如何加强检验检疫基层行政处罚工作

梁瑜+习清+叶丽贞+刘一波+陈丽婷

摘 要：目前检验检疫行政处罚实务中存在的执法依据冲突与滞后、自由裁量权缺乏有效规制、处罚程序制度不健全、缺乏有效监督制约机制等一系列问题，必然会影响检验检疫执法。

关键词：检验 检疫 行政执法

出入境检验检疫机构作为一道国门，肩负着保障出入境人员健康与安全、防止疫情疫病传入传出、保证进出口商品质量、保障国际贸易顺利进行的重任。行政处罚作检验检疫机构的行政职能之一，对于维护对外贸易有序进行发挥着重要作用。然而目前检验检疫行政处罚实务中存在的执法依据冲突与滞后、自由裁量权缺乏有效规制、处罚程序制度不健全、缺乏有效监督制约机制等一系列问题，必然会影响检验检疫执法。本文试图从完善立法、规制自由裁权、保障程序、建立监督追责机制方面提出对策和建议，为法治社会的建设贡献力量。

1.理清法律依据，统一检验检疫法律体系

理清执法依据，全面梳理职权。面对国际贸易形势日新月异的发展，检验检疫部门要组织系统内法律专业人士及职能部门的业务骨干对现有的检验检疫行政处罚法律、法规、规章及规范性文件进行全面梳理，开展系统内行政处罚条款修改、废止工作，修正过时的条款，将冲突的条款规范成统一处罚标准，填补法律空白。

根据处罚律效力等级、处罚种类、处罚行为类别，在立法层面形成统一的检验检疫行政处罚法规。同时还应及时将更新后的相关法律法规、部门规章及有关政策等以公告的方式通过网站、布告栏等方式，同步向社会公示。法律是治国之重器，良法是善治之前提。目前行政部门立法实质上是各部门利益的博弈。必须要通过公开立法程序、立法内容，实现部门立法的全程透明化，既能保证公众参与立法，又能强化对立法的监督。

2.细化制度建设，规范检验检疫自由裁量权

行政处罚自由裁量权的自由性、侵犯性，容易危及公民权利。鉴于检验检疫行政处罚裁量空间大、适用范围广的特点，开展规范行政处罚裁量权工作、划分统一的行政处罚裁量标准尤为重要。在法律规定的框架内梳理行政违法行为各种情形，根据梳理后的违法情形针对性地细化行政处罚标准，使每一种违法行为都有对应的处罚种类和标准。

实行案件调查与审查分离制度。要对拥有强大自由裁量权的行政处罚行为进行规制，就要分解执法职权，明确具体执法机构和执法岗位的权限及职权行使的程序、标准和期限。通过职能分离，形成执法机构内部相互制约监督体系。检验检疫机构可借鉴刑事司法领域侦查与审判的职能分工体制，由执法人员负责案件的调查，行政处罚案件审理由行政处罚案件审理委员会进行。审理委员会负责认定案件的违法事实是否清楚、证据是否确凿、适用法律是否准确、办案程序是否合法。行政处罚案件需通过集体审理，实行集体讨论和民主集中制原则，对案件的事实、证据、程序、法律适用等方面进行全面审理决策。通过调查部口与审查部口的相互监督制约，约束行政处罚自由裁量权的滥用。

检验检疫部门要从思想上形成“以人为本，执法为民”的全新理念，在通过业务培训提高检验检疫人员的业务素质和工作能力的同时；更要提高检验检疫人员职业道德水平和社会责任感。树立行政执法人员的责任认识，提升执法队伍的执法能力、亲和力和专业素养，提升执法队伍的执法能力和专业素养，树立亲民、爱民和执法为民的执法理念。

3.完善监督机制，加大责任追究力度

保障相对人权利，实施说明理由制度，健全听证制度。在行政机关行使权时处罚权时，给予相对人知情权、同等充分的机会进行陈述理由和申辩权，就能使行政相对人通过行使程序权利来保护实体权利，进而对行政处罚权予以有效控制。一是建立包含陈述申辩权、听证权、知悉工作人员身份权、申请回避权在内的完整的告知制度，并告知当事人行使权利的途径。二是按照《政府信息公开条例》的要求，依法向社会公布行政处罚执法依据、裁量标准、执法程序和调查结果，全面建立行政处罚信息公开制度，切实保障相对人的知情权。

听证制度作为现代行政程序法的核心制度，对于规范行政处罚权的行使有重要意义。检验检疫行政处罚设立听证制度的立法宗旨是为相对人提供陈述申辩的权利，为实施行政处罚的机关客观查明事实、准确适用法律、做出正确的决定提供程序性保障。为了更好地维护相对人合法权益、监督检验检疫机构依法处罚，一是要加强听证笔录的法律效力，确立“案卷排他原则”。而是从立法上对举证、质证、辩论规则加以完善，防止出现相对人仅有形式上的举证、质证权利。

以内部监督为主，外部监督为辅为原则，建立行政处罚责任追究机制。由于行政处罚管理制度不健全，缺乏有效的监督追责机制，导致对执法人员疏于监督，权力滥用。要改变检验检疫行政处罚现状，就要从制度建设上制定切实可行的监督制度，形成有效的追责机制，设法分散、约束权力。检验检疫部门是实行垂直管理行政机关，地方党委、人大、政府对其监督效力较弱，加强行政处罚权力内部监督尤为重要。在内部监督上，通过事前、事中、事后监督，实现行政处罚程序控制和分权制约。事前监督，主要是对案源进行监督，重点监督有案不接、先查后立的现象。对执法权力依据合法性进行事前审查，将不合法的处罚行为消灭在萌芽中，达到预防功能。事中监督，主要是对立案、调查、审查、决定等程序进行监督。通过建立行政处罚信息化管理程序来规范执法，实现程序化的监督管理在实践中效果显著。事后监督途径有案卷调查、明察暗访、受理当事人投诉、举报或行政复议申请等。事后监督作为行政机关内部自我纠错的监督制度，是事后的救济措施。只有实行全程动态的监督，才能使检验检疫行政处罚走向规范化、程序化、法制化。在外部监督方面，严格实行执法公示制度，向社会公开法律、法规、规章、执法范围、执法程序、告知制度（告知救济权利） 以及监督方式投诉渠道等。