。第四，在农村金融改革深入推进的背景下，农村普惠金融服务站这种集信用信息采集、小额支付结算、信贷审批受理等为一体的综合化金融服务平台的产生具有历史必然性，因为农村金融改革实践为普惠金融服务站建设积累了丰富经验。

（三）农村普惠金融服务站建设的制度约束

根据委托代理理论，对农村普惠金融服务站建设中的激励约束机制进行适当的制度安排，具有重要的现实意义。这主要包括以下几个方面：一是形成相对完备的契约关系。不仅政府部门和涉农金融机构之间的目标责任制相当于一种契约关系，而且涉农金融机构与农村主体之间的合作协议本质上也是一种契约关系，故而这种明确的契约规范有助于农村普惠金融服务站建设的顺利开展。二是充分考虑市场竞争的作用。考虑市场竞争的作用，很大程度上是为了弥补契约关系的不完备所引发的诸多潜在问题。只有形成充分的竞争机制，才能打破农村金融市场的垄断，为农村普惠金融服务站建设营造良好的环境。三是必须建立一套政府管理机制。特别是要加强对涉农金融机构的考核力度，对于考核较好的机构，在财政性存款、市场准入等方面给予支持和帮助，而对于金融服务站建设中的代理人问题，则可以通过动态的巡视管理进行约束。四是充分利用好声誉效应的作用。在政府部门、人民银行和金融机构之间，需对失信违约建立严厉的惩戒机制，为营造良好的农村金融发展环境夯实坚定的社会信用基础。

（四）农村普惠金融服务站建设的路径选择

通常认为，农村普惠金融服务站建设可以作为农村普惠金融发展的重要支撑，有效拓展金融服务的领域，但是对于构建农村普惠金融服务站的具体模式则需体现实效性和发展可持续性的基本理念。具体而言，主要包括两种模式：一是政府主导模式。在该模式下，主要依靠政策支持和各类补贴推进农村普惠金融服务站建设，其强调政府职能在乡村领域的拓展，旨在通过地区发展规划和集中配置资源来促进农村地区或偏远地区群体的金融服务可得性。这种模式在市场化程度不高的欠发达地区更为重要，因为在这种情况下政府在金融服务提供方面必须起到主导作用。二是市场化主导模式。在该模式下，更多依靠金融机构结合市场发展需要自发地推进农村普惠金融服务站建设，其强调市场配置资源，政府在其中的作用只是在必要时进行合适的引导，旨在发挥市场主体的积极性和创造性。这种模式对于市场化程度较好、金融基础设施已经比较健全的地区更为适用，因为此时市场会根据发展需要自然地将触角延伸至农村地区或偏远地区，根本不需要政府进行集中规划和行政管理。

二、对农村普惠金融服务站建设的调查

自2018年1月起至2018年3月末，上饶市广丰区共建成普惠金融服务站11个，分布在8个乡镇，11个行政村，发生小额现金存取、转账等业务2375笔，金额712829元。并且，广丰区规划于2018年底建成80个站点，初步搭建广丰村级金融服务网络。广丰区地处赣东北，2017年GDP是376.69亿，财政收入是46.64亿，位居上饶市第一，全省前列，属经济强县（区）。土地面积1377平方公里，人口103万，人均土地面积较少。与江西其他县（市、区）情况类似，外出务工人员众多，“打工”经济因素活跃。据统计，广丰外出务工人员高达30多万人，从普惠金融服务站建设进度看，位居上饶市乃至全省前列。从交易金额、笔数看，在全省具备一定的典型性和代表性。

