全面深化兵团改革 规范兵团行政执法

[摘要]中央关于兵团深化改革意见指出兵团行政职能不健全、管理不规范，与兵团自行管理内部行政司法事务和依法行政要求不相适应。因此，深化兵团改革须健全兵团行政职能，即赋予兵团行政职能和行政执法权。但是，兵团承接并依法行使这些行政职能和行政执法权还存在法治素养不高、组织机构设置不健全、依法行政能力较弱等困难，需要采取相关措施加以解决，规范兵团行政执法。

[关键词]兵团改革；行政职能；行政执法

[中图分类号]D922.1 [文献标识码]A [文章编号]1009—0274（2018）05—0054—05

[作者简介]卢大林，男，兵团党委党校法学教研部，副教授。

新疆生产建设兵团（以下简称兵团）承担着国家赋予的屯垦戍边的职责，在自己所辖的垦区内，依照国家和新疆维吾尔自治区的法律、法规，自行管理内部的行政、司法事务，是在国家实行计划单列的特殊组织。新疆维吾尔自治区人民政府以新政发〔1994〕46号文发出了《关于进一步加强政府法制工作的通知》，其中就兵团行政执法问题认为：“对兵团管理范围内的某些行政执法活动，自治区行政执法主管部门可以委托或授权兵团主管业务部门承担。”这一通知是兵团开展行政执法工作的基础和根据，2017年11月29日新疆维吾尔自治区十二届人大常委会第三十三次会议通过《新疆维吾尔自治区人民代表大会常务委员会关于设立兵团工作委员会、授予新疆生产建设兵团行政职能和行政执法权的决定》，该决定的通过具有划时代意义，解决了兵团长期以来行政执法主体地位不明确的困扰，有利于兵团依法行政和行政执法规范化建设。2018年1月18日新疆维吾尔自治区第十二届人民代表大会常务委员会第三十四次会议审议通过《自治区人民政府授予新疆生产建设兵团行政职能和行政执法权的决定》，由自治区人民政府将2000多项行政职能和行政执法权清单印发新疆生产建设兵团，自2018年2月1日起新疆生产建设兵团在所辖区域依法行使行政职能和行政执法权。

一、授予兵团行政职能和行政执法权的重大意义

党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，这是对贯彻落实依法治国基本方略的新阐述、新要求，寓意深刻，发人深思。全面依法治国是“四个全面”战略布局的重要组成部分，要坚定不移推进全面依法治国，深化依法治国的理论和实践，加快建设社会主义法治国家，到2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社會。？譹？訛十几年来，建设法治国家的进程不断加快，因此，法治兵团建设是时代的要求，必须放到当前的时代背景中去理解。法治兵团建设内容非常丰富，涉及到立法、执法、司法、守法等各个方面，特别是对兵团履行维稳戍边职责使命、发展各项事业、提高领导干部法治思维能力意义重大。

（一）授予兵团行政职能和行政执法权是新时期兵团履行维稳戍边职责使命、贯彻落实中央对兵团全面深化改革指示精神的客观要求

面对当前新疆“三期叠加”的稳定形势，面对党中央对兵团的新定位新要求，我们必须把法治作为兵团事业的内在要求和重要遵循，加快兵团治理体系和治理能力现代化建设，以法治引领和保障兵团维稳戍边作用发挥。？譹？訛因此，法治对于兵团更好的完成中央赋予的职责和使命具有重要作用。当前新疆的稳定形势要求兵团戍边的职责使命要发挥更大的作用，而在国家强调法治和依法行政的情况下，职权法定是基本原则，兵团要履行职责和使命，特别是履行行政强制措施（如：检查车辆、盘问可疑人员、检查可疑人员随身物品、道路封锁等），行政强制措施的采取需要具有法定的行政强制权，而行政强制措施权是由国家法律赋予特定行政主体的。兵团行政职能和行政执法权不明确，造成在行使行政强制措施权方面自然会引起社会公众的质疑，从而导致兵团在履行职责、使命方面显得权威性不够。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障。兵团法治建设的主要任务就是如何实现兵团履行职责和使命的各项工作能够制度化、规范化、程序化，也就是兵团需要从依靠政策维稳戍边走向依靠法治维稳戍边的道路，以适应法治化时代的客观需要。中央在兵团全面深化改革文件中也明确提出要将健全和转变兵团政的职能，作为兵团全面深化改革的一项具体内容，因此，赋予兵团行政职能和行政执法权意义重大。

