美朝首脑会晤能否成为朝核问题的转折点

张业亮

2018年3月8日，韩国国家安保室长郑义溶在白宫外草坪宣布，朝鲜领导人金正恩邀请特朗普见面，愿意就无核化与美国开展对话，特朗普接受了这一邀请，美朝领导人将在5月底前举行会晤。白宫新闻秘书萨拉·桑德斯在当天晚些时候确认了这一消息，但强调会晤的时间、地点待定，“在此期间，对朝的所有制裁和极限施压必须保留”。这一出人意料的消息震惊了全世界，是韩国平昌冬奥会前后朝韩关系出现和解态势后半岛局势又一惊人发展。如果成行的话，这将是在任美國总统与朝鲜领导人的首次会晤，标志朝鲜战争后一直相互敌对的两国关系迈出松动的一大步，对驱散一年多来弥漫在半岛上空的剑拔弩张的战争乌云，进一步缓和半岛紧张局势，为美朝之间进一步就朝核问题开展直接的持续的对话和谈判，最终实现半岛无核化提供了潜在的可能。计划中的美朝首脑会晤能否如期举行？它是否能成为美朝关系和朝核问题的转折点？这些成为国际社会关注的焦点。

冷战后朝鲜半岛局势的一个主导性因素

美朝关系是决定冷战后朝鲜半岛局势的主导性因素，而在美朝关系中，核和导弹问题是一条主线，美国对朝政策及其所导致的美朝关系变化则是理解朝核和导弹问题的关键。

冷战结束后，尽管东北亚格局、该地区大国关系和半岛南北关系发生较大变化，美仍延续冷战时期对朝实行的政治对立、外交孤立、军事威慑和经济制裁政策，美朝关系一直处于相互敌对和紧张对峙的状态。为确保自身安全，朝鲜把开发核武器作为应对日趋上升的美国军事威胁、保护朝鲜免受美国和其他敌对国家军事打击、防止美国进行政权更迭和确保国家生存的关键以及与美国讨价还价的筹码。核开发成为朝鲜三代领导人的目标。在金日成执政时期，朝鲜开始建设核反应堆，但他生前没有看到第一次核试验。在金正日执政初期，尽管美国发现朝鲜进行核开发，但被朝鲜否认。2003年，朝鲜宣布退出《不扩散核武器条约》，到2005年朝鲜承认拥有核武器，并在2006年进行了第一次核试验。因此，从上世纪90年代中期起，美历届政府一直试图通过对朝实施广泛的经济制裁、加强美日和美韩军事合作以及对朝出口实施管控和谈判等措施阻止朝鲜推进核武器计划，但都没有获得成功。

金正恩上台后，实施经济发展与核武器开发并行战略，加速核导开发。到目前为止，朝鲜共进行了6次核试验，其中4次是在金正恩上台后进行的。此外，自金正恩2011年12月上台以来到2017年8月，朝鲜还进行了80次导弹试射，并持续开发新一代固体燃料导弹、潜射导弹和陆基导弹。朝核导开发的目标是获得能直接对美国本土进行核打击的可生存的、可信的威慑能力，并取得一系列重大的技术突破。特别是去年7月和8月进行的洲际导弹试射，表明朝鲜已经具有或接近具有打击美国本土的核能力。虽然目前朝鲜仍面临核弹头小型化和导弹重返大气层等技术障碍，但美国防部官员和专家普遍认为，朝鲜能制造出把美国全部领土都放在其打击范围内的核导弹只是一个时间问题，从而加大了特朗普政府解决朝核问题的紧迫感。

特朗普就任后，把朝核问题作为美国国家安全面临的最主要威胁之一，宣称前几届政府的对朝政策是个失败，对朝“战略容忍时期已经结束”，在对朝核能力和美对朝政策重新进行审议的基础上，决定对朝实施“极限施压加接触”（maximum pressure plus engagement）的政策，即在进一步推动联合国和国际社会加强对朝经济制裁以及强化与东亚盟国的协调和合作的同时，保持高压态势，强调不排除对朝核设施进行军事打击的可能，以迫使朝鲜停止核武器开发，最终放弃核武器。特朗普还发表了对朝一系列强硬讲话，加剧了美朝对峙，致使在过去的一年里朝鲜半岛剑拔弩张，濒临核战争边缘。