（一）普惠金融服务站的主要作用与特点

一是网点布局合理，提升农村金融服务覆盖面。从已布局设立的服务站来看，选取地址均在地理位置较为偏僻、交通不便利的地点，辐射周边农村人口合计达158300多人，为农户提供了小额现金存取、缴纳社保、各类涉农补助资金等基础金融服务业务。据调查，设立在少阳乡少阳村的普惠金融服务站，解决了长期以来一直困扰当地乡镇没有金融网点的难题，填补了农村腹地金融服务空白。二是降低农户获取金融服务成本，提升农村金融服务可得性。由于农村基础金融服务的缺失，农民跑到几十里外找银行网点是常见的事，普惠金融服务站进一步夯实了金融基础设施建设，较好地满足了农村基础金融的需求，有效降低了农户获取金融服务的成本，减轻了农户奔波劳累之苦，基本实现基础金融服务不出村，有效提升农村金融服务可得性。三是提供多样化基础金融业务，实现助农服务“零距离”。普惠金融服务站除提供小额存取款、转账等基础服务之外，还加载了政府家电补贴、退伍军人补贴、退休金、涉农补贴、低保、医保、救济款等资金存取功能，着力确保国家助农惠农政策落到实处，在本村实现金融服务“零距离”。四是围绕站点平台建设，进一步拓展金融服务功能。普惠金融服务站除提供存取款等基础金融服务以外，同时配备点钞机、验钞机等银行设备，方便农户使用，还提供征信、人民币反假、防范非法集资金融知识宣传功能，承办银行积极鼓励站点经营者开展电商业务，初步建立起以拓展普惠金融服务站功能为基础，以“互联网+”农村普惠金融服务站为平台的格局，进一步拓展了金融服务功能。广丰农商银行为少阳乡少阳村普惠金融服务站经营者免费提供电脑，依托站点在淘宝开店，帮扶当地村民销售茶叶、马家柚等当地特色农产品，实现农民增收致富。

表1 广丰区农村普惠金融服务站建设情况表

（二）农村普惠金融服务站建设中存在的问题和风险

一是站点建设成本高，涉农金融机构参与度不高。建立普惠金融服务站是由承办银行承担全部费用，据测算，每个站点的机器设备、广告制作成本至少为15000元，且初期每月还需支付经营者业务补贴等费用，承办银行处于“赔本赚吆喝”状态，财务负担较重。以广丰区为例，100%站点都由广丰农商银行承办，按照2018年底建成80个站点计算，将至少投入资金120万。村镇银行、邮储银行、农业银行等涉农金融机构没有热情参与。二是农村有效金融需求不足，站点业务量较小。广丰区人口103万，位居上饶市第三，属人口大县。与上饶其他县市情况类似，年轻人多外出务工。据统计，各村40岁以下青壮年人口占比不超过5%，造成实际金融需求不足，以广丰11个站点3个月交易笔数平均测算，每个站点每天交易笔数仅为2.39笔，以农商银行每笔补贴0.5元测算，每个站点经营者每月收入不到100元。这在客观上造成站点经营者对业务推广积极性不高。三是存在资金安全风险和道德风险。由于农村普惠金融服务站大多地处农村偏远地区，安全防范措施和防范力量较为薄弱，现金取款功能需要服务站经营者自备现金，容易成为盗窃和抢劫等恶性案件的作案目标，导致资金安全风险增加。四是银行营业网点对应服务站数量较多，管理难度较大。据实地调研，以广丰农商行管村支行为例，该支行仅有工作人员4人，除应对银行网点的基础业务之外，还需管理、解决周边2个行政村服务站运行中碰上的问题，存在严重的人员不足现象，无法及时处理服务站的紧急情况。五是存取额度较小，难以满足农户需求。据实地调研走访发现，11家普惠金融服务站经营者中，有6家反映存取款额度较低，只限每户每日存取2000元以内，无法满足急需存取超过2000元的农户需求，尤其是在春节、清明、国庆等节假日期间，需要存取超过2000元现金的农户较多，难以满足农户需求。

