多主体协同框架下环境治理体系建设

姬翠梅 王喜军

[摘要]环境治理体系的构建是充分发挥政府、企业、社会组织及公众在环境治理中的积极作用。多元主体之间的协同是现代化发展超越传统管理理念、凸显参与民主意识、主张分权管理的时代要求，也是单一主体在环境治理中“失灵”及“任重道远”的现实需要。政府主导的角色担当要求其宏观架构、战略协调、目标推进、调动参与及应对处理等能力的提升。企业主体的角色担当要求其平衡利益、污染内化、绿色引领、技术研发及消费革命等能力的增强。ENGOs是公共参与环境治理的有效路径。参与角色的担当要求ENGOs意识敏锐性、经济独立性、制度化及专业化队伍建设等能力的提高。

[关键词]环境治理体系;多主体;协同治理;ENGOs（环境非政府组织）

[中图分类号]F062.9[文献标志码]A[文章编号]1000-8284（2018）06-0132-05

有效的环境治理需要解决三大问题：谁来治理，怎么治理，治理得如何。对应环境治理体系建设的三大基本要素：治理主体，治理制度及机制，治理成效。确定“主体”是前提，根据需要或遵循规律确定科学的合目的性的“主体”可以接近或达到预设效果。十九大在阐述“着力解决突出环境问题”时提出“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”[1] 。这一阐述明确指出环境治理主体包括政府、企业、社会组织和公众，并指出各主体在环境治理中的角色担当应该是政府主导，企业主体，其他参与。那就需要进一步分析在环境治理体系建设中，为什么要确定多主体协同治理的模式以及如何才能构建多主体协同治理的图景。

一、多主体协同是现代化环境治理的客观要求

（一）多主体协同是对工业化、复杂化、民主化、信息化特点的积极回应

自1989年世界银行在发展报告《撒哈拉以南的非洲：从危机到可持续增长》 中首次使用“治理危机”之后，國际组织和机构开始频频使用“治理”。“治理”现已广泛运用于政治学、管理学、社会学等学科中。它是现代化的产物，是对工业化后期复杂化、民主化、信息化问题或特点的积极回应。

“复杂”既可相对于“简单”的参照系而言，又可从超越“主体”的认知能力而言。与工业时代相比，前工业社会的“动荡”“不安”已显得微不足道;与工业化的发展速度相比，主体的感知、感悟、回应及处理解决显得稚嫩落后。这一复杂化主要体现在社会需求、价值理念、资源流动、社会组织形式及社会关系等方面，其中夹杂着多样性和动态性，意味着社会发展的不确定性和不可预测性。高度的不确定就需要人的思维及行动更加敏捷、灵活、全面，需要及时对复杂性事物做出快捷反映及应对，需要以统一行动进行有效化解。所以，时代的复杂化需要超越传统社会管理的理念出现，需要增强整体思维和联合行动能力。

民主是反对专制的产物，同时也是人类追求“自主”的过程。与工业化进程相匹配的民主制度对公民权利的保障在呈现超越性的同时，也出现异化倾向。多数票的民主并不一定代表善，并不能确保大多数人的利益，也很难保障每个公民的权利和利益;通过投票产生的代理人或政府成为社会中的强势集团，为了自身利益往往通过规范的合法暴力维持“民主”，所以，工业社会的民主并不具有完全意义上的真实性。随着工业化的深入发展，当知识积累、自我意识及理性能力进一步提升时，公民对民主有了更高层次的理解和要求。不再局限于通过投票或选举等外在形式参与民主，寄希望于通过争取权力的内在方式构建完全真实的民主。正是时代的民主化发展，要求公民自主承担起治理责任，通过沟通或协商，把原先自私的偏好转变为理性的权威共识;通过内在理念一致性的有机合作，将自身变成集体统一行动的催化剂。

信息既可相对于客观实在的“物质”而言，也可指人类在与世界互动中获取的认识世界的手段、方式及材料的总和。与现代工业相比，前工业时代呈现信息荒芜的特点。随着电脑的普及和互联网技术的成熟，信息呈现激增以致泛的特点，虽然有时信息经过资本修饰或技术过滤，并非完全真实，但每个人还是被裹挟其中，所以工业化的成就之一就是让信息成为人的生活方式。每个人兼具信息享有者和传播者的双重角色，也许不经意间就成为社会事件的“广泛”参与者;沟通的方便快捷使意见相近者极易建立起表达诉求的团体或组织，再加上媒介影响，在某种程度上成为解决问题或扩大事件的利器。政府或其他社会机构面对民意表达的诉求也必须及时做出回应和反馈，或澄清真相或对自身的反省。所以，信息化的发展必然要求多元管理，必然驱使传统的金字塔式管理逐渐转变为现代的分权式管理，也必然驱使社会组织管理的代议制或间接民主逐渐转变为参与制或直接民主。