“极限施压”政策奏效的结果如何？

特朗普并不是第一个受到朝鲜领导人邀请的美国总统，但他是第一个接受邀请的美国总统。战后70多年来，从没有一个美国在任总统与朝鲜领导人会面过。奥巴马政府时期，比尔·克林顿和杰米·卡特为寻求朝鲜释放被关押的美国人分别在2009年和2011年先后访朝，并分别与当时的朝鲜领导人金日成和金正日见过面，但克林顿和卡特都是在卸任后。是什么动因促使朝鲜在此时发出邀请，而特朗普迅速接受这一邀请呢？

对朝鲜突然提出首脑会晤，包括特朗普在内的不少美政要和专家认为，这是特朗普政府对朝“极限施压”政策开始发挥作用的结果。今年1月9日，在韩朝双方就朝鲜派遣代表团参加平昌冬奥会事宜在板门店举行的高级别会谈后，特朗普在内阁会议上说，正是他的政府对朝鲜的施压政策才使韩朝进行这次对话，“没有美国的施压，韩朝谈判不会举行”。对金正恩此次的会面邀请，特朗普称这是朝鲜“回应他的政府实施的极限施压政策”。美参议员、参议员外委会主席鲍勃·考克（Bob Corker）也称，美国对朝制裁“正在生效”，特朗普“极限施压”的制裁战略极大地削弱了朝鲜经济，迫使其谈判。从这点来看，特朗普接受邀请是希望通过与朝鲜领导人的面对面会谈，阐明美国的政策意图，加大对朝鲜施压的力度，迫使朝鲜冻结核导开发，最终放弃核武器。

其次，虽然特朗普政府在强化对朝制裁的同时，始终强调不排除对朝核设施实施军事打击的可能，但也认识到军事打击选项的困难。一是朝鲜经过多年的核开发，目前已拥有一定数量的核武器。据曾在克林顿政府国防部担任负责反扩散的助理国防部长迈克尔·沃勒斯坦（Michel B. Wallerstein）2015年估计，朝鲜拥有6～10件核武器，预计2016年可能达到20多件。如此规模的核武库，在实施军事打击之前，要精确地指出每件核武器的确切位置是非常困难的。此外，朝鲜为增强其核威慑能力的可靠性，除洲际导弹外，还努力开发潜射导弹和可移动的陆基导弹等运载工具，加大了朝鲜核武器在遭受打击时的生存能力，也增加了美对朝核武器实施军事打击的困难。如果不能在军事行动中一次性地全部打掉朝鲜核武器，美国及其盟国就可能面临朝鲜核武器的反击。二是对朝核设施的有限军事打击可能引发朝鲜半岛爆发一场大的军事冲突。美国目前在韩国驻军2.8万人，首尔的人口2000多万，其中在首尔的美国公民数量高达30万，朝鲜拥有120万军队，首尔距离南北分界的非军事区仅35公里，处于朝鲜大炮有效射程之内，即使美国军队摧毁了朝鲜的核设施，也将造成巨大的人员伤亡。因此，对朝核设施进行军事打击是一个万不得已的选项，在特朗普政府内部也引发激烈的争议。在这样的情况下，特朗普自然会接过金正恩送来的橄榄枝。

最后，从美国国内政治的原因来看，特朗普同意与朝鲜领导人会晤还可能出于中期选举和竞选连任的考虑。特朗普自就任以来民调支持率一直低迷，除了税改法以外，在国内立法上的成就不大。如果在朝核问题上取得突破，将是特朗普在外交上一个重要成就，有助于提高特朗普本人的民调支持率，为2020年竞选连任积攒政治资产。目前2018年中期选举已经在紧锣密鼓地进行，民主党期望通过此次选举夺回在众议院的控制权。共和党在3月初举行的宾夕法尼亚国会众议院特别选举中失利，给共和党能否继续主导众议院带来不祥的预兆。如果众议院失守，将会给特朗普今后政策议程的推进带来更大的障碍。美国国会不少共和党议员认为，朝鲜之所以愿意坐到谈判桌前，与国会推动的对朝制裁法案不无相关。因此，在朝核问题上取得突破，有助于共和党在选举中占得先机，保持在参众两院的主导地位。

