区域职业教育混合所有制办学实施困境与应然之策

李传伟 丛迎九 姜义

摘 要 混合所有制办学开启了职业教育领域办学模式改革探索的新征程，是职业教育改革的新突破。威海区域职业教育混合所有制办学存在问题主要是法律基础弱、改革动力弱、管理能力弱。混合所有制办学需要政府更新观念，进行顶层设计并制定政策对混合所有制办学大力扶持；尝试多元合作办学形式，优势互补；完善办学治理结构，采取法人治理，多元参与的管理模式；加强监督与管理，确保育人质量。

关键词 职业教育；混合所有制；实施困境；应然之策

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2017）33-0031-04

“混合所有制”本来是一经济术语，本意是指由不同的主体单位经过协商而建立起来的股份制经济实体组织。也就是说组织内会根据各主体所占股份多少明确各自管理权与收益权，在经济领域，这一模式得到发展并取得一定成果。我国职业教育近几年发生了很大变化，在改革的同时也出现了体制机制问题。为深化职业教育的体制机制，激发办学活力，国家层面提出将“混合所有制”引入到职业教育领域。2014年国务院下发《关于加快发展现代职业教育的决定》，明确提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应的权利”，开启了职业教育领域混合所有制办学模式改革探索的新征程[1]。

根据教育部、山东省教育厅相关文件精神，威海市出台了《关于加快发展职业教育的实施意见》，指出自2016年起，市区政府设立职业教育发展基金，鼓励引导社会力量兴办职业教育，开展社会力量参与公办职业院校改革，建立股份制、混合所有制职业院校试点。到2020年，在公办职业院校初步建成2～3处股份制、混合所有制性质的二级学院。

鉴于此，有必要梳理职业院校混合所有制办学的现实困境和机理特征，充分发挥职业教育资源优势，进行资源配置模式创新，实现区域经济与职业教育二者的良性互动与互促。

一、混合所有制辦学的现实意义

混合所有制办学应该是国有资本、集体资本和其他形式的资本两个或多个所有者进行联合举办的教育模式，其本质特征是资本所有、管理主体等内容的多元化，其混合形式可以多样化，例如“小混合”包括专业、专班形式的混合或者是二级学院形式的混合，也有“大混合”，即学校层面的混合所有制[2]。

职业教育的混合所有制首先有利于提升各种资本对发展职业教育的贡献度。各类资本的进入能够加大资本效能，能够相互促进，进一步丰富混合所有制经济形式。其次，有利于促进办学体制的改革。多种资本的介入能够破除公立学校教育存在的一些弊端，又能促进民营学校的发展，让办学形式多种多样，办学主体多元化，增强职业教育办学活力，进一步健全办学体制机制。第三，有利于拓宽办学经费来源渠道。开展混合所有制办学，能够吸引大量社会力量投入到职业教育中来，能够吸收社会资本投入到职教领域，缓解政府职教办学经费短缺问题，进一步加强职业教育办学力度。第四，有利于提高人才培养质量，发展混合所有制能够吸引行业、企业参与到职业教育领域，他们才真正知道需要什么样的学生，充分利用行业、企业的设备、师傅等，按照企业用人条件来制定相应的教学文件，如人才培养方案、专业标准、课程内容、课程标准等，让教学过程与企业所需相对应，真正解决职业教育供需矛盾的问题[3]。

二、威海区域混合所有制办学存在的问题

职业院校混合所有制办学是经济社会发展到一定程度的必然产物，它既是政府的行政性引导，也是职业院校和行业企业的主动要求，符合社会发展新常态的要求。威海是经济相对发达的地区，混合所有制经济新常态需要职业教育混合所有制办学模式不断发展壮大，来适应社会对技能人才的要求。但是威海又受到区域因素的影响，没有大型企业、高等职业院校又少，2017年市属高职院校2所，在校生2万余人；公办中等职业学校10所，在校生3万人。鉴于目前这种情况，经过调研，发现威海区域职业教育混合所有制办学存在着如下问题。

