行政事业单位内部控制研究

涂敏燕

[摘 要]行政事业单位是社会公共服务的主要载体，但是其在发展过程中，内部控制工作存在着很大的不足，在一定程度上阻碍了自身的发展。而随着社会经济的发展，我国对行政事业单位内部控制又提出了较高的要求。因此，只有做好内部控制工作，才可以更好地满足时代发展要求，促进行政事业单位更好、更快地发展。本文将会对行政事业单位内部控制过程中存在的问题进行全面、系统的分析，然后制定与之相匹配的预防和解决措施，以提高行政事业单位内部控制效率。

[关键词]行政事业单位；内部控制；财务预算

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.08.002

[中图分类号]F239.45；F810.6 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2018）08-000-04

近些年来，我国市场经济体制进行了一系列的改革和完善，同时也对行政事业单位部控制建设工作提出了全新的要求。但是，受到各种因素的影响和制约，行政事业单位在内部控制过程中出现了或多或少的问题，严重影响了行政事业单位内部控制工作的效率和质量。因此，为了确保行政事业单位内部控制工作的顺利进行，需要加大对内部控制的系统研究，并制定一套适合我国基本国情的行政事业单位内部控制体系，以更好地促进事业单位的发展。

1 内部控制概述

1.1 内部控制的含义

内部控制通常是指事业单位为了更好地实现其经营目标，以保证相关信息资料的真实性、准确性，确保经营方针得到有效执行，提高经营活动的效率性、经济性和效果性而实施的自我调整、规划、控制、约束、评价的一系列手段、方法与措施的总称。

1.2 行政事业单位内部控制的基本原则

1.2.1 全面性原则

全面性原则通常是指内部控制工作始终贯穿于行政事业单位的各个环节，并实现全过程的、全面的控制。实际上，行政事业单位内部控制一般需要依靠人来建立和实施，在层次上需要涵盖各个层级的人员，如单位负责人和所有相关工作人员。经济活动是行政事业单位内部控制工作的主要对象，从这个层面来看，就需要把内部控制的对象覆盖到行政事业单位及所有附属单位的业务，如政府釆购业务、预算业务、收支业务等。内部控制的思想需要融入执行、决策和监督的各个环节之中，从而有效避免内部控制工作存在漏洞，确保内部控制工作的有效性。

1.2.2 制衡性原则

制衡性原则通常是指行政事业单位在部门岗位设置、议事决策机制、业务流程及权责分配等方面形成相互监督、相互制约的机制，确保各个部门、不同岗位之间所进行的权责分配能更好地满足内部控制的基本要求。从横向的角度分析，可以发现完成某项任务一般需要由两个或两个以上相互独立且平行的人员或部门共同协作完成；从纵向的角度分析，可以发现完成某项任务一般需要经过两个或两个以上互不隶属的环节或岗位，形成上级受下级牵制、下级受上级监督的监督制约机制，而且任何人都不能拥有完全凌驾于内部控制之上的权力。

1.2.3 重要性原则

对于事业单位而言，行政事业单位在全面控制的基础上需要尽可能地突出重点，针对重要经济活动实施更为严格的内部控制制度，从而保证内部控制工作中不会出现重大缺漏。虽然行政事业单位属于国家的非营利性组织，不会跟企业一样从事生产经营活动，但是还会经常面临各种各样的风险，例如经济风险、管理风险、法律政策风险与道德风险等。同时，在开展内部控制建设过程中，行政事业单位需要对经济活动中所遇到的各项风险给予高度的关注，并采取有效的内部控制措施来解决，从而把风险尽可能地降到最低。

1.2.4 适应性原则

内部控制工作的开展需要与行政事业单位的业务范围、性质、特点、具体环境及风险水平相适应，同时还需要根据内外部环境的变化情况来对其进行适当的调整，从而提高内部控制效率和质量。此外，行政事业单位内部控制的程序、制度和措施也需要与其所处的环境结合在一起，并根据新的要求和变化，及时调整程序、完善制度、改进措施，不断对行政事業单位内部控制工作进行修订和完善，以更好地满足时代发展需求。

