廉价效能政府的构建是如何破解伪适应症困境的

唐冰开 罗旭

[摘要]长期以来，我国各级政府存在着机构膨胀臃肿、行政成本畸高、公信力流失、冗员低效能、官本官僚主义盛行的现象和问题，不仅阻滞了经济社会的发展，也影响了国家治理体系和治理能力现代化的稳步推进。笔者在丁煌教授的伪适应症状态基础上，首次将上述现象与问题归纳为伪适应症困境。近年来，廉价政府一直是国内学术界研究的热点问题，但是还没有学者将伪适应症困境作为切入点来研究二者的关系。廉价效能政府的构建正是破解政府伪适应症五重困境的一剂良方，同时更能促进政府组织优化和效能提升。廉价、效能体现了民主与善治的社会主义行政改革主题，也是习近平新时代公共行政思想的重要组成部分，对充分保证人民民主以及实现国家治理现代化具有重要理论意义和实践启示。

[关键词]伪适应症困境;廉价效能;组织优化;效能提升;治理现代化

在现代国家的政治框架中，民主与善治一直是行政改革的主题，以构建服务型政府为目标的行政体制改革从根本上体现了民主与善治的价值诉求，将“为人民服务”的宗旨和“以人为本”的理念落到实处。以民主与善治为取向的政府转型，依赖于“顶层设计”与“创新实践”二者的有机结合。“顶层设计”能够创造全新的自主空间，为多样化实践提供動力支撑，而从某种意义上讲，改革就是创新，是对原有路径依赖于传统僵化体制进行“创造性地破坏”，在新条件下建立适应新环境的新模式。

“学习马克思，就要学习和实践马克思主义关于人民民主的思想。……‘工人阶级一旦取得统治权，就不能继续运用旧的国家机器来进行管理，必须‘以新的真正民主的国家政权来代替。国家机关必须由社会主人变成社会公仆，接受人民监督”。习近平总书记在纪念马克思诞辰200周年大会上强调的廉政思想、公仆思想构成了马克思廉价政府理论的主线，该理论对社会主义新时代仍具有重大的理论价值和现实意义，也是习近平新时代公共行政思想的重要组成部分。当前我国正在推进以“简政放权、放管结合、优化服务”为核心理念的放管服改革，“全面提高政府效能，优化政府机构设置和职能配置，深化机构改革，形成职责明确、依法行政的政府治理体系，增强政府公信力和执行力”。廉价、效能已成为新时代我国各级政府“民主”与“善治”的重要衡量指标。伪适应症困境是由帕金森定律延伸出来的一个新概念，主要是指科层组织中由机构膨胀低效能引起的一系列问题的伪适应状态。根据党的十九大和十九届三中全会的部署，《深化党和国家机构改革方案》和《国务院机构改革方案》的出台，揭开了新一轮党政机构改革的序幕，机构精干、职能优化、权责协同、监管有力、运行高效，坚持党的全面领导、以人民为中心、优化协同高效、坚持全面依法治国，力度之大，可谓空前。构建廉价效能政府，破解长期困扰各级政府的伪适应症困境，是全面推进治理体系和治理能力现代化的重要举措。本文基于政府组织优化与效能提升的视角，分别从组织、制度、监督、人事、生态五个层面对长期困扰各级政府的组织运行与发展困境进行深入分析和系统总结，对“伪适应症困境”与“廉价效能政府”的内涵界定、逻辑关联进行系统阐释。

