行政执法与刑事司法怎样更好衔接

王刚

【摘要】行政执法与刑事司法衔接不仅需要从立法层面进行宏观的规制，更重要的是在实践的基础上不断的摸索和完善适合中国行政执法与刑事司法现状，既适度又超前的行政执法与刑事司法衔接机制。从牵头部门、证据规则等方面着手，加强两者的衔接，有助于化解行政执法与刑事司法在实践上的困境。

【关键词】行政执法 刑事司法 两法衔接 【中图分类号】D922 【文献标识码】A

党的十八届三中全会提出“完善行政执法与刑事司法衔接机制”，十八届四中全会提出“健全行政执法和刑事司法衔接机制”的改革思路。在字字珠玑的两届中央全会公报中提到行政执法与刑事司法衔接问题，可见中央对这个问题的重视，但也从侧面反映出，行政执法机关与刑事司法机关在行政执法与刑事司法衔接的过程中存在诸多疑问和困惑。

2001年国务院出台《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件问题作出了规定，随后陆续出台了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》等规定对行政执法与刑事司法衔接进行规制。2012年修订的《刑事诉讼法》第52条规定，行政执法过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料在刑事诉讼中可以作为证据使用。随后最高法、最高检、公安部分别颁布了相应的实施细则，其中《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》和《公安机关办理刑事案件程序规定》对《刑事诉讼法》第52条做了扩大性解释。上述规定的出台为行政证据进入刑事诉讼铺平了道路，明确了行政执法机关和司法机关在行政执法与刑事司法衔接的职权范围，提高了执法和司法效率，具有显著的进步意义。

行政执法与刑事司法衔接的实践探索

组织召开联席会议。为了形成衔接合力，我国许多地方都组织召开了联席会议。这种联席会议在防止和纠正行政执法机关有案不移、有案不立、以罚代刑、有罪不究、选择性执法，强化立案监督工作，依法惩治职务违法犯罪行为，建立信息共享机制、联动执法机制、执法监督机制等方面取得了一定的效果。

建立网上衔接平台。通过各地建立的网上衔接平台可以有效地利用信息技术通过网络进行处理和传输，不再需要专人传递纸质文件，可以相对的节约人力资源，提高工作效率，使得行政、司法机关可以更加有效地行使自己的职能。可以将每年繁杂的案件迅速的归类整理，统筹办理，将案件的整个办理过程搬到网络平台上，利用先进的计算机技术和网络技术，优化案件办理的工作流程，更好地实现案件的办理监督。

行政执法人员出庭作证。行政执法领域是行政法规和自然科学知识相结合的领域，我国的行政执法部门有数十个之多，其所涉及的执法领域也有数十个之多，这些执法部门收集到的行政证据都有可能进入到刑事诉讼中，而公诉人和法官不可能全部掌握各个部们所涉及到的行政法规和自然科学知识，所以行政执法人员出庭作证也就成了一种自然的选择。

将言词证据纳入衔接的范围。目前的行政执法中行政执法人员一般都配备了同步录音、录像设备，行政执法人员在取证中一般能够严格遵循取证程序要求采取诸如双人取证、个别询问、自愿陈述等方式来保障当事人或证人客观真实地进行陈述。虽然《刑事诉讼法》第52条将行政机关收集的言词证据排除在衔接范围之外，但是对于上述的言词证据有的司法机关采取了开放性的态度，将其纳入衔接范围，发挥行政机关收集的言词证据在刑事程序中的反驳作用，即当事人、证人在刑事程序中做出与行政程序中不同的陈述时，以行政程序中的陈述反驳其刑事程序中的陈述，以起到去伪存真、形成震慑的作用。

行政执法与刑事司法衔接的实践困境

缺少行政执法与刑事司法衔接的强力牵头部门。2001年国务院成立全国整顿和规范市场经济秩序领导小组，办公室设在商务部负责日常的协调工作。这是目前国内负责行政执法与刑事司法衔接协调的最高牵头部门，但是这个部门也仅仅在破坏市场秩序违法犯罪方面发挥作用。这也反映了我国行政执法与刑事司法衔接领域的一个顽疾：缺少强有力、规格层次高、从中央到地方一以贯之的部门来牵头组织开展行政执法与刑事司法的衔接工作。目前在各地的衔接中，牵头部门的作用主要体现在召集会议、通报情况等方面，无法对行政执法与刑事司法衔接的工作进行系统性、强制性、规范性的指导。