到目前为止，朝鲜官方对邀请特朗普会晤的动因并没有做出说明。从朝鲜核开发目标、核能力和朝鲜媒体有限的评论来分析，朝鲜可能期望通过美朝首脑会晤达到以下几个目标：

首先，通过举行美朝首脑会晤显示朝鲜是与美国平起平坐的核国家。自克林顿政府以来，邀请美国总统来访已成为朝鲜近20年来外交的一个优先课题，朝鲜希望通过与美国领导人会晤表明朝鲜是一个合法的核国家，“造成它被美国视为平等的印象”。2015年12月，在朝鲜试爆了一颗氢弹之后，金正恩称，朝鲜是“一个强大的核武器国家，随时可以用原子弹和氢弹可靠地捍卫其主权和国家尊严”。去年11月，金正恩宣布朝鲜已经“完成”了导弹项目，目前已做好应对美国的准备，即在平等的基础上，作为核国家对核国家与美国打交道。在朝鲜核导开发取得重大突破，业已拥有对美一定的威慑能力的时候，邀请特朗普进行美朝首脑会晤被朝鲜视为迈向这个方向的一大步。针对美韩认为国际制裁和其他压力导致朝鲜做出和平努力的说法，朝中社3月21日发表社论予以驳斥，称这是“朝鲜实力和自信的结果”。朝鲜驻美人员在《华盛顿邮报》撰文称，这一邀请是金正恩“博大思想和决心”对朝鲜半岛的和平和安全做出贡献的决策的结果，“举行会面的决定与朝鲜坚持的通过谈判解决问题的原则一致”，通过“我们最高领导人的这一伟大的有勇气的决定，我们可以采取新的方面确保半岛和东亚地区和平与安全”。

其次，寻求通过会晤，与美就签署和平协议开展谈判。朝鲜战争结束后，美朝之间就和平条约开展谈判订有协议。受朝核武器开发影响，美国希望在朝鲜去核化后才可以签订和平条约，而朝鲜则把签订和平条约作为去核化的前提，致使签订和平协议谈判之事一直没有实现。此外，签订和平协议还涉及美国在韩国的军事存在、针对朝鲜的持续的美韩军事演习等具体问题。朝鲜开发核武器的终极目的是抵御来自美国及其盟国的军事入侵的威胁，确保自身的安全。朝鲜认为，核导开发项目是“朝鲜拥有的最有力的討价还价筹码”，“可以被用来迫使美国做出妥协”。因此，在目前朝鲜拥有对美国一定核威慑能力的情况下，金正恩还希望通过这次会晤能开启与美缔结和平协议的谈判，保障其安全，进而建立外交关系。

再次，寻求美国和国际社会减少或解除对朝鲜的经济制裁。金正恩执政后，实行了一些经济改革，例如允许一些农民保留一定数量的产品，政府批准建立的市场的数量翻番，在某种形式的私人企业工作的人数增多等，经济有所改善，2016年经济增长3.9%，是17年来经济增速最快的一年。但另一方面，美国和联合国的经济制裁对朝鲜经济的发展也带来不少困难，造成不少工厂停产、物价上升，货币大幅贬值。金正恩在2018年新年讲话中公开承认，朝鲜面临“最严厉的挑战”和“由制裁和遏制造成的困难的生活条件”。因此，朝鲜还希望通过这次首脑会晤开启美朝直接对话，通过在无核化问题上的有限让步减少或解除美国对朝鲜的经济制裁。