一、伪适应症困境与廉价效能政府的内涵界定、逻辑关联

（一）伪适应症困境

破解伪适应症困境，减少其带来的负效应，是当今各国政府所普遍关注的。关于政府的“伪适应症”内涵，国内外学者至今尚无统一界定。在国内学术界，学者丁煌率先提出了政府的“伪适应状态”这一概念及其外在表现和主要特征。他认为，“庞大的组织机构始终在忙碌，而实际上组织机构的许多活动处在一种做无用功的状态，这就是伪适应状态。其必然表现是机构臃肿化，也是官僚主义的滋生地”。伪适应状态是指官僚主义盛行的组织机构运行状态，组织的运行是为了维持机构内部关系和权威，而不是组织的目标。伪适应症政府的病症表现为以下方面：机构膨胀、冗员臃肿、效率低下、官僚主义盛行。丁煌教授指出了帕金森定律论述的机构膨胀、效率低下与伪适应症状态的直接相关性，也阐述了伪适应症政府的外在特征，对进一步界定伪适应症困境的内涵、子困境特征具有重要的启示和借鉴意义。

借鉴关于帕金森定律和伪适应症状态的已有学术成果，结合我国新一轮机构改革的实际情况，同时适应社会主义新时代的现实背景以及实现政府治理体系和治理能力现代化的目标需求，笔者在伪适应症状态的基础上，提出“伪适应症困境”这一概念。所谓“伪适应症困境”，就是政府中存在难以破解和消除的机构膨胀臃肿、行政成本畸高、公信力流失、冗员低效能、官本官僚主义盛行的五重困境。可见，伪适应症困境包含五个子困境——组织困境、制度困境、监督困境、人事困境、生态困境。具体而言，伪适应症困境的定义包含了行政组织、制度机制、行政监督、人事行政、政治生态五个方面的内容。为了更好地理解伪适应症困境的丰富内涵，进一步探寻五个子困境的破解之道，还需要引入廉价效能政府的概念。

（二）廉价效能政府

廉价政府一直是国内学术界研究的热点问题，回顾和审视近年来国内学者们对廉价政府内涵的研究和论述，审视角度不同对其概念界定也不尽相同。夏书章认为，廉价政府真正对人民负责，为人民谋福利，把取之于民的税费，精打细算地用之于民，用之于国家发展和社会进步。胡帆、陈宇宙认为，廉价政府必须是清除官僚特权的政府，减轻人民负担的政府，人民自己的政府。张康之认为，确立正确的指导思想和按照科学的原则去设置机构、界定职能和理顺关系，就能够在结构上为廉价政府的出现提供保障，只有政府工作人员的行为与其结构目标相一致的时候，才能真正造就出廉价政府。鲁洋认为，廉价政府是行政开支最低、人民赋税最轻的政府，是廉洁奉公、服务大众的政府，是还权于社会的政府，是人民掌权的政府。何玉凤认为，廉价政府是用最少的投入，创造出最大效率，全心全意为人民服务的政府。李连华、王桂胜首次提出廉价高效政府的概念，是对以往廉价政府研究的升华，将廉价政府理论发展到新高度。“廉价是政府建设之本，高效是政府运行之标，二者是维系一切政府兴衰存亡的生命线，廉价高效成为评价政府管理水平与状况的一个重要指标，也是现代政府追求的所谓善政的基本要素之一”。从一般意义上讲，高效突出的是效率，而效率是一个简单的定量指标，包含工具理性，强调单一的输人与输出数量。效能是一个综合概念，强调数量与质量的有机结合，而且更加注重质量，是定量指标与定性指标的统一，也是工具理性与价值理性的统一。此外，效能还是效率与效果的有机结合，而效益是指某项活动产生的效果和收益。从某种程度而言，效能包含效率和效益。效能比高效更能全面地衡量政府的运行，更加体现政府的善政。因此，笔者在廉价高效政府的基础上提出廉价效能政府的全新概念。

