公民频繁遇袭时期的以色列领事保护决策机制

苟青华

因针对以色列人及犹太人的报复性行动或恐怖主义活动层出不穷，自1967年六日战争往后，以色列投入了很多时间和大量精力，将恐怖袭击清除出以色列领土，结果对以色列人的恐怖袭击转到了欧洲和其他地方。 这导致以色列公民在海外的安全形势极其严峻，劫机、绑架、袭击等危险活动不绝如缕，以色列政府常常需要在极短时间内进行关乎国家安危的重大决策，这个过程中形成了自己的领事保护决策传统。自1968年，以色列政府为应对各类针对以色列的恐怖袭击展开了多次领事保护或反制恐怖袭击的行动至此，以色列打击恐怖主义的决心和能力淋漓尽致地展现在世界面前，强烈威慑了对以色列实施暴力的群体，极大改善了以色列人在海外的安全局势。

1以色列“领结型”领事保护决策机制

以色列政府的领事保护决策系统是一个有序的结构（见图1），它有相对稳定的关系和行为方式，该系统的参与者就是决策者。

在突发安全事件中，决策者面临着巨大的社会压力，不得不在施害者限定的范围内作出回应，并受到国防价值观的深刻影响。政府首脑或内阁（安全）处于以色列政府领事保护决策机制的核心位置，内阁成员或其他人员对政策方案进行全面的比较，通过评估优劣从中做出决断。

1.1最高决策层

建国后，以色列建立了一个凌驾于其他政府部门之上的决策核心---“内阁部长高级会议”，通常由总理、外交部长、国防部长、内政部长、情报局长等少数内阁成员组成。这个集咨询、议事、决策功能为一体的机构就是以色列国家安全系统的“指挥中枢”，但凡关系国家安危的决策都必须经过其同意，且通过的决议也具有绝对的权威性。 以色列的内阁（安全）不仅是关系国家安全的最高决策机制，其所采用的集体决策形式也可以防止个别领导人出现重大过错。

1.1.1总理具有最高处理权

自建国以来，长期面临着严峻复杂的安全局势，笼罩在挥之不去的恐怖主义阴霾之中，维护国家安全自然成为了以色列历任领导人的第一要务。总理作为政府首脑和军队最高统帅，对危机具有最高处理权，在政府实施领事保护中有权处理所有相关的内政、外交和国防等方面的事务。

1.1.2内阁（安全）具有最高决策权

内阁中由总理、国防部长、外交部长、司法部长、摩萨德情报局长和不管部长等组成召开的部长高级会议对重大领保案件的处理具有最高决策权。内阁部长高级会议在总理主持下紧急召开，讨论通过领事保护应急决策。由内阁部长高级会议所做出的决定具有最高权威性，必须得到坚决执行。

1.2参谋决策层

海外公民遭遇危机的信息传回国后，总理会立即组建“危机对策委员会”，与国防部长、运输部长、外交部长等一起就所得情报对事件做出初步评判和应急响应。因为安全防务事件的特性，通常国防部的军事方案更受青睐，因此以總理为首的“国防委员会”（总理、总参谋长、国防部长、外交部长、财政部长、摩萨德局长等）会督促并决定军事营救方案。国防委员会对军事方案做出决议后，总理会启动内阁部长高级会议。

由此可见，以色列政府内部在领事保护决策过程中有一条清晰的行政决策路线（见图2），其影射了存在于以色列政府的官僚组织决策体系。

1.3决策参谋层

1.3.1官僚机构

参谋协调是政府决策程序中必不可少的环节，官僚机构协助决策者发现问题，提出目标，并根据目标形成解决问题的方案，为决策中心的决断提出信息支持与预测评价。政府内部的每个部都通常由若干个司局组成，每个司局负责组织工作的某一方面，这些司局是各部门的实际操作单位，他们是政府的工作引擎和经验储库，是许多重要决策得以确定的具体场所。

1.3.2情报部门

以色列是世界上公认的最早从事情报活动并精于此道的民族。其祖先摩西当年派出间谍窥视迦南乐土的故事，在信奉上帝的教派中几乎无人不晓。 以色列拥有一个完备精细的国家情报安全系统，在领事保护决策中起作用的有：摩萨德、阿穆恩、辛贝特等情报安全部门，以及情报安全部门首长联席会议“瓦拉希”。情报部门最主要的职责是为决策者提供全面信息，确保领事保护决策是基于对敌我双方正确的评估下做出的。

中央情报与特殊使命局（简称“摩萨德”，MOSSAD）是直属总理办公室领导的最高情报机构。担负着搜集国外情报、执行特别行动和反恐活动的职责，情报搜集范围“侧重国外”；国内安全总局（General Security Serive，简称“辛贝特”）是直属总理领导的情报机构，是以色列情报安全系统中的反间谍与国内安全机构。侧重巴以范围的情报搜集；阿穆恩即军事情报局，又称“阿曼”（AMAN 意为情报之翼）隶属国防部，是国防军总参谋部的组成单位，也是以色列规模最大的军事情报机构，分析由各情报机构送来的情报，向政府和军队首脑提供分析评估报告。阿穆恩还领导着国防军各军种下设的情报机构以配合他们的军事行动，如隶属空军参谋部的空军情报部、隶属海军参谋部的海军情报部。

各情报机构之上有一个监督协调机构“情报局长联席委员会”（VALASHI，简称“拉瓦希”）。该委员会由各情报机构正副首脑组成，摩萨德局长是委员会主席。委员会主席每周主持一次例会，向总理和国防部长报告整个情报机构工作情况。

1.4权力第四层

除了政府内部，外部力量对领事保护决策也能产生一定影响。

1.4.1新闻媒体

与其他民主国家相比，以色列的媒体都更多地关注国家的外交政策，媒体与政府是相互依存和制约的关系。领事案件发生时，新闻媒体在解决危机的过程中扮演着很多角色：首先，它是传播者，新闻媒体工作者借助身份可以快速从事发现场传回真实的情况，为国家政府、公众提供信息的来源；其次，它是政府和公众之间传话的桥梁，公民在等待政府表态期间，媒体在这个过程中也担任着人民向国家表达心声的渠道角色；最后，它是政府决策中的刺激器。危机事件发生后，媒体会对其进行专题报道，集中民众注意力，全社会的兴趣点会影响政府的议程设置使其获得优先处理。

1.4.2受害者亲友

在危机事件发生后，反应最为激烈的当属受害者亲友，因为他们的亲人、爱人或朋友生命堪忧。在政府做出决策前，受害者亲友上访政府部门与总理府，以抗议、游行等方式向政府提出诉求。

1.5权力第五层

以色列广大的民众对外交政策与事务很感兴趣，作为一个民主国家，国家的重大决策都需要得到民众和社会的支持，公众意见形成强烈共识的时候，公众舆论就对决策制定者形成了强大约束力。

2结语

领事保护决策是政府公共决策的一个分支，成功的公共决策是政府执政能力的写照。以色列领事保护决策是复杂的系统工程：首先是政府内部根据情报分析提出草案，其次各官僚机构与情报部门参谋协调并提出初步的方案，然后决策团体对方案进行评判审查，最后是内阁（安全）集体表决通过。

（作者单位：四川外国语大学国际关系学院）