（二） 多主体协同是环境治理中单一主体失灵的必然要求

在《我们的全球之家》研究报告中，全球治理委员会指出“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”[2] 。现代意义上的“治理”与传统的“管理”有诸多区别：主体构成不同，前者主体指“公共的或私人的个人和机构”，具体包括政府、企业、社会组织和公民;后者主体主要指政府;主体角色不同，前者是主体间的“联合行动”，后者往往表现为政府的命令或控制;主体关系不同，前者是平等主体间的协调，后者是政府自上而下的管控;运行方式不同，前者依靠行政、法律、经济等手段，后者往往凭借行政强制方式;结果导向不同，前者追求“公共事务”的解决，后者倾向“阶级利益”的服务。

工业化初期，环境问题初显仅靠市场自发调节或政府直接管理就可有效化解。但当其发展成为公共问题或危机时，仅靠市场自发调节能奏效吗？需要分析市场的运行逻辑及支配规律。无论从市场兴起还是现实运行及未来发展，资本始终是其历史及逻辑的前提，获取利润始终是企业的“道德自律”。以追求利润为目的的企业“利己”性与寻求公平正义为目标的环境“利他”性天然存在自身无法调和的矛盾。再加上市场产品的竞争性、排他性和边界性等特点，与环境产品/服务的非竞争性、非排他性和非边界性等特点间的差异性甚至对抗性的矛盾，常常导致市场在解决环境公共问题时处于“失灵”状态。那仅仅依靠政府能否有效并彻底解决吗？政府是社会公共事务的直接管理者，理应积极解决市场的“失灵”，主动承担危机解决的责任。但一方面政府并非万能，另一方面政府的官僚主义、部门利益主义和地方保护主义的弊端，很难达到理想效果。随着我国现代化建设的加速，环境问题凸显，依赖更多的是政府管理的单一模式。虽在一定程度上取得了成效，但公众对环境的需求与政府管理的不充分、不平衡之间的矛盾还很突出。问题主要表现为[3]：从环境法律体系来讲有立法可操作性、客观性、统一性不足;缺乏对生态环境进行全面保障的法律体系;保障不够，诉讼渠道阻隔;执法依据不足，监管手段有限。从环境管理体系来讲，条块管理方式，难以统一监督管理;重叠交叉、错位的分部门管理导致执法效率大大受限;社会监督机制不完善，信息收集和反馈机制不完善。从治理能力来讲，执法能力不足;技术保障不足;宣传教育重视不足，公众参与有限。

构建多主体的协同“治理”，虽无法根除市场自发管理或政府直接管理的“失灵”，但可为“失灵”的改善或改变提供一种外部约束力，在社会组织和公众更多关注、监督或参与下，企业或政府也会加强自我反思，这既有利于企业或政府逐渐符合现代化治理要求，也有利于企业或政府获得更广阔的世界发展空间，当然最有利于公共环境问题的有效解决。

（三）多主体协同是环境问题“任重道远”的客观需求

十九大报告指出，生态环境保护“任重道远”。以下拟对2016中国环境状况公报进行数据分析[4]：从空气质量来看，338个地级及以上城市中污染占比还有21.1%，其中发生重度污染2 464天次，严重污染784天次;74個新标准第一阶段监测实施城市的污染占比还有25.8%。从酸雨频率来看，474个监测降水的城市中占比73%;酸雨面积约69万平方千米，占国土面积的7.2%;在对全国地表水1 940个国考断面、对流域1 617个国考断面、对112个重要湖泊（水库）的监测中，III～V类占比分别高达60.2%、56.1%、67.8%。全国耕地四～十等的占比高达72.9%，水土流失占普查范围的31.1%;全国荒漠化及沙化土地还高达433.28万平方千米。在2 591个县域中，生态环境质量良以下的占比还有38%。除此之外，森林覆被率只有21.63%，草原资源占比只有41.7%等。（以上计算结果所涉数据均源于生态环境部官网）

