政策协同的内涵、特点与实现条件

蔚超

摘要：跨部门问题的频繁出现考验着国家治理能力，上级政府为推动跨部门政策目标的实现而超越现有政策边界、整合不同部门之间政策的必要性也就日益凸显。政策协同具有主体多元性、政府主导性、过程渐进性、效果有限性等特征。政策协同目标的实现则依赖于协同理念的达成、元政策层的推动、合适的协同方案和恰当的机会窗口。政策协同的要义在于恰到好处，允许不同部门合理表达各自观点主张，通过建立相关机制，将部门间的态度、利益和偏好有机结合，寻找系统优化的最佳结合点。

关键词：政策协同；协同治理；元政策层

中图分类号：D63-3

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2016）01-0056-04

近年来，在诸如空气污染治理、危化品管理、食品安全等跨部门管理中频繁暴露出很多问题，部门间的关系交错、职能交叉、责任模糊、管理混乱的现象大量存在，甚至造成严重后果。跨部门管理中种种问题的频繁出现考验着国家治理水平和国家治理能力，也引发了学者的广泛研究。

一、政策协同的内涵

现实问题推动研究的深入，近年来在跨部门合作研究方面，相关学者采用了诸如“整体政府”“协同政府”“合作化治理”等范式展开了大量的讨论和研究，而从政策学维度的分析尚不充分。本文采用“政策协同”这一概念来分析和解释政策的相关现象，政策协同能够更好地覆盖相关问题，同时这一概念也凸显出了类似改革的动态性、长期性和复杂性的特征，覆盖了不同层级和不同领域之间的政府关系。

政策协同有许多提法， 如政策协调、政策整合等，但对其内涵尚未达成一致。马尔福德和罗杰斯（ Mulfordand Rogers） 倾向于使用政策协调的概念，“两个以上的组织创造新规则或利用现有决策规则， 共同应对相似的任务环境。”[1]梅吉尔斯（Meijers） 等人则将政策整合界定为政策制定过程中对“跨界问题”（crosscutting issues） 的管理， 这些问题超越现有政策领域的边界， 也超越单个职能部门的职责范围， 因而需要多元主体间的协同。[1]因此，政策协同可以理解为上级政府为推动跨部门政策目标的实现而超越现有政策领域的边界，超越单个职能部门的职责范围，进而整合不同部门之间政策的行为。此处的上级主要指中央政府或地方政府统辖全局的领导部门。政策协同的对象包括政策之间的协同关系，也包括围绕某一政策内部的政策协同关系。鉴于政策协同的概念能够较好地涵盖上述提法所涉及的基本内涵，能够界定上下级政府和同级政府之间的协同关系，凸显这种新型管理理念的“动态”特征，政策协同在现代公共治理中所扮演的角色越来越重要，其对政府管理模式、治理理念和技术方法提出了更高的要求，政策协同这一范式下的研究也就日益重要。

二、政策协同的特点

政策协同并非一个静止的概念，而是涉及到多元主体的集体行动和互动过程。探讨如何在不消除部门边界的前提下，通过部门之间的功能、结构、资源的整合与有效合作，推动部门之间实现交互式、一体化的管理效果，实现公共服务的无缝隙提供，乃是政策协同的主要目标。

1.主体多元性。政策协同尽管是一个概念，但是它所涉及的主体是多方面的。一般而言，“政策”所涉及的主体相比而言比较狭窄，它主要是政府通过正式的权威结构以及相关的政策结构联系在一起提供公共产品的行为；而“协同”则涉及到更加广泛的政治主体，包括所有层次（含国际层次）的主体在超越本部门边界所实现的公共产品的供给。