（一）法律基础弱：混合所有制办学政策理论基础不牢固

作为一种新型办学体制和机制，职业教育混合所有制办学模式政策法规依据不够充分。首先是政府所办学校，根据教育法规定应该是非营利机构，而民办教育促进法则允许出资人获取一定回报。也就是说社会资本投入到职业教育领域是否应有营利，没有明确界定。其次是社会资本入股职业教育缺乏制度保障，资产转让会遇到问题。第三，职业教育混合所有制办学的治理机制、管理体制、运行模式、行政隶属、劳资人事管理政策不清晰。第四，国有资产如何保护，混合所有制办学的国有资产、社会力量的租赁资产和法人资产的产权如何有效保护，没有明确的法律规定。尽管国家出台文件提倡职业教育的混合所有制改革，但是没有配套的政策，使得政府主管部门、学校领导层、民间投资人都担忧出现投资风险的问题，即使开展混合办学，也往往只有形式没有实质内容。第五，由于长期形成的观念，很多人认为混合所有制办学只是民办职业院校的事情，与公办职业院校无关，因此也就不会参与混合所有制办学[4]。

（二）改革动力弱：混合所有制办学各方利益获取不均衡

混合所有制本身来自于经济领域，社会资本投资到职业教育领域的目的就是为了获取投资收益。因此，投资人的产权利益如何得到保障是需要解决的问题。但是由于目前产权机制不完善，学校产权价值评估难，产权流转不顺畅，社会注资资本的产权和收益得不到保障，即使产生收益也难以体现，打消了投资者的积极性。

职业教育混合所有制办学因其产权主体多元、产权归属多元化，办学经营方式不同，使其既不同于纯公办学校，也不同于纯民办学校，是一种新型办学模式。国有资本和私有资本混合在一起，改变了原来单一的资本运营模式，国有资本拥有者往往对民营资本产生歧视和偏见，担心民营资本会侵占国有资产，因此会进行相应抵制。另一方面，民间资本的流入会改变办学性质，将教育市场化，会产生一系列问题。为规避这种风险，教育主管部门和公立学校往往会消极对待职业教育的混合所有制。

对于公办高职院校，职业教育混合所有制办学就是要引进民间资本，改变学校原有的办学性质，引入市场竞争机制。这就要改变原有的管理机制，增加利益分配链条，把学校市场化。而在社会资本投资者看来，社会资本注入关心的是学校资产的保值增值和投资人获得的办学权限，关注学校可持续性的发展和利益获取情况，但目前政策法规还不够健全，导致民营投资人心事重重，担心投资缩水，或担心民间资本被同化、没有收获，因此不敢或不愿意投资到该领域[5]。

（三）管理能力弱：混合所有制办学院校治理机制不健全

职业教育混合所有制办学的核心是产权结构及其治理结构的优化，而最终目的是通过治理结构的优化来提升职业院校的办学水平和育人质量。职业教育混合所有制的“混合”容易进行，而难就难在混合后的管理上。

职业教育混合所有制办学投资主体多元化，决定了其既不能按公立学校的体制也不可能简单按民办学校的体制进行治理。在混合所有制办学过程中，资产产权主体多元化，产權收益分属不同的所有者，产权结构具有多重性，导致内部治理相对困难。目前倡导的以市场化为导向的类公司制的董事会治理模式，虽然会促进混合所有制快速发展，但往往会因为管理上没有真正形成“董事制”，而片面追求利益最大化，造成教学质量严重下滑。现代企业制度的建立要靠法人治理结构的完善，混合所有制建立的过程实际上就是法人治理结构真正完善的过程。建立健全职业教育混合所有制学校管理制度和法人治理结构，是混合所有制职业院校能否有效有序运转的难点和重点。

三、区域混合所有制办学思路与对策

（一）行政调控——更新观念，制定政策，大力扶持

政府部门要解放思想、更新观念，全力支持改革。混合所有制教育改革涉及面广，不仅是教育主管部门，其他政府部门也需要对此有充分认识，给职业教育“混合所有制”改革提供便利条件。教育主管部门要进行充分调研，进行论证，开展试点工作。可以先挑选一些校企合作做得好的院校进行试点工作。而后，根据情况由点到面，进行大混合。国家要制定相关扶持政策，激发地方政府和职业院校进行改革，允许混合所有制学校注册为事业法人，给予其充分的自我管理权限，允许自主决定招生规模、招生对象、招生范围、费用收取等，政府根据招生人数给予一定的经济补助[6]。