1.3 行政事业单位内部控制的重要性

行政事业单位内部控制工作的开展对于推动事业单位的发展具有十分重要的意义。行政事业单位的资金基本上依靠财政资金，因此，做好事业单位财政资金的管理工作就显得尤为重要。对财政资金进行科学、合理的利用是保证行政事业单位内部控制工作得以顺利进行的前提。通过完善内部控制制度，可以提高事业单位财政资金的使用效率，避免资金的浪费，同时也可以有效预防贪污、欺诈现象的发生，保障资金的安全。通过对行政事业单位内部控制制度进行科学的分工、规范化的处理、合理的管理，不仅可以有效地对控制方案进行调节和分配，并实现对相关资源的优化配置，还可以保障内部控制工作的效率和质量，推动事业单位更好、更快地发展。

2 行政事业单位内部控制中存在的问题

2.1 内部控制意识薄弱

目前，我国大部分事业单位管理者对内部控制工作缺乏足够的了解和认识，内控意识相对比较薄弱，从而导致内部控制工作无法得到有效的开展。同时，现有的行政事业单位内部控制制度更多地将重点放在财政预算安排方面，管理者认为只要严格按照相关规范和标准来对财务预算进行编制，从而完成资金的申领和使用就可以了。但是在具体工作过程中，由于大部分事业单位员工未对内部控制工作给予重视，从而导致财政经费失控现象经常发生，在一定程度影响了事业单位内部控制的效率和质量。此外，还有些事业单位的管理者和相关人员认为内部控制工作是会计部门、财政部门的事情，从而导致他们的主观能动性比较差，致使行政事业单位内部控制工作明显滞后，不能很好地满足事业单位的需求。

一些行政事业单位的管理者，未真正意识到内部控制的重要性，未能做到以身作则，未在内部控制工作中投入大量的人力、物力和财力。而事业单位员工上行下效，也严重缺乏内部控制意识，把内部控制制度视为一种书面文件，无法真正落实到实际工作中去，甚至有些行政事业单位开展内部控制工作只是简单地应付上级，敷衍了事，走走过场而已，无法更好地发挥内部控制工作的作用。

2.2 缺乏完善的内部控制环境

要想确保行政事业单位内部控制工作有條不紊地进行，需要构建一个良好的内部控制环境，能够真实地反映事业单位自上而下对内部控制工作的重视程度。良好的内部控制环境是保证内部控制工作得以顺利进行的关键。对于行政事业单位而言，内部控制环境包含以下三个方面：①组织框架；②人力资源；③内部控制意识。每一个部分又涉及了多方面的内容，从而增加了建设及处理的难度。目前，我国行政事业单位内部控制缺乏完善的内部控制环境作为保证。首先，大部分行政事业单位内部控制制度不完善，从而导致内部控制工作缺乏可以依靠的制度，致使内部控制工作比较混乱，而且各个部门之间缺乏行之有效的沟通与协调。因此，行政事业单位内部控制需要从自身的实际情况出发，构建一套系统性的内部控制制度，并加强各个部门之间的有效协调与沟通。同时，一些行政事业单位虽然具备了内部控制建设制度，但是具体实施起来缺乏一定的严谨性、科学性和合理性，甚至出现了内部控制制度与相关法律法规不协调的地方。其次，事业单位内部控制工作中的组织框架存在权责不清的现象，例如：行政事业单位中的财务人员每天只是简单地进行收支工作，而自身更多的职能并未得到充分的挖掘和发挥，不利于行政事业单位更好、更快地发展。

2.3 缺乏必要的监督机制

在行政事业单位发展过程中，由于受到传统管理模式的影响，我国行政事业单位现有的监督体系不够完善，而且各个职能部门之间缺乏行之有效的牵制与制衡，在一定程度上影响了行政事业单位内部控制工作的开展。首先，大部分行政事业单位过多地依赖内部会计与审计部门，这样无法对内部控制控制进行全方位的监督与管理。由于行政事业单位的会计、审计人员所具有的权限完全来自于单位的管理者，缺乏一定的独立性，从而导致内部控制监督工作不能做到公平、公正。其次，行政事业单位所开展的内部监督工作的注意力更多地集中在财政拨付资金上，而很少把注意力放在自有资金方面，这样一来极易滋生贪污腐败现象。最后，行政事业单位内部控制在我国发展时间有限，缺乏行之有效的经验作为借鉴，从而导致监督评机制不够完善，还处于探索和建立阶段，在一定程度上限制了行政事业单位内部控制工作的开展。