建构一个高质量运行并拥有较强管理能力的政府，实现国家治理体系与治理能力的现代化是当下中国政府建设的主要目标。这并不意味着排斥社会组织、企业等主体参与到政策协同过程中来，相反，推动政策协同同样需要社会组织、企业等主体的成长与成熟，建构一个双强的互补模式，但这容易模糊政府的责任。不能够将政府解决不好、解决不了的问题全部推到社会上面，以为社会就是万能良药，能够解决政府解决不了的问题，克服政府克服不了的困难，承担政府本应承担的责任。同时，中国的社会组织仍然比较弱，尚达不到协同治理的要求。各种社会因素并未成为意见表达的载体，社会组织在监督制约方面发挥的作用不足，自身也存在着公信力不足、责任意识不够等问题。再次，多元主体参与治理能够推动决策的科学化和民主化，但多中心并不必然带来问题的解决，决策质量高低与决策主体数量并不呈现直接必然联系。最后，协同治理也并不必然带来参与者的积极性，协同治理提供的大多数产品都是利益外溢性很强的公共产品，多部门的协同未必带来参与的积极性。即使是与个人的切身利益相关，个体也往往会选择隐瞒偏好，参与动力并不够强。社会组织参与渠道的狭窄和表达渠道的阻塞使得社会组织无法有效纠正政策协同过程中的缺陷和问题，权威发动又成为一种必然的选择。

协同治理要求将制度、体制、机制等诸多因素引入到政策协同的因素中，与政策协同有关的行为主体和政策相关者都应当纳入到政策协同的结构中来。政策协同涵盖了与协同治理有关的制度安排、政治文化等环境变量加以系统分析和考量。伴随着社会发展所带来的治理难度的增加，整体治理就呈现出一种更加复杂的多层次、多主体与多维度的治理结构。

2.政府主导性。政策协同取得成功的前提是相关部门及其人员能够在心理和思想层面取得认同，相应执行认同感的形成来源于价值观、行为动机和利益三个层面。价值观直接作用于个体观念，通过价值观念的引导和灌输，可以有效引导个人行为。利益层面的协同取决于通过相关的利益安排来建立政策，通过一定的利益补偿来形成服从或者配合政策就有利可图的观念，在政策协同过程中，相关的利益补偿机制在一定阶段发挥了重要作用。在这两种观念导向中，价值观的层面较为稳定，一旦从价值观的层面塑造了政策协同个体的观念，那么政策协同的效果也就具有相当的稳定性。但是，价值观层面建构的难度很大，短期内通过意识形态的建构来有效实现政策协调的效果不明显。在当下的社会，利益补偿成为协调主体之间关系的重要工具。但是，很多主体出现了利益工具目的化的取向，一个隐形的阻力就是普遍的公权力的既得利益化，这也就大大稀释了意识形态本身的影响力，也增加了协同的难度。这需要高层领导人本身廉洁自律、勇于牺牲，要有调整既得利益的智慧和勇气，把握住良好的战略机遇来实现利益有效调整。

当其它主体无法成为主导因素时，元政策层成为推动政策协同最为重要的主体。首先，元政策层通过部门间横向的分工、中央与地方间的纵向分权来分解转移事权，然后，横向部门和纵向层级之的种种行为会削弱元政策层的基本目标，最终，元政策层再一次做出调整，将政策协同问题摆上政府最为重要的议事日程，承担起推动政策协同的责任，通过再协同来推动协同目标的实现。

3.过程渐进性。社会转型的复杂性会冲击体制的稳定性，面对复杂的社会系统，无论是个人还是集体都很难参透所有的变量及其变动过程，人类理性的有限性暴露无遗。因此，协同的渐进性决定了整体过程是一个不断试错的过程，而恰恰是不断试错才使得协同过程不断前进。尽管改革方向会呈现出一些盲目性甚至对立性，有时可能面临180度的大转弯，但是改革进程整体上是平稳和有序的，整个政策系统内部包括政策协同过程并未发生系统性的分裂，而这是整个社会保持稳定的前提。渐进性是基于人类自身的理性，也是基于改革策略的选择。如果改革伊始就为政策目标设计较为宏大、理想与根本性的目标，就往往很难推动相关改革。中国的政策协同过程往往有一个大体上的方向与基本原则，但是在改革过程中往往不设定具体策略。与外层改革的频繁与变革不同，内核改革体现为一种相当保守与抵抗的局面，内核体系的核心是维护政党—政府之间的关系，其策略是渐进的。这种渐进性的改革中，维持和巩固执政党的领导地位是其核心目标，通过有限调适来推动变革的有效推进，在这种调适中，核心是价值目标的调整。在改革过程中，通过对外围层的改革来推动核心层的调整，进而实现内外统一。在这个意义上，政策协同只有进行时，没有完成时。对待政策协同过程的不合理问题，既不可徘徊不前，也不可操之过急。