（二）办学形式——多元合作，优势互补，开放共赢

“混合所有制”办学主体多元化，丰富了职业教育办学形式。混合所有制经济建设催生职业教育的多元化，打破传统的一元办学，要么政府办学、要么企业办学。通过改革，形成以政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样，充满生机活力的办学体制。多元合作要优势互补，开放合作，深化校企合作、产教融合。

职业教育“混合所有制”办学形式可以多种多样，一是可以将公办院校的部分专业或者二级学院转变为混合所有制形式，将其股权和管理权转让给管理者和教师，进行“混合所有制”校内改革试点。二是在公办职业院校引入社会资本，与优秀企业、教育集团或民办高职院校形成产权关系上的“混合”。三是政府通过注资、购买服务、拨款支持等形式向优秀民营学校注入资本，实现“混合所有制”改革。四是对于经营不善、濒临倒闭的民办高职院校，由公办职业院校通过市场兼并模式，形成“混合所有制”学校，按照资产数值参与管理，以公为主、民为辅的形式运作。五是对部分社会贡献度较低的公办学校，可以委托同类办学较好的民办职校进行管理，混合之后的学校采取以民办为主、国资为辅的运行管理模式。六是鼓励职业院校积极与国外教育机构进行联合，吸引外资，创新混合所有制办学形式，培育一批国际化二级学院[7]。

（三）管理模式——明确资产，法人治理，多元参与

对于“混合所有制”办学模式的资产认证，要明确技术、技能、管理等要素的资产价值，明确其资产比重。对于其他参与职业教育混合所有制的资产认定，要达到公平竞争，在保证国有资产不流失的前提下，给予投资人最大回报。加强完善法人治理结构，建立多元参与的股东大会、董事会、监事会等内部法人治理结构，充分显现学校的自主权和决策的民主化，进一步完善现代学校管理制度。高职院校混合所有制办学只有建立在明晰的产权归属基础上，才能在一定程度上促进高等职业教育办学瓶颈与资源配置等重点领域和关键问题的解决，实现内外部治理机制的灵活化和市场化，从而为技术技能人才的培养创设良好的发展空间。

首先要进行治理机制的调整，建立董事会领导下的校长负责制，由董事会选聘具有较强管理能力的专业管理人才担任校长。建立与现代企业制度相适应的管理制度与管理标准，实施专业化管理。学校党委不参与具体办学事务管理，保证办学方向和监督办学行为。其次是设计商业模式。合理合法有效的商业模式是混合所有制高职院校存在发展的重要前提，是引入社会资本的重要砝码。遵循现行法律，满足双方价值诉求，实现各自的主体利益目标，保障项目整体增值，保障所引入社会主体的资本回报率。再次是建立商业运作机制。一般混合所有制经济组织运作，要建立三个机制，即所有权和经营权分离的信托管理机制、股东合议机制、收益保证机制。为此，推进混合所有制改革的高职院校不仅要配套建设这三个机制，还要建立一个专业化管理机制，要遵循高职办学规律建立专业管理队伍实施专业化管理[8]。

（四）加强监管——多维监督，科学评估，保质保量

职业教育混合所有制改革目的是充分利用各方面资源办好职业教育。保障当事各方的利益也是为了实现这一目标。但是不能成为实现管理层恶意收购、国有资产流失、套取国家政策补贴等不良初衷的手段。所以在高职院校混合所有制改革时，应借助或通过产权交易所等公共资源交易平台进行交易。也应引入第三方评价、监督与公证机制，进一步确保高职院校混合所有制改革在合法合规的前提下开展，有利于维护当事各方的合法权益。

