打赢蓝天保卫战 助推南京高质量发展

中共南京市委研究室　南京市环保局联合调研组

习近平总书记指出，良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。蓝天白云是人们对美丽中国最朴素的理解，大气环境是老百姓感受最直接、关注最密切的领域之一。作为国家森林城市、国家生态城市，生态环境是南京的一张亮丽名片，优良空气是南京的宝贵财富。生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。大气污染防治是改善生态环境的重要一环，是助推南京高质量发展的关键所在。为贯彻落实好党的十九大提出的“打赢蓝天保卫战”目标，打好污染防治攻坚战，南京市汲取先进经验，加强全市大气治理，对提升全市大气环境质量做出了有益的尝试，取得明显成效，但依然存在短板。

一、南京市大气污染防治成效明显，形势依然严峻

近年来，南京市深入学习贯彻党的十九大精神和习近平总书记对生态文明建设的重要指示精神，持续实施大气污染防治行动计划和蓝天工程，主动对标先进城市，着力补齐生态短板，大气治理取得阶段性成效。2017年，空气优良天数264天，同比增加22天，优良率72.3%，PM2.5年均浓度41.2微克/立方米，同比下降14.0%，较2013年下降46.8%，超額完成“大气十条”目标。但必须清醒地看到，生态环境仍是南京市高水平全面建成小康社会的突出短板，大气环境更是短板中的短板，形势依然严峻，任务十分艰巨，加强大气污染防治刻不容缓。

中央和江苏省委大气污染防治决心之大、要求之高前所未有。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，把生态文明建设摆上了前所未有的重要位置，谋划开展了一系列具有根本性、长远性、开创性的工作。习近平总书记在党的十九大报告中提出了加快生态文明体制改革、建设美丽中国新的目标任务举措，进一步昭示了党中央加强生态文明建设的意志和决心。污染防治攻坚战是中央提出的三大攻坚战之一，打赢蓝天保卫战是打好污染防治攻坚战的重点。2017年中央经济工作会议对大气污染防治做出重大部署，提出一系列硬性指标。江苏省委、省政府在研究2018年和今后三年全省大气治理工作中，明确希望南京能够在全省率先达标，提出了更高的目标要求。打赢蓝天保卫战，中央、省委有要求，南京必须有行动，这是一项重大政治任务，是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党中央、省委决策部署的具体体现。南京作为省会城市、江苏窗口，必须进一步提高政治站位，一着不让把中央和省委要求落到实处，坚决打好大气治理这场硬仗。

改善大气质量、实现“强富美高”标准之严、任务之巨前所未有。“强富美高”是习近平总书记对江苏提出的殷切期望，是建设新南京的总要求，“环境美”是建设新南京的重要方面，空气环境质量改善关系重大。南京市委、市政府提出“十三五”末空气质量优良率要达到80%的目标，而2013—2016年，平均优良率仅为59.4%，尽管2017年完成了年度硬性目标，但是总体任务仍然很重。特别是2018年以来，全市大气环境治理开局不利，截至2月底，优良率仅为59.3%，同比下降13.6个百分点，PM2.5等多项污染物指标较2017年同期大幅上升，2018年要完成空气质量优良率达75%、PM2.5年均浓度控制在40微克/立方米以内的目标，困难重重，压力巨大。环境就是民生，蓝天也是幸福。大气污染防治成效如何，最终还要看老百姓满不满意。当前，全市环境投诉量居高不下，公众环境满意度不高，对餐饮油烟等污染问题反映强烈，大气污染问题已成为民生之患、民心之痛。我们必须像对待生命一样对待生态环境，着力解决大气环境突出问题，提供更多优质生态产品，确保实现高水平全面建成小康社会的环境目标，使“强富美高”新南京建设得到人民认可，经得起历史检验。