中国政策协同的模式背后有一个复杂的体系支撑。中央依赖政党—国家体系来有效管控协同的模式，以实现对政策协同过程的一元统领和有效管理。从结构来看，这一模式拥有内外两层结构。从内层结构来看，政党通过一系列的制度安排来实现对政府的全面控制，进而控制国家制度安排的总体力量。在外部结构中，主要是涉及部门与部门以及中央和地方的关系。正是通过这种结构来实现对相关资源的全面整合，对整体结构的整体把握，对改革进度的系统掌控。

4.效果有限性。政策协同的过程符合改革的渐进性和增量改革的路径，在政策执行过程中按照从高层到基层，从外围到核心的步骤来推动改革。政策协同的本质是政府内部不同部门和不同层级之间的权力、义务、关系、资源配置方式等方面的重新分配，在政策协同的过程中往往缺乏明确方向以及实现方向的整体思路，面对整体问题呈现出局部应激式的改革，相关改革缺少整体规划。

毫无疑问，政策协同对于推动组织间合作有巨大作用，但是协同本身是有限度的，并非所有的合作行为都是有益的，缺少适度冲突的组织反而更容易僵化和衰落。人类社会无法消除矛盾本身，矛盾和冲突的产生是必然的而且必要的，适度的冲突将有利于组织更深层次的合作与发展。处理矛盾的正确态度并不是消除，而是将矛盾和冲突控制在某一范围和某一程度，西方政治运作过程中也通过党派间的有序冲突实现体制上的稳定和整体的进步。协同并不意味着不同层级、不同部门的政府在所有问题上都能实现合意，也不是单纯强调下级服从上级或者上级迁就下级。协同并不等于等同，不同部门的完全等同反而失去了组织之间的相互制约，宏观组织反而有可能走向混乱乃至失衡。更为严重的是，微观部门的系统协同往往导致组织缺少了明辨是非的能力，甚至可能导致集体的崩溃。

与此同时，尽管协同是一个比竞争、冲突更受欢迎的概念，但是这并不意味着协同的效果一定会优于竞争与冲突。协同过程中伴随着复杂的资金、权力、关系、价值的重新整合与重新分配，这一过程往往耗费的成本可能会大于部门之间竞争过程产生的收益。尽管竞争缺少协同过程中的和缓气氛，但在一个效率为主要目标的背景下，相关部门之间拥有竞争是部门间关系健康的体现而非存在问题。可以说，由于政策协同所涉及的主体众多，多个领域之间相互依赖，利益关系相对复杂，那么政策协同过程也就存在出现僵局的可能性。尽管政策协同内嵌着政策制定以接近民众和具有更强民主性的理念，但是如果多元主体之间并不存在解决矛盾和争议的裁判程序的话，它本身也会具有牺牲决策本身效率的可能性。

总之，政策协同具有一些重要特征，随着部门间合作在现代治理过程中发挥越来越重要的作用，它对传统模式下的管理思路、管理方法和管理能力都提出了新的挑战。伴随着经济发展与社会进步，中国具备了政策协同结构性调整的能力，通过政策主体、内容和结构的不断调整来不断适应新的形势，高层意志的连续性确保了中国政策的连续性和持续性，成为一种长期的制度安排。这是一个有待于不断完善、发展，在实践中不断调整的政策过程。

