财务外包：核心竞争力视域下的行政单位财务管理变革之路

洪林 王翔

摘 要：财务外包是财务专业化发展到一定阶段的产物，近年来在我国得到较快发展。本文从财务外包的概念入手，通过梳理行政单位财务管理的特点，综合分析了行政单位采用财务外包的好处和现实条件，提出了行政单位财务外包时需要关注对保密规定的遵守、需要合理选择财务外包策略、需要遵守政府采购程序和标准的规定、需要正确定位与外包承接单位的关系、需要重视对行政单位自身财务人员的培养等五项注意事项，旨在推进新形势下行政单位财务管理能力的提升。

关键词：财务外包;核心竞争力;行政单位

党的十九大提出，要“深化机构和行政体制改革……转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。建设服务型政府，需要各级行政单位进一步创新管理手段和方式，而以财务外包为代表的服务外包就是其中一项重要的表现形式。

一、财务外包的基本概念

财务外包，发源于20世纪七八十年代的西方发达国家，是近年来发展较快的一种新型财务管理模式。随着改革开放，财务外包这个新鲜事物也从无到有，在我国迅速兴起。当前，我国财务外包多见于跨国公司的分支机构、外资企业以及会计机构不够健全的中小企业和个体工商户，行政单位较少采用。

在国内外的理论研究中，目前尚未对财务外包做出统一的定义。笔者认为，财务外包是组织将财务管理工作中的全部或部分流程及业务委托给专业的第三方机构，由其代为操作和处理的一种战略管理模式。目的是通过将全部或部分次要、非核心业务的外包来提高效率以及优化资源配置，促使组织能更加专注于其核心业务的发展。

二、行政单位财务管理的特点

我国行政单位主要是指进行国家行政管理、组织经济建设和文化建设、维护社会公共秩序的单位，包括国家权力机关、行政机关、司法机关以及实行预算管理的其他机关等。作为社会公共部门，它主要是以提供各种社会服务为直接目的，承担着制定政策并组织实施的职责，其资金大多来源于财政拨款。

1.业务类型相对单一，流程同质化特征明显

与企业不同，行政单位的经济业务种类相对固定，会计核算内容较为简单，重复性强。主要业务包括收入和费用的核算、预算的编制和执行、预算绩效的考核等，工作职责涵盖经费会计核算和管理、税费会计核算和管理、资产管理、个所税处理、报表编制、会计档案装订、财务内部控制、预算管理、绩效考核等。此外，一些行政单位的财务部门还兼有基建管理、涉案财物管理等非传统意义上的财务职能。但是，对于成本费用的预测、计划、控制、分析和考核，编制信贷计划，拟订资金筹措和使用方案等方面的职能，行政单位虽然也有涉及，但总体而言不多。

2.财务管理机构制度相对健全，内部控制較为严格

行政单位普遍对于财务工作较为重视，配备有专门的财务机构或专职财务人员，财务制度相对健全。为强化对内部权力运行的制约，防止权力滥用，促进单位公共服务效能和内部治理水平不断提高，行政单位大都建立健全了内部控制机制，特别是2012年底《行政事业单位内部控制规范（试行）》的颁布，使得行政单位内控工作更加有章可循。以预算控制为主线、 以货币资金控制为核心的内控机制逐步完善，一些财务内控要求，例如不得由一人办理货币资金业务的全过程、确保不相容岗位相互分离等在行政单位都得到了较好执行。但这也同时造成财务部门规模的扩大。

3.外部监督检查力度大，财务公开要求高

与企业单位税务检查频次高不同，由于资金来源财政性的特点，行政单位接受审计、财专办监督检查的次数多，并且重点在于财政资金预算执行的进度、合规性以及对“三公”经费 、中央八项规定等制度的遵守上。此外，国家在2007年颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》，在2016年中共中央办公厅和国务院办公厅又联合印发《关于全面推进政务公开工作的意见》，要求县以上政府及其部门要公开财政预算和决算报告、行政事业性收费项目的依据和标准、政府集中采购项目的目录和标准及实施情况等财务方面的信息。中央及地方各级行政单位驰而不息地推进政务公开，对财务信息公开的要求越来越高。

三、行政单位采用财务外包的好处

核心竞争力这一概念，是1990年由C.K.Prahalad和Gary Hamel在《企业核心竞争力》一文中所提出的。他们认为：企业的核心竞争力是一种经过整合的知识或技能，是其他企业难以效仿和复制的能力，它能够为企业在某一领域内长期蓬勃发展做出巨大贡献，使企业在同行业竞争中保持不败之地。企业在内部资源有限的情况下，将其非核心业务分包给其他企业承担，自己则专注于核心业务的发展。通过利用外部优秀的专业化资源，来达到降低成本、提高效率、充分发挥自身核心竞争力和增强企业对环境的应变能力等目的。