深化大气污染防治瓶颈制约之多、源头治理之难前所未有。南京市大气环境受多方因素制约，空气质量改善难度较大。从客观上看，一是自然扩散条件差。主城三面环山，一面临水，阻碍大气污染物向周边地区输送和扩散，污染物易在市区滞留堆积。二是产业结构偏重。南京重工业占工业比重达77.1%，钢铁、石化产能仍然偏高。三是煤炭消费量大。2017年南京煤炭消耗量为3190万吨，是杭州或北京的4倍左右、广州的2倍左右。四是污染排放区域集中。六合、栖霞和雨花台三区布局有钢铁、石化、电力、水泥等大型企业，三区的二氧化硫和氮氧化物排放量占全市工业大气污染物排放总量的90%以上。从主观上分析，少部分干部对生态环保的认识还没有真正入脑入心，“拖不起、等不得”的紧迫感还不够强，有时还存在畏难情绪；少数地方党委、政府的责任意识、担当意识、紧迫意识、攻坚意识有待进一步加强，抓生态环保工作力度仍需进一步加大。

对标国内先进城市大气环境差距之大、赶超压力之重前所未有。城市竞争很大程度上是环境竞争，对标国内先进城市，南京市大气环境差距仍然较大。南京与杭州GDP总量和人口规模相近，但工业二氧化硫、氮氧化物、VOCs、化学需氧量和氨氮的排放量与排放强度均高于杭州。作为臭氧重要前体物的VOCs排放量约是深圳或杭州的2倍，臭氧成为空气质量超标的重要因子。在空气质量上，2017年，南京空气质量优良率与广州、深圳等珠三角城市相比差距明显，比上海、杭州分别少12天和8天。PM2.5年均浓度高于国家二级标准（35微克/立方米），与深圳、广州等城市也有较大差距，与上海、杭州等周边城市相当。臭氧超标天数分别高出广州、深圳22天和39天，比上海、杭州等城市分别高出5天左右。上述先进城市在大气治理成效方面已经走在前列，南京必须进一步增强紧迫意识、忧患意识，勇于对标最好，加快比学赶超，推动大气污染防治上台阶、上水平，不断缩小与标兵之间的差距。

二、国内先进城市可资借鉴的治气经验与成效

上海、广州、杭州、深圳等为直辖市、副省级城市或省会城市，经济体量大，城市首位度高，综合竞争力较强，在空气优良率、PM2.5年均浓度等诸多指标均优于南京。它们的先进经验可供南京借鉴。

以完善政策制度为龙头，综合施策控制污染。上海市坚持“引逼结合”的原则，相继出台《工业固定源挥发性有机物治理技术指引》、《工业挥发性有机物治理和减排方案》等政策文件，以不断健全环境标准为主要手段，综合采用严格执法、加强监管、排污收费、资金补贴等多种措施，促进全市工业企业VOCs污染减排。着力优化能源结构。严格控制能源消费总量，降低煤炭消费量，研究明确煤炭消费控制办法和年度控制目标，实施目标责任制管理。加快锅炉、窑炉清洁能源替代，基本实现全市管道燃气天然气化。积极发展绿色交通，大力推广新能源汽车的使用。创新扬尘污染管理，相关部门建立联席会议制度，成立工作小组，明确责任分工，对扬尘管控不力的定期通过媒体进行曝光。加强农业大气污染防治力度，深化完善秸秆综合利用实施方案。

以产业布局调整为抓手，推动重点行业转型。广州市从2005年开始，着手推动市区工业企业“退二进三”，在中心城区划定了223家“退二”企业名单并制定年度推进计划。严格行业环境准入管理，探索环境准入行业负面清单管理模式，定期对负面清单进行修订。全面禁止新建排放强度超过行业平均水平的项目，禁止石化、印染等行业扩大规模，禁止火电、热力行业在污染物减排比例低于全市整体比例情况下扩大规模，促进印染、造纸、石化、钢铁等行业转移。建立完善市级VOCs重点监管企业名单，推进机动车维修企业综合整治和545座加油站、储油库油气回收评估及整改工作。完善重污染应急组织架构及应急监管企业名单，加强对化工企业等排污单位特征污染物的监测。