（二）授予兵团行政职能和行政执法权是推动兵团各项事业发展的重要保障

党的十八届四中全会指出：我们党面对的改革发展稳定任务之重前所未有，矛盾风险挑战之多前所未有，依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在兵团考察时的重要讲话，指出兵团的存在和发展绝非权宜之举，而是长远大计。在新疆组建担负屯垦戍边使命的兵团，是党中央治国安邦的战略布局，是强化边疆治理的重要方略。新形势下兵团工作只能加强，不能削弱。？譺？訛面对新形势、新任务、新要求，兵团只有加快自身发展，不断提高自身维稳戍边的看家本领，才能不辜负党和国家对兵团的期望。而兵团各项事业的发展需要法治的引领和保障（如在经济社会发展方面，兵团事业的发展需要土地、水资源、矿产资源等，对已经确权给兵团的土地、水资源、矿产资源等如不能依法保障，势必影响兵团的发展），全面加强兵团法治建设，对推进兵团“三化”建设（三化建设需要法治保障，如城镇化、新型工业化在城镇规划、环境保护方面必须符合法律规定，健康有序发展）、加快转变经济发展方式、释放党政军企合一特殊体制机制的优势和活力、履行职责、提高社会管理法治化水平、维护新疆社会稳定和长治久安等方面，具有战略意义。通过落实兵团行政职能和行政执法权，实现兵团治理体系和治理能力现代化有效推进，基本实现兵团经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设的法治化，实现公共权力运行规范，经济社会持续快速健康发展，社会大局和谐稳定。

（三）授予兵团行政职能和行政执法权是提高兵团领导干部法治意识和依法办事能力的迫切需要

由于兵团长期以来行政执法主体地位不明确，职权法定和法律监督不完善，所以客观上造成兵团一些领导干部法治意识淡薄，依法办事能力不强。因此，通过授予兵团行政职能和行政执法权，明确兵团行政执法主体资格，加强领导干部法治教育，提升兵团领导依法依规用权的自觉性，对于提高兵团领导干部法治意识和依法办事能力具有重大现实意义。

（四）授予兵团行政职能和行政执法权是兵团深化行政管理体制改革的客观需要

兵团行政职能和行政执法权不完善，使得兵团行政管理体制面临改革的瓶颈制约，即中央提出这轮行政管理体制改革的重点是处理好政府和市场及社会的关系、转变政府职能、简政放权等，而如果兵团行政职能和行政执法权不到位，则要想做到依法改革难度较大。因为中央政府主要依靠政策文件对兵团进行行政管理，兵团内部的行政管理也主要依靠政策和文件，兵团行政职能和行政执法权不到位客观上阻碍了兵团实现行政管理体制改革法治化的进程。因此，在法律上明确兵团行政执法主体地位和行政职能和行政执法权是推进兵团行政管理体制改革的紧迫要求。

二、兵团承接并依法行使行政执法权存在的困难

行政执法涉及立案、调查取证、听证、决定和执行等各个复杂的程序，一些关键程序和环节的问题还需要进一步探索完善。自治区人民政府授予兵团的2000多项行政职能和行政执法权2018年2月1日在兵团辖区运行，以兵团目前具有的行政法治资源，保障这2000多项行政职能和行政执法权正常规范运行还面临一些实际困难。

（一）法治素养提升任务艰巨

自治区人民政府将2000多项行政职能和行政执法权授予兵团，但同时也提出了要求，要求兵团在所辖区域依法行使行政职能和行政执法权，因此，需要权力行使者具备与依法行政相适应的法治素养。兵团由于行政职能不健全和管理不规范，造成兵团行政法治建设起步晚、底子薄，兵团行政管理层依法行政相关能力素养缺乏锻炼，法治素养提升任务艰巨。

（二）机构不健全，编制不足

自治区人民政府将自治区行政职能部门2000多项行政职能和行政执法权授予兵团45个相关行政职能部门，这2000多项行政职能和行政执法权需要有健全的行政机构去承接。而兵团行政职能部门与自治区行政职能相比较而言，行政编制较少，一些行政职能部门挂2—3块牌子，人手不足，与自治区相关行政职能部门相比，行政机构设置不健全。以自治区交通厅与兵团交通局相比较，自治区交通厅内设行政机构17个，兵团交通局内设行政机构才6个。