2.4 缺乏风险防范意识

随着经济全球化的不断发展，世界各国之间的交流越发频繁，但是次贷危机和金融危机的发生频率逐渐提高。作为国有管理与服务单位，行政事业单位很少参与经济活动，缺乏风险防范意识，这会对行政事业单内部控制工作的开展产生一定的影响。首先，行政事业单位不以盈利为目的，其基本职能是社会服务和社会管理，从而导致大部分行政事业单位人员缺乏一定的风险防范意识，当风险真正来临的时候，会出现内心茫然、手忙脚乱的现象，无法采取有效的措施给予预防和解决。其次，在行政事业单位内部控制工作中，我国缺乏与之相匹配的法律法规，从而导致行政事业单位管理者或相关人员借助职权来做一些贪污腐败的事情，影响了事业单位的发展。最后，对于国家财产，行政事业单位具有一定的使用权，但是在使用的过程中缺乏相应的风险防范意识，导致资金无法得到科学、合理的分配，进行出现了资源浪费现象。

2.5 信息沟通系统不完善

（1）信息滞后。在行政事业单位内部控制工作中，信息滞后会导致上下级之间、部门之间交流不足，不能即时解决问题，但是最细小的问题如果无法给予及时、有效的解决，也会造成严重后果，例如：事业单位某些部门未按照规定对专项资金进行使用，从而出现了专款不专用的现象。而事业单位管理者并不能真正意识到后果的严重性，未及时采取有效的沟通方式来向上级部门进行汇报。在未得到下属报告的情况下，上级领导无法对相关问题进行及时、有效的纠正，致使内部控制工作不能有效地开展。

（2）沟通不畅。如今，我国大部分行政事业单位采用的是会计集中核算制，直接由会计部门来开展行政事业单位会计监督工作，此时需要两个部门进行有效的交流和沟通才可以确保内部控制工作的开展。但是由于两个部门各行其是，一个只关注实物，一个只关注账务，他们之间存在比较严重的沟通不畅问题，从而出现了账实分离现象，致使行政事业单位内部控制工作无法产生真实、有效的信息。

2.6 内部审计监管机制不健全

首先，事业单位内部监督机构不合理。如今，我国大部分事业单位内部监督机制还在沿用传统的监督方式，把目标停留在控制主体内部方面。虽然在同一体系不同部门之间这种监督机制可以达到很好的监控效果，但是其仍属于一种“自己监督自己”的模式，存在比较严重的监督机构设置不合理现象。同时，行政事业单位的管理者认为，内部控制工作的开展一般不需要安排内部审计，从而导致内部审计机构无法更好地发挥其作用。

其次，内部审计缺乏独立性，致使工作流于形式。目前，我国大部分行政事业单位采用的是“双重领导”审计体制，内审计机构一般是在人力资源主管或财务主管等的领导下进行，从而导致内部审计缺乏独立性。在开展审计监管工作时，一般会考虑本部门高层领导的利益，这不利于内部控制审计监管工作的开展，不能更好地贯彻执行内审工作，致使最终得到的审计结果缺乏权威性，难以服众。一些行政事业单位工作人员兼职内审工作，由于他们归所属部门负责，这样将间接地导致审计工作也会或多或少地受控于所属部门，使内部审计缺乏独立性。有些行政事业单位内部控制审计监督人员由纪检部门相关人员兼职，虽然他们具备一定的监督控制能力，但是不具备审计专业知识和技巧，从而无法确保内部控制工作的质量，在一定程度上影响了内部审计工作的效率，制约了行政事业单位内部控制工作的开展。