三、政治协同的实现条件

1.协同理念的达成。政策协同理念是推动政策协同的前提。以食品安全为例，公众对食品安全的认识经历了一个转变的过程。在改革开放之前，解决食品短缺问题是政策的基本目标。即使到改革开放之后，在摆脱食物短缺之后的相当一段时期，食品安全问题长期没有得到政府和公众的有效关注。随着温饱目标已经基本实现，三聚氰胺等食品安全事件频频发生，公众的健康受到了巨大威胁，公众理念发生了根本性转变，食品安全成为公众关注的重要议题，加强食品安全监管的呼声越来越高。我们国家食品监管过程中长期存在的分散监管体制在面对不断扩展和复杂化的产业链条面前显示出了诸多弊端，食品安全问题不断蔓延和升级最终暴露了这种监管体制和监管理念的局限性。在这种背景下，公众的感知和需求逐步传导到高层，元政策层也意识到这一问题的重要性。元政策层已经不满足于地方GDP的单纯增长，转而更加关注诸如民生、公平分配和生态保护。高层意识到食品安全与自身的政权目标之间容易达成一致时候，高层领导逐步与基层公众达成了共识，并通过相应的行动来有效推动协同的进程。

2.元政策层的推动。所谓元政策层，是指一个国家内部拥有最高决策权的主体。在我国，元政策层主要是指党和国家最高决策层，它们是可以超越部门利益而从国家整体考虑的党和国家级核心领导。在政策协同过程中，元政策层发挥着不可替代的作用，具体表现在：

首先，元政策层拥有政策协同的绝对权威。尽管频频遭遇跨部门治理问题，但是民众很少质疑中央政府的权威。而中央政府的承诺也强化了这一期望本身，中国政府的合法性的基础是绩效合法性，但绩效合法性并非是唯一来源。在中国，中央政府一直通过其宏大的、亲民的绩效形象来感召公众，诸如全心全意为人民服务、建设服务型政府等等道德承诺弥补了绩效不足时的政治合法性。在转型期的中国，政策协同工作仍然大量依赖于元政策层的推动。

其次，元政策层在政策协同过程中掌握着具有控制力的资源。在威权制模式之下，社会和市场的积极性受到限制。政府内部尽管有强烈的期望，但纵向结构限制了下级缺少主动性、创造性，体制内部也无法内生出来这种协同行为。协同行为背后需要协同资源的支撑，威权制下的中央政府的利益结构与普通公众最易达成一致，同时拥有强大的资源汲取和资源分配能力。借助于体制的优势，中央政府可以利用强大的政治动员能力，通过强大的体制优势进而转化为权威性行为，进而谋求政治目标的实现。

再次，元政策层决定了政策问题能否纳入政策议程。对于中央政府，特别是像中国这样大规模的中央政府，总是面临着各种各样的政策诉求，而能够进入政府议事日程的问题只是少数。社会问题能够进入政府议事日程的触发机制主要包括：权力精英的创议、例行的政府政党会议和重大纪念活动、危机或突发事件、广泛的民意、社会精英的主张和建议、新闻媒介的报道等等。[2]元政策层的意志和决心是推动政策协同最为重要的因素，其态度在政策协同中扮演着最为重要的角色且具有最重要的地位，倘若中央政府以极大的决心和毅力来推动某项政策目标，如果这一目标本身拥有合理性、合法性以及实现的可能性，那么假以时日中央政府完全可以推动该政策目标的实现。中央政府的政策在实际执行过程中体现出强大的生命力。

最后，元政策层是政策方案的决定者和推动者。在政策变迁的窗口时期需要高层的推动，高层借助于威权模式下的权威把握住政策变迁的关键时刻，来有效平衡各方利益，以及政策变迁的基本节奏，当发现改革脱离初始政策目标时能够及时调整甚至退回原处。中国社会环境正处于大变革期，在这期间，新的制度关系、利益关系、技术、执政理念都在发生变化，社会各个阶层的利益诉求不断调整，也只有元政策层能够有效推动方案的制定与落实。

当然，元政策层发挥决定作用并不意味着集权与专制。相反，中国政府在决策过程中愈发重视开门决策，通过创立正式渠道来提供给公众发表观点，通过多种途径来吸收利益相关者的政策偏好，形成改革共识，共同探讨相关的治理措施，采取相关活动，形成协同合力。当然，对于公众而言，这是一种有限度的政治参与，尽管公众有建议权，但是政府高层拥有最后的决策权。政府通过这种模式了解了公众的态度，优化了政策内容，同时又保证了政府对整体决策进程的绝对控制。外部监督制约制度的完善促进了权力的运行需要遵循一定的轨道，同时，技术提供了诸多的途径来确保信息的完善。上级政府是政策协同的发起者、组织者和评价者，在改革过程中寻找合适的改革方案，不断破解协同治理中的问题。