（三）依法行政能力較弱，缺少行政执法经验

由于兵团过去行政职能和行政执法权少，从事相关行政执法活动较少，相关行政执法技能培训组织的相应较少，造成兵团行政执法人员行政执法经验积累不足。现在全国在推行行政执法规范化建设，一下子承接2000多项行政职能和行政执法权，兵团行政执法工作人员在制作现场笔录、制作执法档案文书、履行告知义务、举行行政听证会等方面经验积累明显不足。

（四）行政执法装备建设滞后、人员待遇较低

承接的2000多项行政职能和行政执法权，其中一些需要进行必要的检验和检测，需要建检测实验室，购置必要的检验、检测装备，过去相关工作由自治区行政职能部门承担，现在交给兵团，所以，兵团相关行政职能还缺少履行职能的行政执法装备。由于受体制、经济发展水平、执法工作开展程度等方面因素影响，兵团执法机构还不同程度存在经费保障不足、装备配备不完备、人员待遇偏低等实际问题。

（五）行政执法监督体系尚未形成

虽然兵团各级行政执法主体开展执法活动都已在遵行国家、自治区已经制定的行政执法监督制度，但是迄今为止，兵团仍未就贯彻落实这些已有规定做出具体安排，主要表现在行政复议机构体系尚未完全建立起来，行政部门的监督责任缺失，不同层级间的行政执法监督关系尚未完全形成等。

由于监督管理机制的不完备，给行政干预、案件办理的随意性带来可乘之机，损害了行政执法的严肃性、一致性。行政复议主要由政府法制机构负责，新疆各级政府法制机构均设立行政复议、执法监督、法规审查、综合、研究等内设机构，担负起监督政府及其职能部门依法行政职责。兵团现在承接2000多项行政职能和行政执法权，需要监督的行政事项增加了很多，但当前只有兵、师两级设立了法制办，但兵、师两级法制机构人员编制较少，内设机构不健全，监督作用发挥不明显。尤其是现在2000多项行政职能和行政执法权授予兵团行政职能部门，提起复议的话，受理复议申请在兵团各行政机关。

三、兵团承接并依法行使好2000多项行政职能和行政执法权的对策建议

（一）提高法治素质，做好行政职能和行政执法权的承接和依法行使工作

根据依法开展行政执法工作的需要，大力提升兵团领导干部法治素养，自治区人民政府授予兵团2000多项行政职能和行政职能和行政执法权，兵团根据依法行政和法治政府建设的要求把这2000多项行政职能和行政权用好，需要兵团领导干部树立法治意识、培养法治思维，提升自己的法治素养，以适应健全和转变兵团政的职能的需要。自治区人大常委会立法授予兵团行政职能和行政执法权，自治区人民政府列出了授权权力清单，如何用好这些权力，是我们需要认真思考和准备的课题。自治区党委提出了三点要求：一是兵团加快推进依法行政规范执法；二是兵团履行行政职能和行政执法应在自治区人民政府统一领导下进行，实行统一标准、规范要求接受自治区有关部门的指导和监督；三是兵团在履行行政职能和行政执法同时承担相应责任。

贯彻落实好自治区党委要求，提升兵团领导干部的法治素质，一是要依法对兵团各行政职能部门的执法主体资格和执法依据进行公示，并依法颁发行政执法资格证件。并做好权力向下级师和团的授予工作，自治区采取的是向兵团整体性授权，兵团还需将相关权力授予师（市）和团（镇），让这些权力在兵团辖区正常运行，发挥其应有作用和价值。二是要加大法治宣传以及对兵团行政执法工作人员的业务培训。兵团在履行维稳戍边职责使命过程中，会产生大量执法行为，如：打击“三非”、打击宗教违法行为、打击婚姻领域违法行为、打击非法干扰国家法律实施行为、打击违法超生行为等都需要运用行政执法手段，对行政执法工作人员的能力及素质提出了更高更严格的要求。