3 提高行政事业单位内部控制工作质量的措施

3.1 提高内部控制意识

对于行政事业单位而言，要想使内部控制工作有条不紊地进行，其就需要提高管理者和相关人员的内部控制意识，使他们真正意识到内部控制工作对于行政事业单位发展的重要性。首先，行政事业单位管理者和相关人员需要定期进行内部控制相关知识的学习，同时行政事业单位还需要通过定期组织交流会、讲座等形式来培养各级行政事业单位管理者和相关人员的内部控制意识，使他们真正意识到内部控制对于行政事业单位未来发展的重要性。其次，行政事业单位在开展内部控制工作过程中，要遵循不相容职务相分离的原则，对内部机构的权力与责任进行科学、合理的划分，有针对性地对岗位层级进行梳理，从而实现对内部审计机制的有效补充和健全，更好地提高内部控制工作的作用，为行政事业单位的发展奠定良好的基础。

3.2 构建良好的内部控制环境

对于行政事业单位而言，要想构建良好的内部控制环境需要做好以下幾个方面的工作。①行政事业单位要制定一套标准、规范、科学及合理的内部控制制度，并对相关的法律法规进行补充和完善，以更好地确保内部控制工作的协调性。行政事业单位在对内部控制制度进行制定的时候，可以对国外内部控制的典型案例进行分析，并在结合我国基本国情的基础上适当地借鉴，从而制定清晰明确、标准规范、逻辑合理的内部控制制度，以更好地满足我国行政事业单位内部控制工作开展的需求。②行政事业单位不仅要确保组织结构框架清晰，而且要保证岗位设置的科学性、合理性，尽可能地做到人岗匹配，保证内部控制制度更好地落实到每个部门或每个人员身上，一旦出现问题也可以问责到人。③行政事业单位管理者还需要对内部控制制度建设工作给予重视，只有这样员工才会给予积极的响应，从而在行政事业单位内部构建良好的内部控制环境，确保内部控制工作的顺利进行。

3.3 健全内部控制监督机制

首先，对内部控制监督的重要性给予重新认识，以更好地提高其独立性，只有这样才可以更好地发挥内部控制监督的作用。同时，还需要对内部控制工作的各个环节定期开展监督工作，以提升内部控制建设的整体水平。其次，各级行政事业单位管理者也需要强化对行政事业单位的日常监督和管理，不仅要对国家财政资金的使用情况给予全方位的监督，还需要关注员工的工作情况以及单位的运行情况；同时，积极倡导社会监督，以确保行政事业单位朝着公开化、透明化的方向发展，借助全社会的共同监督更好地促进行政事业单位的发展。最后，建立赏罚分明的奖惩机制，对于在内部控制工作中表现优异的员工要给予一定的精神和物质奖励，但是对于表现不理想的员工也要进行相应的处罚，并督促其进行纠正，以更好地推动行政事业单位内部控制工作的开展。

3.4 提高风险防范意识

行政事业单位隶属于国家，其是不以盈利为目的单位，社会管理与社会服务是其主要职能。这样往往会导致其内部控制人员缺乏必要的风险防范意识，从而导致内部控制工作效率不明显。此时，为了更好地提高行政事业单位内部控制工作人员的风险防范意识，就需要做好以下几个方面的工作。①强化行政事业单位管理者的风险防范意识。管理者要对行政事业单位的全局进行有效的把控，要具备敏锐的洞察力和前瞻性的目光，在风险还未到来之前就可以准确地意识到，然后有针对性地制定一套风险防范措施，这样即使风险来临，也能够从容地应对，避免给行政事业单位带来太大的影响。②在行政事业单位内部定期组织所有员工进行风险意识学习，使他们更好地意识到风险防范对行政事业单位内部控制工作的重要性。③行政事业单位的财务人员需要对单位内部资金的流动情况有个全面的了解和掌握，并做好各个环节资金流动的有效检测和监控工作，更好地促进行政事业单位的发展。