三、推进农村普惠金融服务站建设的政策建议

（一）建立政府、人民银行、金融机构多方协作机制，推进农村普惠金融服务站建设

总体上，由于不同地区制度变迁的初始条件不尽相同，故而需要结合具体情况寻求差异化的发展路径而不能拘泥于各种条条框框，充分发挥各方面的政策合力。只有这样，才能真正发挥农村普惠金融服务站的功效。具体操作层面的建议是：建立政府、人民银行、金融机构多方协作机制，充分发挥各自优势和力量共建共享。一是政府依托行政资源优势，在政策出台、财政补贴、资金投入等方面给予支持，建立相应的利益补偿机制。可采取财政补贴、设置助农奖励等方式，对农村普惠金融服务站承办银行给予补贴，提升其开展农村普惠金融的积极性和主动性。二是人民银行依托金融管理优势，在业务开办、货币政策工具运用等方面给予倾斜，对成效显著的银行业金融机构给予政策重点扶持。三是金融机构依托信贷资金优势，提升业务办理手续费补贴、优化业务办理流程等方面积极跟进，对成效显著的农村金融综合服务站给予奖励，对服务质量差、使用效率低的农村金融综合服务站及时退出，以调动农村普惠金融服务站的积极性。

（二）建立完善的金融服务站治理机制，防范农村普惠金融服务站建设中的各类风险

针对农村普惠金融服务站建设中存在的问题和风险，需建立一套完善的激励约束机制和制度安排，在此过程中政府应在促进市场竞争方面着力，让涉农金融机构发挥更重要作用，尽快建立统一、开放的农村金融市场。一是加强制度建设。对交易记录建立详细完整的信息台账，进行有效监测，银行网点负责人应按月巡检，定期对账。强化对农村普惠金融服务站经营者管理监督，同时开展金融安全培训，签订农户信息保密协议，杜绝服务站经营者假借银行名义开展非法集资等违法活动，保障农村金融消费者合法权益。二是做好安全提示。在农村金融综合服务站配备点钞机、验钞机等识别机具，张贴安全提示，提醒农户注意密码安全，当面核对交易凭条，当面点清现金。协调政府将农村金融综合服务站纳入当地社会治安重点保护对象目录,建立服务站与附近农户联防机制,增强农村金融综合服务站安防能力。

（三）做好普惠金融服务站建设中的合理布局，提升农村普惠金融服务站建设的功效

本文认为，各家金融机构在建设普惠金融服务站过程中，应特别注重深入的市场调研，如严格落实相关政策和制度要求，对拟发放贷款用户进行严格审查。按照审慎稳妥的思路选取和发展普惠金融服务站，如优先将那些具有固定经营场所、稳定收入、信用记录良好、社区威望高的便利店主发展为服务站点。在发展服务站点过程中，应特别注意因地制宜，紧密结合地方特点创新和发展金融服务，着力提供差异化的特殊金融服务。同时，村级组织也可以在发展服务站点的过程中发挥重要作用，如协助银行机构开展新意评定和建设工作，增强信用评定的透明性和评定结果的公允性。

（四）促进普惠金融服务站建设的可持续发展，体现农村普惠金融服务站建设过程中的创新理念

目前，在农村地区，或多或少涉及普惠金融服务的机构设置比较多，在注重现有资源整合的同时，也要注意普惠金融服务站新建工作的可持续性，即重视其长期的供求问题。对于需求比较稳定、需求量比较集中、需求得到满足后预见能取得实效的地区，应加强普惠金融服务站的建设，确保可持续供给。本文认为，在注重发挥传统供给渠道作用的同时，也应注意发挥创新的边际作用，如在建设站点的同时需加大数字普惠金融发展，通过优化支付环境、推广新型支付方式等进一步提升金融服务的质效。

[1]盖永和，夏志琼.农村金融服务站运行缺陷亟待改进——以辽宁凤城市为例[J].银行家，2016，（12）:103～104.

[2]王小洪，刘纳新等.“金融服务站+互联网+农村电商”扶贫模式探析——基于湖南省炎陵县扶贫实践[J].武汉金融，2017，（11）:70～73.

[3]叶银龙.经济学视角下农村金融服务站发展的实践与思考——以浙江丽水农村金融改革试点为例[J].金融发展评论，2015，（01）:130～137.