行业协会参与职业教育产教深度融合研究

[摘要]行业协会具有天然的行业凝聚力与制约力，德国、澳大利亚等国际职业教育模式较为成熟的国家，行业协会均具有较高参与度。文章厘清职业教育与行业协会的本质内涵及产教融合主体间的逻辑关系，提出行业协会在产教深度融合中的作用路径，包括部门与领域整合、发展教育型企业、加强行业协会自身建设。

[关键词]产教融合 关键主体 行业协会

[作者简介]刘晓梅（1987- ），女，山东青岛人，天津职业大学职业技术教育研究所，助理研究员。（天津 300410）

[基金项目]本文系2016年天津市教育科学规划项目“职业教育产教融合的国际比较研究”（项目编号：VE3135，项目主持人：邹吉权）和“天津高职院校产教融合育人机制研究”（项目编号：VE1046，项目主持人：刘斌）的研究成果。

[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2018）17-0029-07

当前我国经济已进入高质量发展阶段，产业向技术与知识密集转型，需求变化对人才供给提出了新的要求，实现人才需求端与供给侧在结构、质量、水平上的匹配，消除“两张皮”现象，需要产业界与教育界充分对话、对接，深度参与人才培养全过程。“十二五”以来，国家高度重视产教融合在职业教育内涵发展中的重要作用，颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》等系列文件，推动教育链、人才链与产业链、创新链的有机衔接。

行业协会伴随市场经济的发展而形成，具有天然的行业凝聚力与制约力。当今国际较为成熟的职业教育模式中，行业协会都作为重要主体具有较高的参与度，例如德国“双元制”、澳大利亚的培训包课程等。我国也多次颁布相关文件倡导行业协会参与职业教育，2010年建设行业职业教育教学指导委员会等行业组织专门参与职业教育，但并未形成稳定的长效机制。党的十九届三中全会提出将社会组织作为国家治理体系的重要组成部分，为进一步落实行业协会承接教育协作职能提供了政策保障。

一、行业协会参与职业教育的理论依据与逻辑起点

（一）理论依据——第三部门理论

“第三部门”的概念最早由美国学者列维特（Levitt）于1973年提出，20世纪80年代其相关研究兴起，演化出“政府失灵理论”“合约失灵理论”等多种重要理论。第三部门理论认为，社会由政府组织、市场组织与非营利中介组织三类组织架构而成。第三部门作为中介组织调节政府与市场的关系，在诉求表达、利益分配等方面发挥积极作用，从某种意义上能够克服政府统筹与市场自由的缺陷。

我国职业教育作为准公共产品纳入第三部门研究，源于计划经济体制向市场经济体制的转型，经济市场化重构了市场关系和所有权，引发了国家与社会关系的系列更迭。计划经济体制下职业教育原有的资源配置模式和体制受到冲击，产生了可以自由流动的资源、自主选择的空间和多元的利益诉求，进而产生多元利益主体。政府对于职业教育核心要素与运作过程的过多管制必然限制市场经济体制下职业教育的发展，而市场经济体制的建立时间较短，本身并不完善，通过政府和市场两只手无法完全涵盖职业教育发展的全部领域，满足多元主体诉求，因此必须依靠第三部门积极参与到职业教育的各项活动中。

（二）逻辑起点——行业协会的本质属性

职业教育的本质属性决定了其是与行业企业联系最为密切的教育类型，这是行业企业参与职业教育校企合作的逻辑起点，即产教融合的逻辑起点。行业协会是集行业代表、行业自律、资源整合于一身的中介组织，独立于政府和市场之外，同时不以营利为目的，能够理性平衡职业教育多元利益主体间的利益，疏解政府职能，弥补市场缺陷，更好地促进职业教育产教融合的发展。行业协会的本质属性决定了其作为中介组织参与职业教育的天然优势，这是行业协会能够成为产教深度融合关键主体的逻辑起点。厘清职业教育与行业协会的本质内涵，厘清产教融合各主体间的逻辑关系，能够在具体层面上为产教深度融合提供理论支撑，是产教融合具体运行模式与制度的设计依据。