现代市场经济的发展就是专业化分工的发展，外包从本质上来讲是一种内部驱动的资源优化配置过程。尽管行政单位不存在市场竞争的压力，但随着中国市场经济的发展，将有限的行政资源优先保障自己核心职能的发展已成为行政单位的共识。使单位内部的资源使用效率达到最优，而将非核心的、非关键的和无法通过本单位自主开发或不能从单位内部以经济的方式培育的，诸如财务工作进行外包，通过政府购买服务的形式予以完成，成为行政单位的一种现实性选择。行政单位实行财务外包的动因主要有以下几方面。

1.实行财务外包能降低行政成本

随着国家行政体制改革的深入以及厉行节约长效机制的建立，行政单位也同样面临着职能要求的增长与可用资源相对不足的矛盾，这一矛盾突出表现为现有的人力、物力和财力资源与迅速增加的工作需求之间存在很大缺口。行政单位人员编制数以及年度预算有限的现实条件，迫使行政单位着重于其核心职能，集中资源，以便降低行政成本，更好地提高行政效率。而通过实行财务外包，只需付出较小的成本，就能获取较高质量的财务服务。从成本效益的角度来衡量，行政单位财务服务外包后，可以减少人员编制，节约人员经费，还能减少在财务软硬件方面的投入，可以最大限度地实现减员增效。以浙江省杭州市为例，通过实施财务人员管理创新，将市属行政、事业单位的财务管理工作以购买服务的形式外包给会计师事务所，停止招录和调入财务人员，推动了试点单位财务管理逐步向规模集约化、服务市场化转变，同时通过将财务人员的占用编制腾出来用于所在单位的业务工作，既节约了政府成本，又保障了中心工作和民生事业的发展，取得了较好的成效，受到试点单位的广泛好评。

2.财务外包有利于行政单位财务部门的专业化发展

由于行政单位财务工作所涉业务类型相对单一，因此通过将一些事物性、操作性的财务工作外包给专业机构去完成，使财务部门从烦琐的日常工作中解脱出来，集中主要精力去从事更具有价值的工作，有利于行政单位财务部门更有效地发挥其管理和辅助决策的职能。同时，行政单位通过财务外包，还可以获得强有力的专业技能支持和咨询服务，确保会计事项能依据专门的会计准则和制度进行标准化处理，大大地提高了会计信息生成的质量。此外，在与外包服务机构的交流、学习中也有利于行政单位财务人员自身专业技能的提升。

3.财务外包有助于加强行政单位的内部控制和政务公开

通过实行财务外包特别是在财政部门主导下的财务外包，外包服务机构较超脱地处置财务事项，一定程度上提高了行政单位财务工作的独立性，实现了行政领导权与会计监督权的分离与制约，强化了内部控制，减少了内部违规操作的风险，消除或消减了行政单位发生会计舞弊的土壤。此外，外包服务机构还能起到了外部监督的作用，通过专业的服务和技术支持，能有效规范行政单位的会计行为，保证会计信息具有更高的可靠度，提高了财务工作的透明度和可信度，也便于财政部门、主管部门能更加准确、及时地掌握行政单位的内部信息，同时也满足了社会公众对信息的需求， 接受广大人民群众的监督。

四、行政单位财务外包的现实条件

1.国家从政策层面给财务外包服务提供了制度保障

我国政府十分重视发展财务外包，在2010年修订的《注册会计师审计准则》中，对财务外包中的外部审计制定了详细的、具有可操作性的规定。2013年国务院下发了《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，在2014年财政部、民政部和国家工商行政管理总局三部委又印发了《政府购买服务管理办法（暂行）》，明确了政府履职所需辅助性事项，包括财务等适宜由社会力量承担的服务事项，应纳入政府购买服务的指导性目录。2016年2月，财政部颁布了新的《代理记账管理办法》，进一步加强了代理记账资格管理，规范代理记账活动，促进代理记账健康发展。这些制度规范的出台，促进了财务外包产业的健康和快速发展。

2.现代信息技术的飞速发展为行政单位财务外包的实现提供了有力支持

现代网络和通信技术的飞速发展以及云计算、云存储、大数据等领域新技术的不断突破，为财务信息的生成、传递、分析、存储提供了新途径，大大加速了财务外包的发展。通过对海量财务基础数据进行分析、整理和挖掘，可以为行政单位提供一系列财务解决方案;网络数据库的运用实现了数据的快速存储、提取以及单位内部各部门之间的信息共享和传递，打破了财务管理的时间、空间界限，确保了财务数据的动态实时调整，大大提高了工作效率;云计算平台与财政、主管部门、政府采购、税务机关、银行等相关单位系统的互联互通，实现了信息的可靠传输以及数据的及时交互，能快速完成预算、决算、政府采购、国库集中支付、报税、对账等业务。此外，行政单位目前大量使用的政务、业务信息系统也为财务外包的实行提供了便利条件。