最后，占领道德制高点和舆论主动权，同时在美韩关系中打入一个楔子。主张接触与对话是文在寅政府对朝政策的核心。文在寅认为，“单纯施压”的政策在遏制朝核计划方面已经失败，主张从“单纯的施压”向“施压加接触”的政策转变，使朝鲜回到谈判桌前，通过对话和谈判实现半岛无核化。在北南会谈开始后，文在寅积极推动美朝首脑会晤，文在寅在一份声明中称，即将到来的美朝峰会将是“朝鲜半岛和平的一个历史性的里程碑”。因此，朝鲜此时发出举行美朝首脑会晤的邀请还可能抱有以下的意图，即在北南双方借助冬奥会外交开启了接触和对话的进程下，如果特朗普拒绝了金正恩会晤的邀请，将会在美韩之间产生“严重的裂痕”，同时指责美国阻挠半岛和平的努力，并借机恢复核导试验。

前景未可乐观

由于美朝之间长期敌对状态导致的相互之间严重的不信任，以及双方在朝核问题上的目标不一，此次美朝首脑的历史性会晤能否如期举行，能否开启美朝之间就无核化开展直接、持续和有意义的对话，朝鲜是否会停止核开发和放弃核武器仍存在较大的变数。

首先，美朝之间由于长期敌对状态导致的相互严重的不信任将是此次首脑会晤的最大障碍。

从美朝谈判解决朝核开发的历史情况来看，美朝曾于1994年谈判签署《核框架协议》（the Agreed Framework）。根据该协议，朝鲜同意不退出《不扩散核武器条约》和冻结核项目，作为交换，美国对朝实施能源援助，包括两座轻水反应堆。但后来美发现朝鲜在金仓里建设一个秘密地下核设施，并进行导弹试验，导致《核框架协议》破裂。朝鲜于2003年1月宣布退出《不扩散核武器条约》，并重启其核设施。在小布什政府时期，朝鲜于2006年进行了第一次地下核试验。在僵局和危机交替的时期，于2003年8月开始的“朝核问题六方会谈”经过艰苦谈判取得关键突破，朝鲜承诺放弃“全部核武器和现有的核项目”和回到《不扩散核武器条约》。但朝鲜又于2009年发射火箭并阻止国际原子能署的核查，在受到国际社会的谴责后，六方会谈中止。朝鲜后宣称它不会重返六方会谈，并不再受六方会谈协议约束。

鉴于历史的教训，美国朝野不少人对朝鲜突然提议举行首脑会晤疑虑颇深，担心朝鲜故伎重演，认为朝鲜此举的真实意图还不清楚，怀疑朝鲜是否真的会坐到谈判桌前，也不相信朝鲜真的会履行承诺；不少人怀疑朝鲜此举是为了完善其核武器而争取时间；大多数人对美朝首脑会晤是否会产生具体的成果、金正恩是否会放弃核武器表示怀疑，担忧历史的重演。美国会众议院外交事务委员会主席爱德华·罗伊斯（Ed Royce）说：“朝鲜政权一再使用谈判和不兑现的承诺来获得让步和争取时间，我们必须打破这一循环。”

其次，双方在恢复美朝对话的前提条件不同。

多年来，美国和朝鲜就恢复核对话一直争论不休，美国坚持朝鲜重新遵守它2005年做出的无核化承诺。特朗普政府与其前任一样，也宣称朝鲜必须首先放弃其核武器和导弹项目才开始对话。2017年5月18日，时任美国务卿的雷克斯·蒂勒森在会见韩国总统特使洪锡炫（Hong Seok-hyun）时重申了美国的政策，称如果朝鲜停止核导试验，美国可以开始与朝鲜对话，首次就美朝对话提出了具体条件。8月，在朝鲜第二次成功发射洲际导弹后，蒂勒森在国务院吹风会上称，如果朝鲜放弃核计划的话，美国同意与朝鲜进行对话。几天后，蒂勒森在马尼拉东盟外长会期间说，如果朝鲜想与美国举行谈判的话，必须停止导弹试验，这是“首要的和最强烈的信号”。在平昌冬奥会闭幕后，朝鲜通过韩国向美国传话，表达了与美国举行会谈的“充分的意愿”。2月25日，特朗普在与美国州长的会面中称，这些谈判将只有“在正确的条件下”才能进行。对此次美朝首脑会晤，特朗普政府为避免美内部对特朗普过快接受邀请的批评，一再声称美国坚持现有的对朝“极限施压”政策，副总统彭斯明确表示，特朗普政府“对朝鲜政权的态势将不会改变直到美国看到朝鲜迈向无核化的具体步骤”。同时，对朝鲜做出的在会谈期间不进行核导试验的承诺，美要求朝鲜拿出“具体的、可核查的”行动。特朗普称，在会晤开始前，他希望看到朝鲜迈向无核化的“可信的举动”。美参议员科里·加德勒（Cory Gardner）称，特朗普与金正恩会晤“入场价”必须是“朝鲜半岛完全、可核查和不可逆转的无核化”。