廉价效能政府的内涵界定要从廉价和效能两个层面来论述：廉价层面，强调我国政府的宗旨、社会主义领导的本质以及政府政治生态的状况。我國政府是为人民服务的无产阶级政府，角色定位是人民意志的执行者、人民利益的捍卫者。社会主义领导的本质就是服务，无论官职大小，社会主义的领导者都是人民的勤务员，都是为人民服务的公仆。各级政府要营造风清气正的政治生态，始终做到“干部清正、政府清廉、政治清明”。效能层面可以从五个维度加以衡量：组织机构是否精干效能、职能配置是否科学高效、制度机制是否健全完善、公共服务是否公平效益、编制资源是否统筹优化。综上所述，廉价效能政府就是机构设置精干效能、职能配置科学高效、制度机制健全完善、为民服务人民满意、编制资源统筹优化、政治生态风清气正的政府形态。

（三）二者逻辑关联

我国的政治制度、政府性质、领导本质、组织架构、运作模式与西方资本主义国家截然不同，伪适应症困境与廉价效能政府的元理论分别是帕金森定律和马克思廉价政府理论，一个是西方行政思想，一个是马克思主义思想。目前学界都是将二者作为独立的学术问题来进行研究，而对它们之间的逻辑关系和内在关联研究较少。通过对伪适应症困境与廉价效能政府的理论依据以及内涵界定可以发现，二者并非是彼此孤立的研究对象，而是存在着紧密的逻辑关联：构建廉价效能政府的组织、制度、监督、人事、生态五层面路径正是伪适应症困境中组织困境、制度困境、监督困境、人事困境、生态困境这五个子困境的破解之道。二者的逻辑关联如图1所示：

二、伪适应症政府的五重困境及外表现象

（一）组织困境：内涵式改革攻坚、外延式改革残留与“积累莫返之害”现象

黄宗羲在《明夷待访录》中指出了历史上赋税三害之一的“积累莫返之害”。学者秦晖依据黄宗羲的观点总结出了一种历史规律：历朝历代的每次赋税改革，由于受当时政治社会的局限，农民负担在下降一段时间后又会比改革前更沉重，这就是所谓的“黄宗羲怪圈”或“积累莫返之害”现象。“机构精简是一场革命”。而这场精简革命贯穿了中国改革开放以来的整整40年。改革开放后我国每五年一次的行政改革总走不出三个怪圈：“精简—膨胀—再精简一再膨胀”的机构设置怪圈，“膨胀失调—紧缩调整—再膨胀失调一再紧缩调整”的职能配置怪圈，“分权—集权—再分权—再集权”的权力收放怪圈，也就出现了与历史上的赋税改革类似的“积累莫返之害”现象。造成这些怪圈的原因是我国历次行政体制改革存在的不适度，从而使历次的机构改革、职能调整、权力收放总是循环往复，这就使一些外延式行政改革遗留问题仍未得到根本解决，但我国行政改革的主体进程却已经由外延式转为内涵式，即行政改革整体进入内涵式改革攻坚，由局部调整适应转为整体协调推进，同时仍存在着外延式改革残留。攻坚期的政府内涵式改革主要面临以下问题：部门重叠、机构膨胀、效率低下;职能转变有待优化且效能不高;职责交叉、职责缺位、权责脱节问题突出;府际、部际、部内协调性有待提高;部分领域中央地方政府职能上下一般粗;基层政府机构设置、权力配置有待优化;权力部门化、部门利益化、部门利益个人化;军民融合发展水平有待提高等。以上外延式改革残留问题和内涵式改革攻坚问题构成了伪适应症困境的组织子困境，而最突出的外表现象就是“积累莫返之害”。

（二）制度困境：制度机制缺位、行政成本畸高与“公地悲剧”现象

改革开放后，虽然进行多次行政体制改革，但行政成本仍居高不下。政府和公共部门的运行成本统称为国家行政管理费，1978年我国行政管理费为52.9亿元，2006年飙升至7571亿元，剧增了143倍，国家行政管理费在2007年后调整为一般公共服务支出。根据中国统计年鉴的数据显示，将2007至2016十年的一般公共服务支出收集整理列出表1。一般性公共服务支出金额的变化，可绘制成图2。由图表所示，我国政府的运行成本不仅高，而且还在浮动上升。