从以上公报公布的数据来看，对城市空气质量造成影响的首要污染物仍是PM2.5。从2013年蔓延至今，波及20多个省份100多个城市的雾霾天气不仅严重破坏了政府形象，而且对经济发展和人民健康造成了持续性影响。雾霾污染通过城市化和人力资本两个传导性渠道显著降低了我国经济发展质量[5] 。城市化转移了农村富余劳动力，在提高农村生产效率的同时也为现代工业发展提供了充足动力;充足的建设资金投入及与城市相关的上下游产业的持续增长，给经济带来了前所未有的活力。但严重雾霾在降低城市吸引力的同时因为人口和工业的过度聚集越发难以治理，这种相关性在大城市体现得更为明显，所以大城市的持续雾霾往往更为敏感，负面影响也会较大。人力资本的积累是经济发展质量的重要推动力。在更多的选择机会面前或追求生活质量的诉求下，被严重雾霾裹挟的人力资本会趋向选择生态环境更好的城市或乡村。继续在大城市的人力资本因为健康所限，或选择其他国家造成的人力资本的不断流失，持续性的状况将严重影响我国经济发展的整体速度和质量。

我国自1972年参加斯德哥尔摩人类环境大会以来，就以积极主动的姿态和行动参与全球气候治理。1992年里约环境与发展大会确立的“共同但有区别的责任”原则已成为国际社会追求可持续发展的绿色政治共识。原则中首要的是“共同”的责任，即世界国家不分大小强弱都要承担对全球气候变化的责任;但与此同时，责任大小与分担是有“区别”的。我国一贯主张西方发达国家要对其历史排放和当前的高人均排放承担首要责任，发展中国家只承担有限国际责任、适度及自主减排责任。2007年巴厘岛会议后我国采取了渐趋积极立场，继续努力改变发展模式和发展低排放经济的意愿。但在全球气候变化中，需要深入和长远思考的是我国如何才能更主动地承担起排放总量及人均排放量都在迅速增长的现实责任、与世界第二经济体相匹配的大国责任及引领未来可持续发展的领导责任。责任的担当需要我国应对现代化能力的提升，多主体协同的环境治理体系建设有助于国家治理体系和治理能力的加强。

二、 环境治理体系建设的愿景

（一）提升政府的主导能力

洛克等契约论思想家阐述了现代国家或政府的权力来源完全不同于传统的“君权神授”，这样就把政府的责任从纯粹的伦理道义转变为对公共秩序的合理维护。“自从政治步入现代之后，责任从传统的伦理道德主张过渡为‘委托-代理下的关系，如此便奠定了现代政府责任的理论基础，也是现代政府责任理论的内在逻辑。”[6] 基于“委托-代理”的现代关系，建立政府的目的正如洛克在《政府论》中的描述，是“为了人民的和平、安全和公众福利”。所以，现代化的政府责任是保障民生福祉。现代政府责任的理论框定，就需要一个责任政府进行具体的贯彻与落实。责任政府是现代国家的政府形式，是国家治理体系和治理能力提升的核心要件，是有序公共秩序得以维护的根本保障。作为责任政府，首先要落实的是保障民生福祉的基础性责任。十九大对我国社会主要矛盾的新定位，就表明了政府新时代的基础性责任即是围绕主要矛盾而展开。现代化的治理要求不仅要发挥政府执行人的身份，更需要发挥调动其他治理主体积极性的协调人角色。为了实现政府与其他治理主体的优势互补，需要对政府进行制度、机制等方面的创新。我国持续进行的政府改革，不断落实的简政放权，就是在为责任政府履责解除结构性障碍。现代化治理能力的提升还需要增强政府的自主性，面对日益复杂局面政府才能具备高瞻远瞩的处理公共事务的能力。

