以学区制改革为着力点完善义务教育优质均衡发展体制机制

冯洪荣

自2016年起，北京市教委积极推进学区制管理、集团化办学等区域扩优改革，全市各区结合实际情况积极探索，不断推进学区制管理和集团化办学，取得了卓有成效的效果。

调研显示，学区制改革在缓解择校矛盾，保障义务教育入学机会公平；在拓展教育资源，构建开放办学格局；在强化统筹协调，有效提升区域整体办学格局；在强化统筹协调，有效提升区域整体办学水平等方面，发挥了积极的促进作用。

截至2017年10月，北京市共有学区131个，覆盖12个区，1053所法人学校，占中小学总数的64.6%。平均每个学区规模为8所学校，学区在校生总数为96.8万人，平均每个学区在校生7400多人。

为更好地呈现北京市在学区制管理、集团化办学方面取得的经验，本期，我们邀请市级、区级、学区、教育集团和学校等不同层面的领导和专家进行详细介绍。

为贯彻落实党的十八届三中全会做出的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》和国务院《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，以及市委市政府《关于推进义务教育优质均衡发展的意见》，不断缩小城乡、区域和校际间教育差距，扩大优质教育资源覆盖面，促进义务教育优质均衡发展，北京市近年来不断加大政策引导与扶持力度，支持各区进行学区制、集团化等优质资源扩增模式的改革探索。各区在实践中形成了各有特色的学区实践模式和集团化等办学形式，有效促进了义务教育优质均衡发展。

学区制改革的实践探索和初步成效

在学区制改革实践中，北京市教委将着力点放在“深化体制机制改革，构建现代教育治理体系”上，加强顶层设计，强化市级引领。近年来，在推进学区制管理和集团化办学的过程中，市教委主要采取了四项措施。

一是加大市级经费支持力度。从2016年起，每年有4400万元的市级引导性支持经费，覆盖全市所有区，鼓励区域开展集团化办学、学区制管理的实践探索。

二是开展全市现状调研。2017年9月，面向全市各区及部分参与学区制改革的学区和学校发放近500份问卷，经过收集整理、汇总分析数据，目前已初步完成调研报告。此外，集团化办学的调研报告已于2017年上半年完成。

三是加强项目研究和实践指导。委托北京教育学院开展学区制管理、集团化办学的项目研究，由专家团队加强对各区的实践指导，推进学区制和集团化发展，完善机制。

四是搭建展示交流平台。围绕不同的主题，在不同的区域，组织现场展示和研讨交流活动，总结推广经验。如2017年10月召开的学区制管理和集团化办学工作推进会等。

学區制改革的发展样态和现状分析

随着北京市教育综合改革向纵深发展，学区制改革进入攻坚阶段。全面深入系统分析、研究解决实际问题、深入推进改革，将是深化北京市教育体制机制改革和促进义务教育优质均衡发展的重要任务。

1.北京市学区制改革的基本情况

北京的“学区”通常是指以城市居民户籍所在地为依据的招生入学区域。近年来，随着教育综合改革的推进，北京市学区制改革逐渐成为义务教育扩优提质的着力点，成为促进义务教育均衡发展、实现教育公平的一种创新模式。全市学区制改革实践中，有着诸多的探索和尝试，如集团化办学、教育联盟、名校办分校、委托管理、九年一贯制办学改革等。

截至2017年10月，北京市共有学区131个，覆盖12个区，1053所法人学校，占中小学总数的64.6%。其中，东城、西城、朝阳、海淀、丰台、石景山、大兴、房山、怀柔和延庆10个区的学区覆盖率均达到了95%以上。

全市131个学区覆盖学校规模不等，平均每个学区规模为8所学校，成员学校最多的有25所（丰台）；学区在校生总数为96.8万人，平均每个学区在校生7400多人，最多的有22000人（海淀）。

2.北京市学区制改革的主要模式

在全市改革进程中，由于各区条件不一、特色不一，学区制改革的实践模式也有较大差异。

目前，北京市的学区按组织机构性质可分为两大类：法人治理结构的学区和非法人治理结构的学区。其中，法人治理结构的学区是指，学区具有独立法人资格，有独立建制、专职工作人员和岗位设置；而非法人治理结构的学区则没有独立法人资格，工作人员基本为兼职。全市有14%的学区具有法人治理结构；86%的学区是非法人治理结构，其中，按照议事机构的类型，又可分为委员会制和理事会制两大类（分别占60%和40%）。