二、行业协会参与职业教育的国际视角

体制健全、完善的行业协会是市场经济发展成熟的重要标志，市场经济体制生成模式的差异性使得行业协会发展模式与角色功能呈现不同特征，其参与职业教育的路径也呈现出各自的特点。从产生形式的角度来看，行业协会可以分为两种模式：一种是经济社会充分发育后形成的自然市场经济体制下的“水平模式”，以美国为代表，特点是完全由企业自发组建、自愿参加，形式多样但规范性差，政府与行业对立多于合作；另一种是跨越式发展的市场经济体制下的“垂直模式”，以德国、日本、澳大利亚等为代表，特点是由政府运用行政权力组建和运作，大企业主导、中小企业广泛参与，强调政府与企业的共同合作和国家的总体竞争力。我国同样处于跨越式发展市场经济体制下，“垂直模式”更具有借鉴价值。

（一）德国

德国“双元制”中的“双元”，一为学校，二为企业，两者在职业教育人才培养过程中发挥双主体作用。德国行业协会历史悠久、发展成熟，主要分为工商会、工业联合会及所属行业协会、雇主协会三类，作为“双元”之间的桥梁，被赋予组织、管理、质量监控等重要职能。

1.德国行业协会在职业教育组织管理中的地位。德国职业教育实行联邦统一管理、教育分级实施、决策与执行分离的体制。行业协会直接进行的是地区级，即三级分权管理模式中的第三级管理。

三级分权管理模式中联邦一级的主要职责是制定职业教育相关政策、决策咨询、协调，包括教育和科学部、联邦职教所、联邦職教所决策委员会、联邦政府与各州协调职业教育条例与学校框架教学计划联合委员会（协调委员会）；州一级，各州文化部为职业学校的直管部门，负责制定教育规划、发布教育指令、编制理论教学计划、监管学校教育等，包括州文化部及其下属的职业教育委员会；第三级就是当地层面行业协会主管负责的企业职业教育，负责培训的资源和实施、组织各类考试、颁发资格证书等，以及职业学校负责的学校理论教育。

决策与执行分离，各级主管部门负责各层级职业教育的决策与管理，主管部门又分化出下设单位来执行职业教育的具体实施。除了主管与决策机制、执行机制外，还存在沟通协作机制，如联邦政府和各州协调职业教育条例与学校框架教学计划联合委员会（简称“协调委员会”），负责协调企业职业教育环节和职业学校教育教学环节的沟通与协作。

2.行业协会参与职业教育的职能。第一，企业职业教育的主管与实施。德国法律规定，所有企业必须加入区域内相关行业协会，每个行业协会必须下设职业教育委员会。区域内的行业协会，更准确来说是行业协会下设的区域职业教育委员会，为德国“双元制”中企业职业教育的主管机构，负责企业学徒培养等的具体实施與质量保障，其职能包括：企业职业教育方面法规性文件、条例、管理规章等的审查与决定；参与职业教育的企业及人员资质的审核与监管；企业与学徒培训合同文本的制定、监管及仲裁；为参与企业职业教育的企业和学徒提供咨询服务；行业协会下设的考试委员会，负责职业资格考核、成绩认定及证书颁发。第二，学校理论教育及政府决策的深度参与。行业协会在主管基层企业职业教育实施的同时，也深度参与三级管理及学校理论教育。联邦层面，联邦职教所决策委员会的29名代表中，包括行业协会推荐的8名雇主组织代表；各州职业教育委员会由州级教育、经济相关政府部门、雇员、雇主代表组成，其中雇主代表由州级行业协会推荐产生；参与学校理论教育教学大纲编制的专家通常来自各个行业协会，并且要经过行业协会审批后正式公布执行；行业协会有权向政府教育部门反映职业学校教学中的问题，并进行相应调整的交涉。