检察机关在司法实践中难以履行监督职责。《宪法》规定：“检察机关是国家的法律监督机关。”法律监督包括对行政执法活动和诉讼活动的监督，但在实践中却存在信息共享和公开机制缺乏、监督依据缺乏操作性等问题，检察机关还需要通过查办行政执法人员职务犯罪的方式进行事后监督。我国行政执法机关每年处理的行政处罚案件数量众多，依据现有规定行政执法机关既不向检察机关通报也不向检察机关备案，检察机关无法掌握行政执法机关的执法状况，监督也就无从谈起。我国近些年来出台的一些关于行政执法与刑事司法衔接的文件，多是以领导小组、部际联系会议的名义下发，强调的多是联系配合，法律效力孱弱，检察机关无法依据这些文件履行监督职责。

对执法部门的经费保障不足。目前我国许多地方对行政执法机关的经费做不到全额保障，普遍有30%左右的缺口需要自筹，也就是“皇粮不够，杂粮来凑”。随着行政收费项目的的减少和公有房屋禁止出租政策的出台，行政执法机关自筹经费的渠道只剩下行政罚没返还这一条途径，如果每年的罚没返还的资金达不到预期目标，那么该单位正常的工资、福利都会受到影响。这些因素导致了行政执法机关不积极向司法机关移送案件，不愿接受检察机关、公众、媒体的监督，“以罚代刑”等情况的出现。近年来环境违法犯罪、食品违法犯罪呈愈演愈烈之势，这其中的原因是多方面的，但也反映出环境、食品的领域行政执法与刑事司法衔接的乏力，没有对环境、食品犯罪形成强大的威慑。

行政执法与刑事司法衔接的完善路径

确定牵头部门。按照现行的体制各级政府内设的法制部门负责划分和赋予各级行政执法机关的执法权限、行政执法人员的执法资格，并应对复议和诉讼，可以说无论从部门权限还是业务能力上，各级法制部门完全有资格代表不同的行政执法机关。这样在行政执法与刑事司法的衔接中法制部门可以代表数量众多的行政执法机关用一个声音说话，以往需要多家参与的复杂过程，就简化为行、公、检、法四方参与的高效衔接。同时要对行政执法机关的经费予以全额保障，不能将罚没返还作为弥补经费不足和变相奖励的手段，使人民赋予的权力异化为滋生腐败的温床。

细化行政执法与刑事司法衔接的证据规则。目前《刑事诉讼法》对行政证据与刑事证据衔接的范围仅明确为实物证据，对于言词证据是否纳入衔接的范围，不仅最高法最高检和公安部做出了扩大性解释，而且各地的行政执法机关和司法机关在实践中也摸索出将部分言词证据纳入衔接范围的路径，现在距《刑事诉讼法》第52条出台已近四年，可以对实施的效果、改进的方向进行阶段性的总结，将来源于实践的各项可行的作法纳入到立法改革中。

赋予检察机关行政惩戒权。《宪法》规定检察机关是国家的法律监督机关，这一条的立法本意应该是检察机关对一切法律实施的活动进行监督，对一切国家工作人员进行监督，其中不仅包括司法机关的工作人员也包括行政机关的工作人员，所以《监察法》赋予监察机关的对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察，并进行惩处的权力，检察机关也应该享有，具体到行政执法与刑事司法衔接领域就是检察机关对不移交刑事案件的、不刑事立案的，可以做出检察决定，依法给予行政执法部门和侦查部门的负责人、直接责任人警告、记过等处分。

（作者为西南政法大学博士研究生）

【参考文献】

①练育强：《行政执法与刑事司法衔接制度重构之理论基础》，《学术月刊》，2015年第11期。

②唐文娟：《反思与推进：我国行政执法与刑事司法衔接机制刍议》，《江西师范大学学报（哲学社会科学版）》，2016年第4期。

责编/王坤娜 孙垚（见习） 美编/杨玲玲