责任政府具体到本文所研究的环境治理体系中，基础性责任就是解决人民日益增长的美好环境需要和环境治理不平衡、不充分发展之间的矛盾。通过环境治理制度、机制等改革，在增强政府处理环境公共事务能力的过程中，充分发挥政府治理环境的主导性责任。主导性责任需要主导性能力相匹配，或者说主导性能力是主导性责任发挥的前提条件。在环境治理中，政府应该具备哪些主导性能力呢？第一，绿色发展理念的宏观架构能力。随着党的十七大以后绿色发展理念的日趋成熟，政府需要把纯粹理念逐步呈现为宏观图景，并为构建绿色社会制定宏观性战略。第二，具体战略之间的协调能力。社会主义现代化建设是全方位的——“五位一体”。其中尤为重要的是处理生态建设与经济建设的关系，需要生态战略和经济战略之间相互适应，争取实现美丽中国与经济发展双赢效果。第三，生态文明建设目标的推进能力。从辩证论角度讲，根本不存在脱离其他建设的纯粹性生态建设，即便是单纯的生态修复也需要经济、政治及文化等的支撑性基础。所以，美丽中国的实现是个融入性的过程，考验的是责任政府在这一过程中的推进能力。第四，调动其他主体积极参与的能力。环境治理是个复杂的系统工程，需要政府与企业、社会组织及公众共同参与。责任政府除了充分发挥执行人作用外，还需要调动其他主体积极参与。积极参与需要按照其他主体的社会角色、责任能力等合理定位，并采取针对措施进行有效调动。第五，具体环境问题的解决处理能力。实际环境问题具有种类多、影响大等特点，政府能否妥善解决是对其综合能力的考验;有些环境问题是突发的、社会反映是强烈的，能否在第一时间有效处理，是对政府应变能力的考验;还有些环境问题是持续的历史性的，能否取得满意的处理效果，是对政府解决魄力的考验。

（二）增强企业的主体能力

对企业宏观性研究的焦点，往往集中于是只顾自身经济利益还是应当兼顾社会责任？仍未摆脱世界工厂之称的一些中国企业，正在经受环境危机源头的强烈谴责。其实政府及许多企业已经意识到不能再沿袭以往的透支生产方式，正在进行产业结构的优化升级。现代化的生产方式已使企业难以离开社会及环境因素的“嵌入”，再加上逐渐融入世界体系并产生持续影响的目标诉求，强调企业应肩负更多的社会责任，就成为国家产业振兴新一轮战略中的主要元素。学界对企业社会责任的评价模式一般归纳为六种[7]：三重底线、金字塔、利益相关方、主要议题、交叉复核和单一替代。其中的“三重底线”和“利益相关方”经典学说逐渐受到重视[8]。“三重底线”即经济、环境及社会底线，与之相对应的就是企业应对的经济、环境和社会三种责任。全球倡议组织在《可持续发展报告指南》中构建的企业社会责任绩效评价体系是此模式的最典型应用。“利益相关方”模式就是从利益相关方的维度评价企业绩效，或者说企业应负照顾契约所涉及利益相关方的特定责任。深证交易所公布的《深圳证券交易所上市公司社会责任指引》中，除了考虑股东等利益相关方之外，还要兼顾环境及可持续发展的相关利益。从两种主流评价模式及现实评价来看，现代企业的发展必须在追求经济利益的同时承担更多的社会责任——环境及可持续发展的责任。

环境治理体系建设除了积极发挥政府的主导性作用外，更为重要的是充分调动市场经济主体——企业积极履行社会责任。十九大报告在构建环境治理体系中明确指出“企业为主体”，企业应该履行的就是“主体性”社会责任。主体性责任的担当，应该以主体性能力的具备为前提。在目前的环境治理中，企业应该具备什么样的主体性能力呢？第一，平衡企业经济利益与环境利益的能力。追求经济利益是企业资本的必然诉求，应充分肯定;但企业也应该以战略性眼光舍弃一些短时的单一性利益，着眼于长远的综合性利益，以此来消解内部这一根本性矛盾。第二，污染成本外部化到内部化的转化能力。企业传统的利益思维模式选择污染物外化让社会共担方式逃避自身责任，即便在严查之下也铤而走险。现代企业需要在政府的导引下逐渐建立废弃物/污染物的内化机制，通过技术处理降低污染，或通过市场机制内化为成本，这将是企业参与竞争的重要资本。第三，绿色生产方式的引领能力。我国生态环境问题的根源在于粗放式生产方式，只有转化成绿色生产方式才能根本解决问题。生产方式的主体是企业，唯有企业逐渐形成节约、循环、低碳及清洁生产，才能真正引领未来绿色生产发展。第四，绿色技术的研发能力。环境危机是现代化的伴生物，或者说是现代科技的产物，但现存危机的解决或绿色经济的发展仍需要借助科技的力量。企业应该侧重的是绿色能源/资源及清洁生产技术的研发及普及性使用，这已成为是否引领未来的标志性能力。第五，绿色消费模式的革命能力。现代化的消费模式也是生态环境危机的主要源头，解决危机需要进行全社会的消费革命，形成简约适度、绿色低碳的生活方式和消费模式。因为生产方式决定消费模式，从绿色生产源头入手，强制进行消费革命。