（二）澳大利亚

澳大利亚职业教育与培训（VET）本质是行业主导的培训体系，行业的全过程参与是其典型特色，澳大利亚行业组织的成熟度相对较高，学校提供职业教育与培训，行业则通过培训包开发反映自身需求。

1.培训包的开发与监管。培训包是行业内用以指导职业培训和资格认证的全国统一性框架性文件，是澳大利亚职业教育体系的核心，也是澳大利亚职业教育与培训内容的根本依据，其开发与认证完全由行业主导，体现行业需求，具体由行业的三元主体分层次实施。行业与技能委员会（AISC），成员由各级政府、行业和VET人员组成，负责培训包开发的统筹与宏观管理，是澳大利亚行业参与职业教育的主要机构；行业参考委员会（IRCs），由AISC审批授权成立，成员由具备丰富行业工作经验的部门代表构成，负责根据行业需求与重点来规定培训包开发范围；技能服务机构（SSO），由IRCs委托实施培训包开发工作，为IRCs提供支持的同时又通过制定管理协议来保证决议的独立性；IRCs通过SSO建立技术咨询委员会（TACs），由行业专家和行业协会成员提供技术支持。政府通过宏观指导与财政支持监管培训包质量：澳大利亚政府委员会（COAG）协调成立、监管AISC；政府为SSO提供竞争性资助及质量监督。

2.决策制定。澳大利亚职业教育与培训（VET）主要分为四个层级：联邦政府；州政府；地方政府；TAFE学院。每个层级的管理人员均有行业专家及行业协会代表的参与。联邦与州层次均设立行业咨询顾问委员会，参与基本框架和重要文件的制定；地方政府也通过成立各种行业培训顾问委员会，协助政府与行业进行充分沟通与交流；行业协会组织本行业内基础数据调研，掌握行业最新权威需求动向，提供最新行业需求信息，参与并指导TAFE学院进行专业设置与调整。

3.质量监控与管理。澳大利亚职业教育由政府和行业协会进行“双重监控”，政府层面成立独立于政府相关教育部门的第三方监控机构——国家技能质量署（ASQA）；行业协会层面则通过行业培训顾问委员会委托各州及地方的教学评估机构来进行评估，主要包括TAFE学院的教学质量、根据行业技能委员会（AISC）制定的质量监控细则开展的教育质量评估、用人单位的毕业生满意度调查。质量监控结果将直接决定政府对TAFE学院的资助额度，因此学校也会委托行业协会内的资深专家，对学校的办学情况、人事安排、教学内容开发等进行内部评价。

三、产教融合中行业协会与其他主体的关系

如下图所示，产教融合中，行业协会与其他主体的关系主要表现为以下三个方面：

（一）政府—行业协会—企业

当前我国处于全面深化社会改革时期，要建立合理有序的社会主义市场经济体制，必须遵循市场规律，政府不能直接参与微观经济领域的管理，但可以通过宏观领域调控和市场监督的方式引导市场；企业作为个体无权直接参与公共政策的制定与调整，但仍存在表达需求、参与政策制定、评估与监督的愿望。既然政府不能直接参与微观经济领域管理，企业也不能直接参与宏观公共政策制定，那么政府与企业之间如何进行沟通对话？宏观调控和引导如何落实到具体的企业？政策制定中的有效性、公平性、科学性和民主性如何保障？这就需要行业协会架通桥梁，让政府与企业听到彼此的声音。

行业协会的首要服务对象是企业。为企业提供服务，促进产业健康发展，是行业协会存在的前提和基础。R.H.Coase的交易费用理论认为，除了制造产品产生的制造成本以外，还存在着一种直接影响企业效益的交易成本，包括信息搜集、谈判、缔约履约、违约处理等产生的费用，这很难通过市场机制来降低。而行业协会作为协调、维权、监督，代表产业内企业利益的自律组织，可以通过制定行业标准、协调组织行为、产业内外部合作、行业内部制度与标准制定、提供市场数据与信息、价格与产量自律、代表企业参与公共政策制定等方式，整合资源，建立渠道，避免行业内企业交易成本的重复和浪费，弥补“市场失灵”。在此过程中，行业协会树立起在行业内相关领域的权威，获得企业的信任与认可，这是吸引企业自觉加入行业协会的根本动因。对于企业而言，以个体形式参与公共管理的成本高、风险不可控。通过行业协会以集体形式代表行业利益与政府沟通合作建立某种制度，能够打消企业参与职业教育的顾虑。