按参与治理的主体划分，学区有“共治型”和“自治型”两种。“共治型”是指，整合社区、街道、家长等社会力量参与学区治理与发展，以一定地域范围（街、镇、乡）为界，构建起一种组织架构和管理模式，通过对该地域内教育资源进行整合融通共享，实现区域教育多元共治。“自治型”是指，以教育系统自身为管理主体，社会力量尚未直接参与学区管理，而主要由教育行政部门授权成立专门组织负责学区治理，实现教育系统内的资源优化重组。“共治型”和“自治型”学区的共同特点是，均由教育行政部门主导，统筹考虑行政区内各学校在空间上的地理分布和学校间资源组合的结构特征，联合不同发展水平、不同结构功能、地理位置相近的几所学校，组成的强弱搭配或资源差异搭配的发展共同体。目前，北京市约有30.5%的学区是“共治型”学区，有69.5%的学区仍以教育系统内学校自治为主。

3.北京市学区的主要职能

服务入学升学。落实就近入学政策是学区的第一职能，学区依托街镇、社区、公安等部门，精准分析学位供给，加强招生入学协调，形成招生入学工作新机制。同时，学区内不同学段的学校间加大协同力度，探索学生的贯通培养。

实现资源共享。通过建立资源共享平台，新建公共资源，整合优化资源，有力促进师资、课程、教学、管理、硬件等资源的域内良性流动，加大对学区内每个学校教育资源的有效供给。

搭建发展平台。通过优秀教师、干部的交流轮岗，建立区域内教师研修培养基地，实行定期教研交流等，实现人力资源智慧共享，促进学校内涵发展和教师专业发展。

精准督导评价。以学区为单位建立督导评价机制，充分调动社会各方力量，引入第三方专业组织，对学区均衡发展水平进行综合评估，以均衡发展考评促进学区整体质量提升。

4.北京市学区的基本运行保障机制

概括起来，学区有五个基本运行机制，即完善学区规划、制定议事程序、整合课程资源、实行教师轮岗、搭建信息平台；有四个保障机制，即人员保障机制、经费保障机制、设施设备共享机制、配套政策保障机制。

深化学区制改革的思考与举措

目前，北京市学区制改革已经积累了一定的经验，在优化教育资源配置、促进教育发展方面发挥了很大作用，但仍存在一些问题和不足，集中体现在：学区功能定位仍需进一步明晰；资源共享交流机制及可操作性尚需完善；配套政策需要健全。市区各级行政部门应逐步出台政策和指导意见，切实加强学区制管理的规范性，引导各学区与学校健康有序发展。

1.认真总结经验，巩固改革成效

目前，教育部对于北京市学区制管理和集团化办学取得的成绩给予了充分肯定，并在全国推广“北京经验”。对此，市区教育行政部门应有理性判断和思考。首先，要顺势而为，主动进行市级、区级、学区、集团等各层面的经验总结，深入分析，科学规划，明确下一步发展方向。其次，要清醒认识到学区制改革仅仅取得初步成效，深入推进还要做更多工作。区政府是学区建设责任主体，各区要把握教育规律，出台相应政策，支持各有特色的实践探索。

2.加强顶层设计，提升治理水平

学区运行需做好顶层设计，完善治理体系，提高治理能力和治理水平。明确职能定位，厘清管理权责边界，对市区教委、学区、学校各级主体在资源使用与教育行为上的权利、责任要有明确界定，保障学区及学校的执行力。要不断完善治理体系，探索与社会力量进行合作的新模式，调动各方参与教育治理的积极性，提升教育供给的质量与水平。

3.完善政策措施，健全保障机制

各区政府应采取有力措施，引导学区吸纳更多优质教育資源。在人事薪酬、师资流动、课程共建、教研科研、设施共用、民主管理等方面给予激励性政策；切实打破校际壁垒，真正解决学校面临的实际问题，通过创建学区文化，提高学校及教师对学区组织的归属感；加大学区质量监测、督导和评价力度，引导各学区梳理发展经验，分析发展现状与问题，进一步明确发展方向，整体提升区域育人质量和教育水平。

北京市学区制管理、集团化办学迈出了坚实步伐，教育均衡程度不断提高、学校办学质量稳步提升、家长满意度与社会认同度不断提升。