（二）加强对兵团行政执法工作人员的培训，完善设施，确保规范执法

对影响新疆社会稳定和长治久安的违法行为要打击得稳、准、狠，产生良好的政治效果、社会效果和法律效果，需要执法者具有较高的法律政策水平、熟悉新疆各民族风俗习惯、风土人情等，在执法过程中着装规范、语言文明规范、程序合法、调查取证合法、说理透彻、尊重各个民族人民群众的风俗习惯，充分体现人性化执法、文明执法、依法执法，这样才能保证执法产生良好的效果。

第一，加强对兵团行政执法工作人员相关法律规范及政策的培训。在新疆地区开展执法工作，涉及宗教、民族等一些敏感问题，因此，要求执法者对涉及执法工作一系列法律规范及政策熟练掌握，如：打击宗教非法行为，作为执法者就要对非法宗教活动的二十六条界定和宗教极端活动的七十五种表现形式了然于胸，保证能在执法过程中能够正确区分非法宗教活动和违法宗教活动。

第二，加强对兵团行政执法工作人员相关执法技能的培训。现代社会公民法律意识普遍得到提高，对于执法者的素质要求也相应提高，执法活动要得到人民群众的认可和支持，需要执法者具备较强的沟通技巧、取证技巧、心理把握技巧等，另外，面临当前严峻的维稳形势和任务，客观上要求执法者具备较高的综合素质和能力，因此，需要加强对兵团行政执法工作人员相关执法技能的培训，以逐步提高其综合素质和能力。

第三，完善行政机关设置，充实相关人员，提高兵团行政执法装备水平。兵团一些行政机构挂几块牌子，人员太少，甚至有的行政职能部门只有一人，无法正常开展工作，必须要完善行政机关设置，充实相关人员，才能完成好权力承接工作。兵团各个行政执法单位要重视执法装备建设，要根据本单位执法装备现状，并结合本单位执法工作面临的形势和任务的客观情况，制定出详细的执法装备更新、调换、升级的详细规划，作出财务预算，报相关部门审批，为执法装备更新、调换、升级提供必要的财力保证。通过内地省市的援建，努力提升兵团行政执法装备水平。

（三）建立健全兵团行政执法责任制，做好行政职能和行政执法权的运行和监督工作

兵团推行行政执法责任制既保证兵团与全面推进依法治国的方略对接，又有利于法治兵团建设的目标实现。“推行行政执法责任制。依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序。要建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错或者错案责任追究制，评议考核应当听取公众的意见。要积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法。”自治区已经向兵团授权，兵团须保证这些权力得到正常运行，既保证这些行政权力运行过程中不受非法干涉，同时要依法监督行政权力的行使。一是尽快让兵团人大工作委员会发挥作用，运用人大监督手段，监督行政职能和行政执法权依法行使；二是发挥行政诉讼司法监督作用，让司法权对行政权形成监督制约；三是发挥行政复议监督作用。同时，根据国家机构改革新精神，优化兵团行政职能和行政执法权运行体系。减少执法层级，推动执法力量下沉，在垦区和较大的团场设立综合执法机构，完善执法程序，严格执法责任，加强执法监督，做到严格规范公正文明执法。

（四）主动与自治区相关行政执法机关对接，接受业务指导，完善行政执法制度

自治区相关行政执法机关在执法经验积累、执法制度建设、执法培训等方面均值得我们去学习，兵团要主动与自治区相关行政执法机关对接，接受业务指导，可以让我们少走弯路，尽快依法运行行政职能和行政执法权。要做好与地方执法单位的对接工作，即兵团执法单位和新疆地方执法单位要加强沟通协调，避免重复建设、资源浪费，兵团执法单位和新疆地方执法单位在同一片蓝天下、同一个行政区域内开展执法工作，完全可以做到信息资源共享，在执法网络平台、执法检验检测设施等方面可以共享，没有必要各自建一套执法网络平台、执法检验检测设施，如果兵、地执法机关之间实现了信息资源共享，则既可以节约大量的经费，也可以极大的提升兵团行政执法队伍的业务水平。为了保障自治區授予兵团的行政职能和行政执法权能够在辖区规范化运行，必须有严格而规范的制度去约束，因此，当务之急是根据行政职能和行政执法权运行规律，对行政执法各个环节设置相应的制度去规范和约束，以保障兵团各行政执法单位依法行使行政职能和行政执法权。

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责任编辑：杨建平