以空间功能调整为重点，铁腕淘汰落后产能。杭州市建立空间规划体系制度，划定生产、生活、生态空间开发界限，优化空间资源配置。全面实施环境功能区划，落实六类不同功能区（自然生态红线区、生态功能保障区、农产品环境保障区、人居环境保障区、环境优化准入区、环境重点准入区）在生态保护、环境准入、污染管控、绩效评价等方面的差异化政策，有效调整区域发展方向、发展方式和开发强度。深化落实空间、总量、项目准入“三位一体”的环境准入制度，引导产业合理布局，防止落后产能转移，推进环境资源配置量化管理。对于污染企业及落后产能，通过先后两轮的半山和北大桥综合整治，关停杭钢半山基地和萧山电厂、半山电厂燃煤机组，实现全市燃煤火电机组“清零”，推动五六百家污染企业关停搬迁。这样集中式的连片关停污染企业，在杭州乃至全国的环境保护史上尚属首次。

以技术机制创新为引导，健全环境共治体系。深圳市重视环保技术创新。出台了建筑装饰装修材料、汽车维修等行业的特区技术规范，编制了印刷线路板、制鞋、自行车制造、金属制品、塑胶制造等五个行业VOCs污染治理技术指引，全力推进深圳家具企业喷涂工艺全部“油改水”工作，有效减少了特区VOCs排放量。积极推进电厂烟气脱硫脱硝、汽车尾气净化等重点难点技术的攻关，建立污染控制技术和清洁生产技术产业化激励机制，形成了高科技环保产业群。注重环境与发展机制创新。强化领导干部环境保护实绩考核机制，完善企业环境信息公开和公众参与环境监督制度，充分发挥深圳市环境与发展综合决策委员会作用，广泛听取各方面意见建议及专业指导，建立健全环境保护社会共治体系。

三、改善大气环境质量必须多管齐下

打赢蓝天保卫战，功在当代、利在千秋。大气污染，表现在天上，根子在地上。加强大气污染防治，既有很强的专业性，也有复杂的系统性，既需要打好攻坚战，也需要打好持久战。从国内部分重点城市的先进经验和成功实践来看，持续改善大气环境，必须多管齐下、综合施策，方能久久为功、行稳致远。

加强大气污染防治，必须提高思想认识，始终坚持习近平新时代中国特色社会主义思想这个根本指引。习近平总书记指出，中国的大气污染已经是一个泛政治问题，必须引起高度重视。做好新时代的治气工作，首先应当从讲政治的高度深化认识，从大局出发思考问题，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领，深入学习贯彻习近平总书记生态文明建设重要战略思想，深刻领会习近平总书记提出的长江经济带开发要科学、绿色、可持续新要求，緊紧扭住南京长江经济带生态环保牛鼻子，深入践行绿水青山就是金山银山的理念，严格落实“共抓大保护，不搞大开发”的要求，坚持问题导向和系统化思维，坚定不移推动产业结构调整、经济转型升级，坚决打好大气污染防治攻坚战，以高度的政治自觉、思想自觉、行动自觉，确保中央和省委决策部署不折不扣地落到实处。

加强大气污染防治，必须敢于迎难而上，牢牢把握高质量发展这个根本要求。高质量发展对生态环境保护提出了更高更严要求，推动高质量发展，改善大气环境，必须从根子上改变过去粗放型的增长方式。大气污染问题是过去较长时间积累、到今天逐步凸显的问题，要通过短短三年完成到2020年全市空气质量优良天数比例达到80%以上的目标，按部就班推进是很难实现的，必须突破常规举措，敢于动真碰硬。南京重化工产业特征突出，城市化推进速度较快，在产业结构和布局不发生大的改变的情况下，大气污染物排放的峰值有可能延迟。只有努力遏制增量并削减存量，空气质量才有可能上一个台阶。工业企业搬迁改造可以从源头上解决城市大气环境污染问题，可借鉴杭州、广州等城市经验，坚持工业污染减排的主战场，坚决推进化工、钢铁等重点企业和园区发展转型，下大决心、花大力气，以今天的“伤筋动骨”换来明天的“脱胎换骨”，在实现高质量发展上不断取得新进展、新突破。