所谓“公地悲剧”是指在公共草场上，一些牧民基于理性的自私会增加畜牧量，来实现个人短期利益最大化，这种行为不受约束时，其他牧民也会纷纷效仿，最后牲畜越来越多，草场逐渐退化，最后牲畜会被饿死，牧民也会失去维持生计的经济来源。它是由学者哈丁率先提出并用于解释集体行动困境的模式，它揭示了公共管理中的普遍存在的现象：在使用公共资源时，每个人都会追求利益最大化使资源被滥用，即个人理性导致的集体非理性。我国政府中存在的浪费以及行政成本畸高，也源于与牧民相同的利益驱动，在任期制下的官员更有可能采取短期行为，信奉“有权不用，过期作废”，而公共财政这块公共牧场避免“公地悲剧”，只能通过制定任何人都无法逾越的花钱规则，即建立健全制度机制。

现行的制度机制缺位，财政预算制度、绩效考核机制、行政审批制度不完善，就导致了行政成本畸高的问题，进而出现了“公地悲剧”现象。第一，我国现行的财政预算制度在预算监督和预算执行环节尚不完善，成为高行政成本的现实阻滞因素。首先，预算执行刚性不足。执行中存在的问题主要有：预算执行进度较慢，出现大量预算结转;收支过程存在违规拨、支付财政资金，截留、挪用财政资金等违规行为;预算变更随意性大。其次，预算监督约束力缺乏。我国人大审批预算的初审权力与职责定位不明确，主要体现在三个方面：一些地方预算审查属于形式审查，非实质性审查;初审对象及标准不明确;《预算法》没有具体规定初审程序、方式以及法律效力。此外，预算修正权也尚未落实。第二，行政绩效考核机制不健全，造成人、财、物的浪费，进而导致行政成本居高不下。首先，绩效目标制定存在不足：没有把握好标准的高低;缺乏广泛的参与;偏好短期目标而忽视长远发展。其次，绩效指标设定存在问题：指标设定往往根据领导的偏好;缺乏对环境变量的思考。再次，考核过程存在不足：考核程序不规范;考核方法多为定量;考核过程缺乏监督。最后，绩效管理缺乏法律保障。第三，行政审批制度改革面临新挑战：首先，受动力单一与信息不对称的制约，使得行政审批制度没有摆脱对审批事项多少的数量依赖和对审批部门的部门依赖，面对新要求的原有改革路径亟需转型。其次，行政审批制度改革的相关制度机制与其不同步、不配套，制约着改革的进程。再次，受来自体制内的压力，政务服务中心制度依据不充分、授权边界不清晰、管理手段不充足、权力责任不统一等问题亟待解决。

（三）监督困境：权力滥用，政府公信力流失与“塔西佗陷阱”现象

“塔西佗陷阱”就是指当公权力遇到公信力危機时，不管政府说的真话还是说的假话，做了好事还是做了坏事，都会被认为是说假话和做坏事。它阐释了一种现象，即政府公信力一旦大量流失，权威性也就会大幅降低，它所有的行为也都将是负面的。当前一些地方政府虽没有陷入“塔西佗陷阱”，但存在的问题也不可谓不严重，必须下大力气解决，遏止公信力流失。导致政府公信力流失的原因有很多，但在监督视角主要表现为权力的滥用，即自由裁量权的滥用和寻租腐败。自由裁量权是社会经济发展的产物，已成为行政管理中不可或缺的权力。但自由裁量权一旦被滥用，就会引起一系列负效应：工作人员法律观念淡薄、自由裁量行为宽严不一、助长官僚主义和特权思想、被管理者的合法权益被损害。此外，自由裁量权边界界定模糊，对权限和程序缺乏统一规定，这就使处理公共事务时会对其过度解读，容易出现寻租行为。一些执法部门把自由裁量权作为违规操作的借口，使政府公信力流失。大量案件证明，自由裁量权的滥用与行政人员中的腐败现象存在必然联系。自由裁量权越大，产生腐败的可能性就越高。