行业协会与政府的关系，本质是政企关系的反映。行业协会的发展，体现了政企关系的发展。在计划经济体制下，政府与企业是行政隶属关系，此时行业协会无须作用。而随着社会改革的深入，政府要转变职能，实现简政放权、放管结合，非核心职能就需要行业协会等第三方社会组织进行承接。行业协会与政府在管理行业公共事务上进行了职能分工，政府在宏观上通过政策引导、过程监管、风险控制等审慎的干预手段来监督产业在合理空间内发展，引导和纠正产业发展中出现的问题；行业协会在中观、微观层面执行行业管理的具体事务，避免“政府失灵”。同时，行业协会在获取信息的时效和能力上比政府更加快捷、精准，行业协会利用其专业有效性，参与到政府行业管理宏观政策决策的决议、执行与评估过程中，促进政府决策的科学化，满足企业的利益诉求。而政府并非行业协会的上级主管部门，政府对行业协会仅仅进行规章、规范等的管理，不干涉具体业务和技术细节。

（二）学校—行业协会—企业

行业协会在一定程度上代表着整个行业利益，而行业利益不仅仅包括企业关注的“小利益”——利润，更包括企业格局之上的“大利益”——行业创新发展，这是行业协会成为产教融合关键主体的重要因素。协调两种利益，既实现行业的长远发展，又满足企业的短期效益，就需要建立科学有效又不违背市场经济规律的机制，为行业企业参与职业教育提供动力。

在校企合作探索过程中，某个或某几个学校与企业之间点对点的线性合作关系，松散且目标具象，无法上升至产教融合的高度，更无法形成职业教育与区域经济协同发展的局面。而将行业协会作为校企合作的中介组织，一是通过行业协会搭建平台，企业不再作为单一个体与职业教育发生联系，而是通过合作网络参与职业教育与培训，各方机制和制度的衔接更加便宜，沟通与互动更为充分；二是行业协会代表企业利益诉求，对上向政府争取合理的政策支持，对外沟通协调院校利益需求，对内通过建立规则与机制形成企业集体自律，避免“搭便车”等侵害其他企业利益的现象，降低企业参与职业教育活动的成本、收益与风险控制，提高企业参与职业教育的意愿；三是依靠行业协会约束与规范企业行为，调和企业与职业院校在产教融合过程中的矛盾，保障学生在产教融合过程中的合法权益；四是行业协会设置质量保障委员会，协调校企间教学计划的制订、教学过程的实施，组织相关考核。

（三）政府—行业协会—学校

在产教融合的初级阶段，由于企业与学校在性质、体制机制、功能定位等方面的不同，很难自发形成融合态势。此时，政府通过外力的“撮合”，为产教融合的实现提供“驱动”，在政府的大力推动下，形成产教融合、校企合作的良好氛围。然而，随着社会经济发展与产业转型升级，这种外力驱动的浅表型产教融合很难深入发展。深度产教融合的理想状态应是在内因驱使下，整合行业企业与职业院校的利益诉求，产教可持续融合，各方利益实现最大化。

一是专业化现代社会治理下的政府权责。现代社会治理要求实现社会化、专业化，即“专业的事情应该由专业的人去做”。通过政府赋权，行业协会虽然并非国家教育行政部门，却可以在职业教育过程中发挥重要主体作用。在此过程中，政府的职能是有效介入，引导、组织、协调和规范各类资源与各方行为，通过运用法律规范手段，界定各方权责边界，保障各方利益的平衡，增加公共利益，提升公共价值，而非直接提供教育服务和产品。