加强大气污染防治，必须深入对标找差，紧紧抓住补短补软这个关键环节。习近平总书记指出，生态环境已成为全面建成小康社会的突出短板。经济发展了，社会进步了，生活富裕了，人民群众对蓝天白云的追求会更加迫切。对于南京而言，大气环境是短板中的短板，是当前环保工作的重中之重。闭门造车不如博采众长，只有跳出自己的一亩三分地，跳出南京看南京，深入开展对标找差，才能取长补短、赢得未来。近期召开的全市对标找差大会已经明确，生态环境主要是对标杭州，必须抓好全面对标，着力补好治理体系之短，补好结构调整之软，补好治污能力之缺，同时兼顾吸收上海、广州、深圳等先进城市的成功经验，采他山之石、博众家之长，全面提升大气污染防治水平，让老百姓享受到更多生态红利，使人民的获得感、幸福感、安全感更加充实，更有保障，更可持续。

加强大气污染防治，必须坚持全民共治，最大限度凝聚全市上下共同参与的强大合力。治气需要全市各级各部门的共同努力。大气污染成因复杂，治气涉及多方面、涵盖多领域，绝不仅靠环保部门的单打独斗，必须坚决克服“一讲环保就是环保部门的事”这一错误思想。全市各级各部门应坚持协同作战，加强联动，密切配合，统一行动，各司其职，各尽其责，齐抓共管，系统化推进治气。治气需要全民全社会的共同参与。空气是所有人赖以生存的自然资源，推进大气污染治理，绝不仅靠党委、政府和有关部门，而是全民全社会的共同责任。南京在治气实践中，应加快构建以政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，形成全社会参与、全民共治的生动格局。

四、坚决打赢蓝天保卫战

习近平总书记在2017年底中央经济工作会议上，对打赢蓝天保卫战提出了“明显降低PM2.5浓度，明显减少重污染天数，明显改善大气环境质量，明显增强人民的蓝天幸福感”的“四个明显”要求；在今年全国两会上，做出“长江经济带不搞大开发、要共抓大保护，来刹住无序开发的情况，实现科学、绿色、可持续的开发”的明确指示。江苏省委对大气污染防治工作多次做出具体部署。中央和省委的最新指示精神为系统解决大气污染问题指明了路径方向。加强全市大气污染防治，必须深入贯彻落实中央和省委要求，坚持“山水林田湖是一个生命共同体”的理念，以长江经济带生态环境保护为纲，把南京的生态环保与长江经济带发展紧密结合起来，把修复长江生态环境摆在压倒性位置，系统化推进大气污染防治，重点抓好“三优化、三加强”。

优化生态空间格局。坚持尊重自然、顺应自然和保护自然，深入实施生态优先、资源节约、环境友好战略，健全完善生态红线管控制度，严守生态保护、耕地保护和城市开发边界“三条红线”，严格按照主体功能区定位强化生态空间保护，做好空间规划，完善功能布局，加强用地管控，搞好绿化建设，加大生态红线区域内不符合保护要求用地和项目的清理整治力度，更多地为生态建设留白，坚定走绿色发展之路，推动形成有利于大气污染物扩散的生态空间格局。