（三）提高社会组织和公共的参与能力

在构建环境治理体系中，社会组织指的是相对于政府、企业而言的环境非政府组织（ENGOs）。ENGOs虽可依照不同的标准进行异质化分类，但结合本文的研究——环境治理体系的构建，重点考察的是政府、企业及ENGOs在環境治理中的角色承担和作用发挥。所以，可以按照与政府、企业的亲疏关系划分为三大类[9]：政府附属性环境民间社团、政府依存性民办环境非企业单位和政府独立性环境直接行动团体。这三类与企业尤其是政府关系会随着经济社会大环境、ENGOs自身发展及政治机会结构的变化而发生深层改变。改革开放40年来，公众已经有了较为积极地参与经济政治发展民主意识，这就给予处在政府与企业之间的社会组织有了更大的社会需求及动员潜能。ENGOs经过20世纪90年代的迅速发展到如今，无论是资金来源、政策支持等外部性依赖，还是制度建设、专业素质等内在性发展，都发生了较大变化。主要源于对我国经济政治等方面日益强大的自信及对社会组织参与治理的宏观掌控的驾驭，企业尤其是政府在理解ENGOs的组织性质及功能作用等发生了较大的态度改变。政府对ENGOs参与环境治理采取了更为积极的立场，并为其作用的发挥提供更加广阔的政治空间和平台。

积极发挥社会组织在环境治理中的参与作用，除了更好运用政府提供的广阔空间和平台外，还需要其自身参与能力的不断提升。第一，环境意识敏锐性的提高。ENGOs与其他社会组织最大的区别就在于活动范围的特定性，那就要求具备更高的生态环境意识的自觉性，为环境干预、修复、治理提供前瞻性的提案和措施。第二，经济独立自主性的提高。ENGOs既没有企业资本创造利润的自主性、更多的也不具备政府划拨经费的条件，所需经费过度依赖政府补贴，大大限制了参与性的发挥。所以，提高参与能力的前提则是经费来源的自筹自主能力的提升。第三，制度化建设水平的提高。有些ENGOs具有较为严格的规章制度及组织架构等，但更多的是较为宽泛的或缺乏式的规范管理，这既降低了工作效率又限制了有效参与。所以，内部管理制度化、规范化、严格化的加强是提升ENGOs参与的有效条件。第四，专业化队伍建设能力的提高。除了少数较大ENGOs有固定的专业团队外，更多的是规模较小，专业人员较少，有的仅有兼职人员的现状。参与环境保护及修复等是专业性较强的活动，提高专业人员比例及专业素质能力就成为必须。

社会组织是公众进行环境治理有效参与的途径。除此之外，政府也给公众提供了披露、举报、听证、监督、舆论等其他充分参与路径。为了与上述路径相匹配，公民需要从了解生态现状、学习环保知识、增强环境意识等方面不断提升能够参与的能力。

[参考文献]

[1]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[M].北京：人民出版社，2017：51.

[2]The Commission on Global Governance. Our Global Neighborhood[M]. New York：Oxford University Press，1995：2-3 .

[3]王志芳.中国环境治理体系和能力现代化的实现路径[M].北京：时事出版社，2017：76-83.

[4]2016中国环境状况公报[EB/OL].[2018-05-15].http：//www.zhb.gov.cn/.

[5]陈诗一，陈登科.雾霾污染、政府治理与经济高质量发展[J].经济研究，2018，（2）：20-34.

[6]潘照新.国家治理现代化中的政府责任：基本结构与保障机制[J].上海行政学院学报，2018，（3）：28-35.

[7]肖红军，徐英杰.企业社会责任评价模式的反思与重构[J].经济管理，2014，（9）：67-78.

[8]杨力.企业社会责任的制度化[J].法学研究，2014，（5）：131-158.

[9]郇庆治.文明转型视野下的环境政治[M].北京：北京大学出版社，2018：171.

〔责任编辑：刘阳〕