腐败本质上就是公权力的滥用。在各级政府中存在着不少以权谋私、贪污腐败等问题：利用行政审批、政府采购等权力搞权钱交易;干涉企事业单位经营活动，从中牟利;滥用手中权力勒索受贿;部分官员禁不住不法商人的腐蚀拉拢，官商勾结。在查处的省部级腐败官员案件中不难发现一个趋势：腐败呈现集团式、家族式、隐蔽式、塌方式的特征，这是因为“作为一种理性选择，腐败官员通过各种方式融入腐败集团，以降低腐败成本与风险，在经济上互相利用，在政治上拉帮结派，结党营私，形成利益共同体，通过不断地积累权力形成分利联盟，俘获并绑架政治体制，权力在一定程度上异化为寻租的工具”。由于不能腐、不想腐的机制尚未完善，腐败分子的活动更加隐蔽，甚至一些腐败官员抗压力能力迅速增强。当今越来越多的官员腐败、违纪、违法案件被爆出，高官腐败、小官巨腐、塌方腐败，大大超出了公民对政府的情感道德信任底线。这就会使政府出现信任危机，即使现实中没有出现腐败，公民也会质疑政府“外观腐败”，这正是政府公信力流失严重的外在表现。

（四）人事困境：编制资源配置不合理、冗员且素质不高与“天花板”现象

政府行政效能包括政府各种行政资源的使用效能。在政府人事行政中，编制资源是最重要的行政资源，对廉价效能政府的构建具有重要影响。但在实际使用中，存在着一些编制资源配置不合理的问题：编制资源配置固化、分配比例与社会发展不符、事多人少或人多事少、编外人员数量超标，编制管理科学化、法定化、规范化的滞后使编制资源利用效率大大削弱。各级政府未能做好编制改革动态匹配工作。编制配置不合理，尤其是编外人员超标会直接导致冗员的增加，这就产生了政府的伪适应症。此外，我国各级政府间、各地区间的公务员素质参差不齐，且有待进一步提高。

人事行政中的“天花板”现象主要是指领导干部在晋升至一定职务后，提升空间变小、晋升速度放缓，在职业生涯的不同阶段遇到的“天花板”。造成这种现象的原因很多，主要受制度、职位、年龄、学历等因素的影响。第一，制度因素是造成“天花板”效应的主要原因，我国在公务员晋升中尚未真正意义上建立起职务与级别晋升的双梯制晋升制度，尚未完全坚持公平、政绩导向，一些领导干部论资排辈、按部就班熬年头。第二，干部队伍构成的金字塔结构意味着级别职务越高，职位数量越少，干部晋升机会也越少。第三，自身任职年龄的限制也是重要影响因素，一些政府部门片面强调任职年龄年轻化，所以不同层级的干部在晋升时往往会遇到年龄限制的“天花板”。第四，许多部门强调干部知识化，把学历和能力划等号，选拔干部必须达到规定的学历，受此因素的影响，许多学历层次不高但领导、指挥、管理能力突出的干部却得不到提升，面临学历上的“天花板”。一些领导干部感到升迁无望，思想意志动摇，开始寻租腐败、违法违纪，出现了中国特有的“59岁现象”。

（五）生态困境：官本官僚主义、圈子文化盛行与“格尔迪奥斯绳结”现象

公元前333年冬，亚历山大的大军攻人伦帝娜王国首都格尔迪奥斯。在首都街道中心的宙斯神殿前，摆放了一辆古老的战车，上面绑着著名的格尔迪奥斯百年绳结，传说谁解开绳结谁就是亚细亚之王，有许多人来此尝试解开它，但都未能如愿。亚历山大费了很大劲也没能解开，于是从腰间拔出佩剑将绳结斩断。“格尔迪奥斯绳结”现象就是指看似错综复杂、难以解决的困境，完全可以找准契机化繁为简，用更具智慧的思维方式加以解决。我国各级政府频频出现的机构膨胀、成本畸高、寻租腐败、公信力流失、冗员低效等困境，不仅仅是组织、制度、监督、人事上的问题，而且政治生态也出了问题。官本位思想、官僚主义和圈子文化等问题几千年来都屡禁不止，一直未能得到根本解决。这些困境就好比“格尔迪奥斯绳结”，一直都难以解开。