职业教育混合所有制办学适合的重要前提条件就是产出要求和绩效指标容易明确、政府监管相对容易。因此，职业教育混合所有制改革在强化市场机制配置资源的情况下，迫切需要独立的科学评估体系的整合完善。具体可以采取以下做法：一是采用政社分离、政企分离等途径积极发展一批独立第三方职业教育质量评价机构。二是明确评估导向，强化职业院校适应社会需求能力的导向。三是注重评估结果的科学运用，改革职业教育财政经费主要以学生规模为依据的投入机制，建立以绩效为导向的政府购买服务形式[9]。

混合所有制职业院校由多元化的产权主体联合出资所形成，追求办学效益最大化和效率最优化，其监督机制是一个多元多维监督机制的复合体，包括治理组织内的监督机制，党组织监督机制，政府教育督导部门以及行业企业、社会媒体、第三方审计机构和社会公众所形成的监督机制。借鉴国外的经验，混合所有制职业院校应建立以绩效为导向的社会参与的认证与评估机制。职业院校应构建兼顾经济和社会效益的评价指标体系，并形成定期评估制度，对董事会和校长的履行职责情况进行全方位绩效评估，评价主体以股东会和监事会评价为主。在学校外部，应由专业性中介组织或公正的第三方机构对治理绩效进行评估，国家和政府应制定评估规则和制度，确保评估机制的运行，从国家立法的层面对社会认证尤其是行业协会认证进行规范，将专业评估和专业认证、职业资格证书相结合，建立教育部门内部评估和委托行业协会的外部评估结合的质量保障机制。

参 考 文 献

[1]國务院.《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》[Z].国发[2014]19号，2014-05-02.

[2]高文杰.混合所有制职业院校：涵义与治理及其进路[J].教育学术月刊，2015（11）：67-75.

[3]童卫军，任占营.发展混合所有制职业院校的问题对策与实现形式[J].高等工程教育研究，2016（5）：183-188.

[4]陈丽婷.高职院校混合所有制办学现实困境与发展路径研究[J].中国高教研究，2017（1）：107-110.

[5]王坤.职业教育混合所有制改革中制度阻力研究[J].职教论坛，2015（28）：12-15.

[6]祝士明，母亚红，李红丹.混合所有制职业院校的办学目标与建设路径[J].职教论坛，2016（6）：26-29.

[7]阙明坤，潘奇.发展混合所有制职业院校初探[J].职业技术教育，2015（4）：40-44.

[8]刘家枢.混合所有制——高职院校产教深度融合的路径与模式思考[J].职教论坛，2015（4）：4-10.

[9]安蓉泉.探索混合所有制职业院校的几点理性思考[J].中国高教研究，2015（4）：95-98.

On Dilemma in Implementation of Regional Vocational Education Mixed Ownership System and Its Countermeasures

Li Chuanwei， Cong Yingjiu， Jiang Yi

Abstract Mixed ownership system schoolrunning mode is a new breakthrough in the reform of the teaching mode in education， which is a new breakthrough in the reform of vocational education， which is of positive significance in the mixed ownership of education. Through the analysis of the problem of the mixed ownership of education mixed ownership in Weihai region， the main problems are weak legal foundation， weak reform motivation and weak management ability. This paper puts forward the idea and countermeasure of the mixed ownership， that are to renew the concept of government， carry on the top-level design and develop the policy to support the mixed-ownership. We should try the form of multivariate cooperation to complement each other， improve the management structure of running schools， adopt corporate governance and multi-participation management mode， and strengthen supervision and management to ensure the quality of education.

Key words vocational education； mixed ownership； implementation dilemma； countermeasure

Author Li Chuanwei， professior of Weihai Vocational College（Weihai 264210）； Cong Yingjiu， professor of Weihai Vocational Collgeg； Jiang Yi， Weihai Vocational College

作者简介

李传伟（1969- ），男，威海职业学院机电系教授，研究方向：机电一体化教学及教学管理（威海，264210）；丛迎九（1968- ），男，威海职业学院机电系主任，教授，研究方向：职业教育管理；姜义，威海职业学院

基金项目

2017年度山东省教育厅职业教育教学改革研究项目重点资助项目“基于现代学徒制的第三方评价机制研究与实践”（2017062），主持人：李传伟