朝鲜一直要求在不设前提条件，即不停止核和导弹活动情况下与美国开展谈判。2017年5月13日，朝鲜外交部特使崔善熙（Choe Son Hui）在北京称，“如果条件摆在那里的话”，朝鲜将和美国谈判，但崔善熙并没有具体指明朝鲜希望从美国那里得到哪些条件。朝鲜虽然承诺在此次首脑会晤期间不进行核导试验，但没有说明之后是否恢复核导试验。上述事实說明计划中的美朝首脑会晤能否如期举行，以及会晤能否开启美朝之间就无核化开展直接、持续和有成果的对话仍存在极大的变数。

最后，美朝在核问题上的目标不一致。

朝核问题的实质是国际社会去核化的努力与朝鲜持续不断的核导开发之间的矛盾。美国一直把朝鲜核武器开发视为对国际不扩散体制的挑战以及对美国安全和地区稳定的最大威胁。因此，美国对朝鲜核政策的目标是“完全的、可核查的、不可逆转的无核化”。去核化是美国到目前为止对朝核开发的政策，它不仅要求朝鲜停止核导开发，而且放弃核武器。

朝鲜则把核武器开发作为抵御对其生存威胁的最好的威慑。朝鲜政府发言人称：“作为拥有最强大的洲际弹道火箭并能运用核弹头摧毁世界任何地方的有尊严的核大国，朝鲜将从根本上中止美国的核威胁和讹诈，可信地保卫朝鲜半岛和该地区的和平与稳定。”因此朝鲜不会轻易地放弃核武器或将弃核作为与美谈判的条件，特别是在目前朝鲜已经获得具有打击美国本土的核威慑能力的情况下。2017年7月，朝鲜在成功试射第一枚洲际弹道导弹后，金正恩称此次试验是“朝鲜人民反对以美国为首的帝国主义的斗争中又一伟大胜利”，朝鲜“将不会就核武器和弹道火箭进行谈判，除非美国无限期中止对朝敌视和核威胁”，声称朝鲜将“向美国显示它的勇气”，将不会把核开发用来谈判。此次美朝首脑会晤，朝鲜虽然同意就无核化进行谈判，并希望得到安全保障作为朝核裁军谈判的回报，但没有承诺放弃核武器。美国国家情报总监丹·科茨（Dan Coats）在参议院召开的听证会上说，他对金正恩放弃核武器“抱有极少的信心”。

鉴于双方目标上的分歧，即使本次美朝首脑会晤能够重启对话的大门，能否在半岛无核化问题上取得积极的进展还存在巨大的问号。朝鲜现有核武器的规模也使朝鲜放弃核导弹开发、最终在朝鲜半岛实现无核化的努力更加复杂化。比较有可能出现的前景是：朝鲜在核武器开发达到一定的阶段后，冻结核开发并以此为条件换取国际社会对朝经济制裁的取消和经援助。朝鲜还可能在未来与美国开展的无核化谈判中，提出一些美国不可能接受的要求作为冻结核开发和弃核的条件，如要求美国撤出在韩国驻军或者结束美韩安全条约，停止美韩定期军演等。这样的话，美朝无核化谈判将随时会破裂。因此可以说，随着美朝首脑会晤的紧张筹备，美朝之间新一轮的博弈正在展开。正如美参议员爱德华·马基（Ed Markey）所说的那样，这一邀请不过是“漫长的外交过程的开端”。

（作者系清华大学中美关系研究中心学术委员会委员）

责任编辑：彭安玉