官本位又称官本主义，在伪适应症困境中属于顽疾，纵向上它贯穿了中国几千年官场的发展史，横向上充斥在政治、经济、文化、社会的各个领域。正常的社会资本表现为平等、契约的相互关系，而官本位本质上是公共生活中的投机主义，是一种不良的社会资本。它主导的相互关系不是平等的，也不是契约的，而是依附式的不平等关系。这就会形成异化的权力交往关系，典型的外在表现就是特权现象，人格化的特权关系形成了“人情风”，而人格化的交往文化也就形成了“圈子文化”。同时，这种官本位思想使得大多数人员不安心工作，而把主要精力放到官位升迁上，形成千军万马奔“官道”的场面。长期存在的官僚主义和长期运行的官僚体系，不仅消耗体制机制的活力，而且还阻滞了党风廉政建设。“传统的形式主义不利于政府效率的实现”，公务人员之间推诿扯皮走过场，而不是积极努力完成各项任务。在行政管理的过程中容易脱离实际搞浮夸风，大大阻滞了社会效益的提高。此外，一些政府官员的行为失范、复杂混乱的社会交往关系导致了政治生态的系统性失衡。问题倒逼、道德危机、信任赤字也使政府不得不面对严峻的政治生态形势，分析问题、查找原因、创新路径。

三、构建廉价效能政府：伪适应症困境的破解之道

（一）组织视角：行政机构改革精准再发力，走出“积累莫返之害”，实现机构设置精干效能

新一轮的国务院机构改革掀开了社会主义进入新时代的首轮行政改革，也是改革开放以来的第八次改革，是全面深化改革的内在要求，也是提高国家治理现代化的应有之义。此轮改革突出强调民主与善治的内涵式整体推进，从以下六个方面提高政府效能：突出环保绿色发展，突出高质量发展，突出保障和改善民生，突出风险防范管控，突出全面依法治国，突出军民融合发展。“加强政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环保职能”，调整、精简、优化党政机构，“准确定位、合理分工、增强合力，防止机构重叠、职能重复、工作重合”，合署办公，整合优化资源，全面提高组织效能。新一轮国务院机构改革，除国务院办公厅外，组成部门为26个，与2013年改革后的25个基本持平，但是机构总数由62个减少为55个。以机构设置是否消除“积累莫返之害”现象为例，笔者就改革开放后的历次国务院机构数量进行了收集整理，具体数量如表2所示，为了更直观准确的分析机构设置是否消除“积累莫返之害”现象，数量变化可以绘制成图3。