二是行业协会作为“产业联合体”，比政、校及行业内任何一家企业，在行业标准、产业信息、行业发展等方面更有权威性。行业协会接受政府赋权，根据职业资格标准、行业技术标准与行业工作标准，制定具有极强行业导向性的职业教育教学标准。院校积极落实行业教学标准，制订人才培养方案，选择专业教学内容，建立课程体系，保证人才培养规格紧贴岗位需求。而政府实施监督，做好服务，提供制度、政策与体制保障。一方面，行业协会能够对国内外行业基本情况、发展趋势、行业内人力资源现状等进行调查、统计、分析与预测，并直接参与政府职业教育相关决策的制定。另一方面，行业协会是职业培训、职业资格考核、科技成果鉴定的主体，在培训内容、形式、技能鉴定的认证和考核方面更吻合生产需要。

四、实现产教深度融合的重要举措

（一）部门与领域整合

当前我国行业协会的管理制度并不完善，高位阶法律缺失，程序性法规缺乏针对性：理论层面，未颁布对行业协会相关地位、作用、权责予以确认的基本法與专门法，《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》等程序性法规中，行政管理规定占主要内容，忽略行业协会自身特质，缺乏核心内容，没有形成独立体系；操作层面，行业协会的业务主管部门——相关政府经济管理单位负责注册登记和日常业务指导，登记管理机关——民政部门负责注册登记后的监督、检查和处罚，这种双重管理体制极易导致政府的多头管理和过多干预。产教融合管理制度也不完善，在现行职业教育管理体制中，职业教育归为地方教育主管部门管理，职业培训与技能鉴定归为人力资源和社会保障部门管理，叠加行业协会的双重管理制度，从体制上给产教融合造成困难，任何一个部门与领域都无法完全有效地解决跨部门、跨领域问题。

要想实现产教的深度融合，制度方面，首先要解决行业协会的双重管理制度，由政府设立统一的业务主管部门，负责行业协会的政策制定、发展规划、布局调整、登记、审批备案、协调管理、监督监管等，而相关行业主管部门只负责产业发展、行业规范等业务指导和监督管理，不再参与审批及人事组织的工作；其次要由国家统筹多方合作，这个统筹是全社会的统筹，多个行政部门的协调联动，要打破行政部门之间的壁垒，教育部门与经济部门联合进行产教融合、校企合作的探讨与实施。立法方面，制定与颁布行业协会的专门法，规定其在产教融合中的权责；融合当前国家关于教育与生产相结合、教育为经济建设服务及产教融合校企合作在《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国职业教育法》中的宏观性规定，从教育、经济、劳动三方面构建产教融合制度的法律框架。机构方面，可以考虑建立相互独立又相互监督制约的管理机构。例如，澳大利亚在国家决策统一的基础上，实行决策权和管理权相对独立、财政投入与经费使用管理相对独立的体制。澳大利亚政府委员会（COAG）负责对全国职业教育与培训、就业的总体决策，联邦政府相关机构负责职业教育和培训方面的具体管理；联邦政府的教育和培训主管部门负责项目管理和经费划拨，另外设置一个完全独立的第三方监控机构——国家技能质量署（ASQA），监督监控培训机构的经费使用。

（二）发展教育型企业

深度产教融合的内涵明确了行业在职业教育人才培养中的重要地位，然而行业中的企业是否都可以直接成为职业教育的办学主体呢？德国、澳大利亚、英国等国家均对参与职业教育的企业制定了严格的资质认定和审查标准。通过审查与认定，具有职业教育办学资格的企业成为教育型企业，需要同时满足两个条件：一是主观意愿，企业要有参与职业教育的持续意愿与诉求，愿意承担职业教育的社会责任，完成预定的人才培养与培训任务；二是客观要求，即资质标准，如经过相关部门登记合法经营、具备一定规模、有持续运营能力、技术行业领先、师资经验丰富、财政状况好有经费投入能力、具备足够规模场地等。