3.先行先试的各类外包实践为行政单位财务外包提供了鲜活样本

目前，服务外包已在行政单位广泛试行，除了后勤服务、科技等服务外，甚至在一些专业执法类项目上也有涉及。例如笔者所在的海关单位，在内部工程审核采取了委托会计师事务所的形式，对于经济合同的审核采取了委托律师事务所的形式，在科技應用程序的开发采取了委托专业软件公司的形式，在档案的装订上采取了委托档案管理公司的形式……此外，对于一些执法类业务，例如海关稽查、加工贸易核查、涉案财物的清点入库、涉案财物的运输和销毁监督等，也委托了相关的会计师事务所、理货公司、律师事务所、公证处等进行协助。这些外包项目的实施，为行政单位推广实施财务外包积累了丰富实践经验和素材。

五、行政单位财务外包时的注意事项

1.时刻严格遵守保密规定

相比其他单位，行政单位在日常工作中接触到国家秘密的几率会更大，而且其本身的财务信息有些也属于不宜公开的内容，因此对于《中华人民共和国保守国家秘密法》和《中华人民共和国保守国家秘密法实施条例》的遵守要求上会更加严格。而实行财务外包，将其原本尚未公开的内部信息包括财务信息传递到外包承接机构中，例如部门预算、决算、基建、国有资产、政府采购等，可能会增加行政单位信息外泄的风险。如果这些数据被泄密，可能会对行政单位造成损失或者不良影响，严重的甚至可能会引发社会的动荡或者其他政治事件。因此，只有在确保不危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的情况下， 行政事业单位才可以选择财务外包服务，同时需要采取有效措施，并且签订好严格周全的保密协议，杜绝可能的泄密情况发生。

2.合理选择财务外包策略

一般来讲，财务外包的形式包括了整体外包（将全部财务工作外包出去）、补充式外包（将部分财务工作外包出去）、内外结合式外包（行政单位的财务人员和外包承接单位的人员一起组成工作组以完成某项特定任务）以及咨询服务（专业机构对某些特定事项提供专业咨询）四种类别，其分别适应于财务工作规模小且机构人员不健全的单位、财务机构人员较健全但事务性工作占据较多精力的单位、组织机构健全需要完成技术难度大和专业要求高任务的单位、需要借助外部力量来提升单位财务管理档次的单位。行政单位在财务外包决策时，需要充分考虑自身财务管理能力、可能涉及的秘密及潜在的风险，合理确定财务外包边界后分类实施，既要规范财务管理，又要规避潜在风险，使外包的合作双方实现互利共赢。

3.符合政府采购程序和标准的规定

由于行政单位的资金来源大多为财政性资金，因此其支出也必须纳入预算管理，并按照《政府购买服务管理办法（暂行）》的规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等政府采购方式来确定财务外包的承接主体，同时还要编制政府采购预算和实施计划。与政府购买服务相关的采购限额标准、公开招标数额标准、采购方式审核、信息公开、质疑投诉等也都必须按照政府采购的相关法律制度规定严格执行。

4.正确定位与外包承接单位关系

实行财务外包后，行政单位的会计主体地位不变，行政单位负责人仍然对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。财务外包服务机构有义务根据自身的专业素养，向行政单位负责人说明在财务事项的具体处理中可能会违反的财经纪律情况，但最终的决定权则在行政单位。所以财务外包不是将有些工作全部脱手，更不能不闻不问，而是需要建立双方的良性互动、保持顺畅的沟通，并且要通过严谨的书面合同条款来约束双方的责、权、利关系。

5.重视对行政单位自身财务人员的培养

将核心财务业务留在本单位而把非核心业务外包出去，这是目前国际上财务外包的一个发展趋势。行政单位将全部或部分财务业务外包出去，目的就是将自己有限的财务人员用于财务分析及战略决策等关键财务工作上来。所以财务外包之后，对本单位原有财务人员的培养需求不仅没有减低，反而应该加强，并且还可以利用与外包服务单位的接触中了解到最先进的财务管理方法，获得更有效的职业判断和专业技能，从而有针对性地培养本单位自己的财务专家。只有这样才能真正将财务外包转化为本单位进一步发展的战略资源，从而从根本上提高本单位的财务管理水平， 实现财务工作从核算型向管理型转变。

当前，政府机构和行政体制改革已进入深水区，对各级行政单位提出了更高的要求。我们只有解放思想、开拓创新，用改革思维破解发展中碰到的各类问题，才能不断推动财务管理变革的进程，从而更好地发挥财务管理在行政单位发展中的服务保障作用。

参考文献

1孔庆娟.财务外包的中国模式发展研究.同济大学，2008.

2冯倩.我国承接国际服务外包的技术溢出效应研究.河北大学，2012.

3.胡函，刘新.财务外包风险管理研究.改革与开放， 2017（2）.

4.周金华，吴琦，雷虹.事业单位内部审计外包的可行性分析.财会研究，2013（9）.