如图3所示，国务院机构数量1981年时为100个，达到建国以来的峰值。1982年改革，国务院机构数量减至61个，1993年时国务院机构数量增至86个，又达到一个高峰。1998年改革降至62个，2003年改革略有上升，增至66个。1982年至2003年的21年间，国务院机构变化正好反映了机构设置的“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的“积累莫返之害”现象，2003年以后国务院机构在较低数量上徘徊，尤其是2008年大部门制内涵式改革至今，国务院机构数量进一步精简，说明外延式构改革已经趋于平稳，政府正在逐渐走出“积累莫返之害”。因此，行政机构改革需要精准再发力，实现机构设置精干效能以及政府治理现代化：第一、进一步加强府际、部际、部内协调配合，增强整体性与协同性。就整体性而言，突出强调政府治理的整体最优化和公共利益的整体最佳化，提升政府的整体效能。理顺府际关系需要分权模式法制化，依法对中央和各级地方政府间的权力和职能进行划分，依法界定权力边界，实现府际关系规范化。同时还要打破地方政府间各自为政的局面，加强彼此合作与信息利益共享。就部内协同性而言，明确部门内部的顺序关系和双向互动关系。就部际协同性来说，明确部门间因信任引起的合法性及因规范引起的责任边界。增强协同性还要进一步打破“信息孤岛”现象，加快推进部际部内政务信息共用共享，同时明确信息共享的种类、标准、程序等。消除部门利益化与部门利益个人化的问题，“完善部门决策一执行一监督一评价体系，实现由部门行政向公共行政的转变”。第二、进一步推进大部制改革，健全部门职責体系，增强规范性与科学性。精干设置政府部门和内设机构，简化中间层次，科学配置权力、扁平化管理。继续合并职能相近和管理分散的机构，继续调整职责交叉、推诿扯皮的部门，从而实现权责统一、政府效能整体提升。继续分设权力过于集中、职能过于宽泛的机构，改变结构失衡、顾此失彼的运行状况。第三、进一步简政放权，科学配置政府职能，增强效能性与并重性。各级政府要减少审批事项和微观经济干预，加快推进政企分开，使市场在资源配置中起决定性作用，创造运行良好的市场环境，维护公平竞争的市场秩序，更好地发挥政府的作用。创新体制机制和社会管理，增强提供公共产品和公共服务的效能性以及效率与效益的并重性。

（二）制度视角：健全制度机制以降低行政成本，避免“公地悲剧”，实现制度机制健全完善

第一，要健全财政预算制度，强化预算执行环节的成本控制及加强预算监督。控制预算执行环节的成本，要做到以下两点：首先，强化预算执行环节法制化，对预算追加要严格控制、严格审批，必须经人大审查批准后才能生效。预算执行要严格依照《预算法》进行，明确责任追究及奖惩制度。其次，建立现代国库单一账户体系，完善现代国库管理制度。每级政府只设一个账户，所有财政收人都要直接进入这个账户，支出也必须从这个账户拨出，从而确保了资金的安全性。加强对国库管理人员和预算单位的财务人员的教育培训，在实际操作环节控制降低行政成本。要加强人大对预算的监督，强化人大监督的权威性及科学性;要完善审计部门对预算的监督，尝试将行政审计改为立法审计;强化预算的社会监督，加强公民对预算的监督意识。第二，健全行政绩效考核机制，降低绩效考核的行政成本：建立完整的绩效管理体系;完善绩效数据收集系统;绩效管理法制化;健全绩效评估体制;完善公民参与机制;发展电子政务，建设电子政府。第三，深化行政审批制度改革，按照廉价效能的总要求，在简政放权中实现职能重构与再造。首先，弱化审批。不仅要在审批事项上做文章，还需要弱化审批，降低市场准入门槛来释放社会活力、激发市场潜力。2013至2017五年间，国务院已经累计取消行政审批事项618项，国务院各部门设置的职业资格削减70%以上，中央层面核准的投资项目数量累计减少90%。其次，优化服务。探索设立行政审批局，统一服务标准、强化服务意识，提高服务质量。只有制度机制的健全完善，才能在制度层面上避免行政成本畸高的“公地悲剧”。