优化产业发展布局。坚定不移地推动产业结构调整，不断壮大“4+4+1”主导产业规模。对于重点企业，下定决心抓好改造提升、关停并转。实施化工产业结构调整和优化升级，启动南京化学工业集团有限公司整体转型发展，关停整治区域内的非关联化工企业，加快长航重工金陵船厂等重点企业搬迁工作；推动梅山钢铁、南京钢铁等企业转型升级，控制钢铁产能，减少炼铁产量；到期矿山开采不延续，关停中国水泥厂和江南小野田熟料生产线。对于重点行业，扎实做好污染减排。实施钢铁行业烧结机烟气脱硝及水泥熟料生产线脱硝提升；深化工业二氧化硫、氮氧化物及颗粒物防治，确保重点行业污染物排放达到特别排放限值。

优化能源消费结构。把减煤作为重中之重，加快推进能源结构调整。大力削减煤炭消费总量，严控新建燃煤耗煤项目，对现有燃煤机组进行关停改造，建立监控预警机制，对超耗超标企业依法依规严肃处理；突出抓好电煤压减，同时狠抓钢铁、化工、水泥等非电行业减煤；严控煤炭品质，落实使用“热值高、含硫率低、灰分小”的优质煤；发展非煤公用热电联产，对现有热电企业密集地区开展整合替代，逐步减少热电企业和热源数量。确保2018年煤炭消费量同比削减250万吨，到2020年，全市煤炭消费总量控制在2700万吨左右。

加强工业污染治理。突出治理挥发性有机物（VOCs）污染。加快推进石化、炼油企业提标改造。实施储罐污染、泄漏污染和有机液体装卸过程污染控制，金陵石化、扬子石化等公司全部实施LDAR泄漏检测与修复技术，南京化工园完成有机储罐治理工作。大力推动工业涂装等重点行业VOCs治理。实施码头油气回收，新建原油、汽油或石脑油装船作业码头全部安装油气回收系统；车辆制造及维修、木家具及木制品制造、船舶制造、集装箱制造、建筑工程等行业，使用VOCs含量符合标准规定的涂料。确保2018年完成204家企业VOCs综合治理，到2020年，VOCs排放总量较2015年削减20%以上。

加强尾气扬尘管控。加强移动源污染防治。严格执行机动车排放标准，强化油品管控，将国I标准汽油车和国III标准柴油车纳入限行范围，尽早全面使用国IV汽油；加强非道路机械污染和船舶废气污染控制，推动靠港船舶优先使用岸电，禁止使用渣油和重油；大力发展绿色交通，积极推广使用新能源汽车。加强城乡扬尘污染和废气污染控制。严控施工扬尘污染，推广智慧工地等精细化管理模式；强化对城市道路、裸露土地、各类堆场等重点区域，以及渣土运输管理等重点领域的扬尘管控；严控餐饮油烟污染，严禁露天焚烧秸秆，严格落实烟花爆竹禁放规定，有序恢复矿山宕口等区域植被，提高绿化覆盖率。

加强组织工作保障。坚持系统化思维，高位组织，统筹谋划，强力推进，做好全方位保障。一是确保责任落实到位。各级各部门特别是主要领导，必须始终把生态挺在最前面，真正把环保之责抓在手上，扛在肩上，落到实处。健全大气污染治理考核机制，严格考核，刚性兑现；建立常态化督查机制，严肃责任追究。二是确保执法监管到位。加强部门联动，强化环保行政执法与刑事司法衔接，对钢铁、水泥、石化等重点行业领域实施顶格处罚，抓好“三个一批”（即停产整治一批，按日計罚一批，刑事处理一批），重拳治理大气污染。加强技术支撑，以创新名城建设为契机，充分依靠科技人才力量，不断提高大气污染治理水平。三是确保宣传引导到位。加强宣传教育，大力宣传典型、表彰先进，倡导绿色出行、绿色消费，加大普法力度，健全举报、听证、舆论和公众监督等制度，做好重污染天气期间的舆论应对工作，形成全社会共同关注、全民共同参与保护大气环境的良好氛围。

（课题组成员：包洪新、陈福舟、李文青、朱明、于忠华、朱浩）

责任编辑：戴群英