3.5 完善信息沟通系统

对于行政事业单位而言，要想确保内部控制工作的顺利进行，就需要完善信息沟通系统，确保信息能够得到及时、有效的传递。首先，完善的信息化系统可以提高信息沟通效率，保证信息质量。在行政事业单位内部控制工作中，传统的信息传递过程极易受到主客观因素的影响，从而导致信息出现或多或少的偏差，严重影响信息沟通的效率和质量。而通过信息化系统的完善，可以有效解决上述问题，从而实现各个部门之间的有效沟通，促进行政事业单位与社会的互动与交流。其次，传统的面对面沟通方式有限，而且沟通效率不理想，为了实现沟通信息程序化、沟通方式多样化，可以对信息沟通系统进行有效的改进和创新，这样不仅可以有效缩短信息传递时间，还能降低沟通成本，从而有效提高信息沟通的效率。最后，内部控制信息沟通系统的建立，还可以促进行政事业单位有效开展例外管理工作，也便于管理者对一些突发性状况或重大事项，给予及时的反应，提高风险管理的针对性，以保证相关问题得到有效的解决。行政事业单位可以根据实际情况设立电子信息平台，借助网络与社会公众进行有效的交流和沟通，并实现电子政务管理，极大地促进信息的有效传递。电子政务还可以实现信息共享，方便行政事业单位与民众的沟通，不仅促进行政事业单位与民众的互动，也可以提高单位在民众中的影响力。

此外，在开展行政事业单位廉政建设过程中，电子政务也可以起到很好的推动和促进作用，借助电子信息管理手段极大地方便了公众对于相关问题的反馈，使行政事业单位可以及时地了解问题，并制定有效的解决措施，进而提高内部控制工作的效率。这样不仅可以树立行政事业单位在群众中的良好形象，还可以成为预防腐败的有力措施，更好地促进行政事业单位的发展。

3.6 完善内部审计监管体系

首先，要充分意识到内部审计工作的重要性，根据行政事业单位的实际情况来对内部审计的组织机构进行科学、合理的配置，以确保相关制度更好地落到实处；同时，还要求行政事业单位配备专业的内部审计监管人员，明确他们的工作内容和职责权限，提高他们的地位，提高内部审计监督工作的独立性。在招聘内部审计人员时，要根据国家的相关规范和标准对其进行严格把关，只有业务素质强、爱岗敬业、政治觉悟高、诚信可靠的人员才可以胜任此项工作。做好对内部审计工作人员的培训与教育工作，这样不仅可以使他们更好地了解和掌握与内部审计相关的知识，还可以提高他们的业务技能，确保内部审计监管工作高效、高质量地完成。此外，定期为内部审计监管人员提供交流探究的机会，不仅可以使他们工作中经常遇到的一些问题能够得到及时、有效的解决，还可以提高他们的综合素质。

其次，提高内部审计机构的独立性。目前，大部分行政事业单位都存在“自己监督自己”的弊端，这导致内部审计监管工作缺乏一定的独立性，不利于行政事业单位内部控制工作的开展。为了有效解决上述问题，就需要采取措施来尽可能地提高内部审计机构的独立性，只有这样才可以使他们更好地对行政事业单位开展全面审计，对被审计单位内部控制工作的具体实施情况予以真实反映。同时，内部审计监管部门还需要对内部幕僚控制系统进行有效的整合，实行全方位的审计，并对内部控制设计和运行情况进行科学、合理的评价，对事业单位各个部门的风险管理、控制和治理工作给予客观评估，采取措施对公共管理实务进行持续不断的改进，从而有效确保保证内部审计监管的独立性，提高其工作效率和质量。

最后，推动内部审计技术的创新。如今，随着科学技术的发展，内部控制审计监管工作要想更好地满足时代发展需求，就需要对现有的内部审计技术进行不断的改进和创新，只有这样才可以更好地顺应时代发展潮流，更好地满足内部控制审计监管工作的需求，从而有效提高内部审计监管工作的效率和质量，促进行政事业单位内部控制工作的顺利开展。

4 结 语

行政事业单位属于我国经济体系中比较重要的一部分，而内部控制工作是行政事业单位管理体系的重要组成部分，因此做好行政事业单位内部控制工作显得尤为重要，其不仅可以促进行政事业单位更好、更快地发展，而且还能使行政事业单位更好地服务于人民、服务于社会。

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