3.合适的协同方案。政策协同本身是一种集体行动，“集体行动的困难不仅与团体的规模有关，还与成本收益的比值有关。”[3]高层也需要慎重考量改革的基本方案。政策协同过程的基本成本包含以下几个方面因素：政策设计过程中，既需要考虑到政策协同所涉及到的主体、内容和方式，也需要考虑政策协同过程中的信息成本，协同过程的实施成本以及协同后的收益成本等诸多事项；由于资源的稀缺性而引发的集体行动的困难性是政府跨域治理过程中面临的基本问题。但是有理性的、寻求独立利益的部门和个人采取伪协同行动，破坏了整体协同的一致性。

有效协同的关键在于有效调动多元主体的合作动力，但政策和制度一旦形成就具有不易改变的性质，任何的改革都会遇到制度成本的约束。“历史表明，人们过去做出的选择决定了其现在可能的选择。”[4]政策协同问题往往涉及众多监管部门，各个部门在长期的监管过程中积累了很多监管制度，大到法律规范和职能范围，小到监管经验和工作标准都有一定的差异，部门之间的合作动力自然受到抑制。政策协同的主体往往涉及较多，行政干预仍然较多，行政成本较高，无法有效处理机构重叠、职责交叉、政出多门等问题。元政策层从横向和纵向两个维度，在建立合作机制、推动机构改革等多种方案中选择和比较，最终寻求合适的政策方案。

4.恰当的机会窗口。政策协同问题进入政策议程本身需要一定的窗口。尽管政策议题有时候是由非政策制定者所提出的，但是绝大多数的普通公众只能在自己的范围内通过非正式渠道传播和表达，而且是公众意识到某一个问题并不等于某个政策建议能够成为政策议题。如果政策诉求提升到政策议题，则必须有专家、媒体等外部力量的介入，随后再吸引政策制定主体的参与，随后这些议题才能纳入政策制定者的视野。但是，“在任何既定的时间段内，对政治阶层来说重要的议题多种多样。很难说存在着某个政治议题，除非且直到它唤起政治阶层中某个重要部分的关注。”[5]

政策议题变成政策方案则需要一定的时间窗口，这些政策窗口可能是人为推动的，比如大规模的政府机构调整，大规模机构调整往往与政府执政周期相关，这个周期往往体现为五年一次的政府换届。也有可能是外部事件的触发，外部环境的变化是促使政策内部发生巨大变化的原因，是促使官僚体系成长、消亡、大规模变化的重要因素。当政策系统外部发生重大的干扰性事件时，占主导地位的上级政府将会更为全面思考阻碍政策协同的制度性因素，同时下级政府政策协同的需要开始提升。政府需要根据内外环境的变化，审时度势、真实、全面、慎重考量推动政策协同的时机、进度、方式、方法，寻找合适的时间窗口。

总之，政策协同的核心是通过将组织内部和组织间的关系、结构、功能优化组合和系统改进进而实现系统的整体优化，而不意味着单纯通过组织合并为一个部门来实现外部问题的内部化。协同治理更多是强调建立一种机制，能够让各个层级和各个部门的政府通过一种整合机制来有效推动政策的实现。政策协同的要义在于恰到好处，允许不同部门合理表达各自观点主张，通过建立相关机制，将部门间的态度、利益和偏好有机结合，寻找系统优化的最佳结合点。

参考文献：

[1]周志忍，蒋敏娟 战略整体政府下的政策协同：理论与发达国家的当代实践 国家行政学院学报，2010，（6）

[2]陈振明政策科学——公共政策分析导论（第2版）[M] 北京：中国人民大学出版社， 2003∶213-219

[3]Hardin，RussellCollective Action[M] Baltimore：Johns Hopkins University Press， 1982∶37

[4]道格拉斯·诺斯经济史中的结构与变迁（第2版）[M] 上海：上海三联书店， 2003∶1

[5]罗伯特·达尔谁统治：一个美国城市的民主和权力[M] 南京：江苏人民出版社， 2011∶101

【责任编辑：张晓研】