第一，要打破体制限制，理顺顶层设计与相关政策，保证社会各体系均能认识到教育型企业的意义，赋予其合法地位，予以保障与扶持，而不仅仅是教育管理部门承认与认可。第二，科学有效地推进“深度产教融合”实践改革，遴选有条件的部分地区、部分行业、部分企业进行试点，地方先试先行。第三，在制度、观念、政策上引导企业增强主体意识，尤其是引领行业发展方向、具有行业代表性的企业和高新技术产业，增强其介入职前人才培养的意识，从供给侧角度培养行业所需规格的人才。第四，教育型企业的遴选，要特别注意企业人才需求类型与职业教育人才培养目标的匹配度，例如人力需求为简单重复、技术含量低、专业辨识度不强的体力工人的体力依赖型企业，其在完成技术转型升级之前，不宜作为教育型企业。第五，教育型企业的遴选，本质上是对产教融合中职业教育准入制度的丰富与完善，在保障人才培养质量的同时，要保障企业在产教融合过程中的权益，切实促进企业发展，而非额外增加企业负担。当前我国已进行教育型企业的部分探索实践，例如浙江嘉兴依托相对成熟的集团化办学模式，在市本级、各县（市）分别认定 25 家、8 家教育型企业，探索完善市级教育型企业制度。

（三）加强行业协会自身建设

建立健全行业协会制度在产业发展中的作用，是全面深化社会改革的重要举措，行业协会自身增量与功能发展，将直接决定对体制内存量转型的承接量，进而决定政府职能转变的效率与效果。当前，我国行业协会很多是伴随政府职能转变“自上而下”形成的，虽然饱受权力垄断、管理行政化等诟病，但只要正确处理好与政府之间的关系，实现政府政策干预、宏观指导与行业协会专业化管理的良性互动，即可形成互为补充、互相监督、合作协调的社会治理模式。当然，前提是行业协会加强自身的建设，充分发挥自身的功能与效用。

1.政策支持。我国行业协会起步较晚，无法实现“水平模式”行业协会的自然生长。社会主义市场经济体制的独特模式使得其形成、发展与功能呈现出时代特征与中国特色，与政府及企业的关系也更为微妙，协会的发展需要政府的决策支持与推动。政府制定相关法律法规，对那些有力推进社会发展，而政府不适合或难以有效管理的职能进行合理赋权，填补职能空缺。这些政策条目可能来源于不同部门，尤其要注意政策的协同性、持续性与稳定性。

2.资金与人力资本投入。稳定的资金支持是行业协会健康发展的基本保障，行业协会一是要对企业的服务能力提升认可度与凝聚力，通过获得会费、服务性收入等，建立良好的资金自我补偿机制；二是提升社会服务能力，为政府职能转移提供有偿或无偿服务，争取政府的财政支持；三是通过社会宣传等方式，获取合作机会，吸收更多的社会资本加入。需要强调的是，从事营利性经济活动并不违背行业协会非营利性组织的性质，只要营利收入用于组织运营和实现其社会使命即可，例如德国行业协会的主要经济来源就是企业会费，而非政府拨款。

人力资源能力的提升是建立科学有效的行业协会的关键。调查显示，当前行业协会工作人员普遍存在年龄结构不合理、专职人员不足等现象，严重影响到行业协会对行业的领导力和参与公共政策的能力。行业协会要培养有能力提供服务的专业与管理人才，广泛吸收行业专家兼职其中，完善组织协会管理流程，实现其包括职业教育在内的各领域的角色功能。

3.建立合理的监督体制。为了充分发挥功能，行业协会以独立元素参与职业教育，但这并非意味着行业协会可以不受约束自由作为，必须建立一个包括政府、企业、学校和社会等多方主体参与的具有广泛代表性的监督體系，这不仅是发展职业教育的必要，也是行业协会发展的必要。政府可以通过差别性财政投入的方式，鼓励行业组织机构间建立良性竞争。可以根据不同行业组织的服务质量来选择合作对象与服务购买的支付金额，以此激励行业协会的质量提升与优质发展。

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