（三）监督视角：规范自由裁量权与立体反腐，规避“塔西佗陷阱”，实现为民服务人民满意

加强对执法部门和公职人员执法过程中行使自由裁量权的监督，坚决杜绝滥用自由裁量权的行为。确保各类执法部门依法设置、依法赋权;公职人员依法从事各类执法活动，依法履责;所有违规违法行使自由裁量权的行为必须依法予以追究。行政管理活动中的自由裁量权需要依法行使，需要与转型期的行政活动与公共事务的复杂性相适应，既保证公职人员处理复杂事务的灵活性，同时确保行政自由裁量权行使过程符合法律规定，体现为民服务的价值理念。在顶层设计下，十八大以来的自上而下的全方位高压反腐成功地阻断了分利联盟的利益链条以及其对政治体制的俘获与绑架。但反腐永远在路上，要继续保持高压态势，继续“打虎、拍蝇、猎狐”，加强对权力的监督，大力推行反腐倡廉建设。构建“不敢腐、不能腐、不想腐”的长效机制，扎紧制度的笼子。第一，加强惩治力度，反腐零容忍，形成不敢腐的惩戒机制。首先，健全反腐制度，并做好相关配套衔接，维护反腐制度的权威性和威慑力。其次，全方位部署反腐工作，加大反腐侦办力度，对腐败案件快速从严办理。再次，强化反腐机构的权力和职能，明确反腐的责任主体，强化各级纪委的党内监督作用，将反腐工作深入推进。第二、强化权力的制约和监督，坚持标本兼治，构建不能腐的监督机制。首先，全面提高监督人员的整体素质，明确监督责任。其次、健全行政监督的法律机制，实现监督立法、监督守法、监督执法三个环节协调配合、齐抓共管。再次、强化人大监督机制建设，提高人大代表监督能力，改被动监督为主动监督。最后，充分发挥社会监督的作用，完善新闻舆论和公民制约监督机制。第三、牢记为人民服务的宗旨，加强党性修养，建立不想腐的预防机制。首先，公职人员要树立马克思主义廉价政府思想，提高自己的政治觉悟、思想境界、道德修养，树立不想腐的意识。其次，坚持德治与法治相结合，加强对党员干部的廉政教育，提升拒腐防变的政治定力。只有强化对自由裁量权的监督以及全方位立体反腐，遏制政府公信力流失，避开“塔西佗陷阱”，才能建设为民服务人民满意的廉价效能政府。

（四）人事视角：裁汰冗员锻造高素质公务员队伍，打破“天花板”，实现编制资源统筹优化

编制改革的实质应该是提高政府办事效率，增加群众的改革红利。对现有编制资源进行合理地整合利用，盘活存量，增强编内人员的流动性，实现编制资源内部调剂，提高使用效率，形成科学有效的管理体制，使各种编制资源得到统筹优化。编制的管理要坚持精简、统一的原则，即裁汰冗员，减编控编，合理定编定员，同时严格按照统一的制度、规定的程序，不许任意扩大编制，增加工作人员。做好编制立法工作，对各级政府、各个部门的人员配备以及惩治措施做出明确说明和规定，使编制管理有法可依。鼓励部门联动，增强人员交流。进一步加强各级干部跨区域、跨部门交流学习。畅通培训渠道，提升工作人员的整体能力，锻造一支高素质的公务员队伍。人员培训要坚持政治需求导向，即通过培训增强公务员的政治原则、把握正确的政治方向，增强政治鉴别能力和拒腐防变能力。坚持职位需求导向，即通过初任培训提高新录用的公务员职位要求适应能力和本职工作胜任能力，通过任职培训提高晋升人员的科学决策能力、统筹协调能力、处理业务能力。坚持知识需求导向，各级政府有计划地对公务人员进行拓宽、增新相关知识的再教育，使其适应新变化，掌握新知识，提高新技能。在大数据时代，各级政府要充分利用互联网和网络资源，为工作人员搭建开放式网络学习平台，让在编入员能自主学习相关知识，提升公务员整体素质。例如：为更好地学习十九大精神，吉林省委面向全省党员搭建46e支部”学习平台，山东省开放“灯塔在线”网络学习平台等。

能力决定职位，量才使用、因事因岗择人，能够有效地应对天花板现象。第一，深化人事改革，公平公正选拔人才，从制度上减少论资排辈现象的发生，同时选拔任用要看重考察对象的功绩和对组织的实际贡献。第二，实行职务与级别双梯制晋升制度，对德才兼备、功绩显著的优秀人才采取低职高配、低职高薪。第三，要正确处理年轻与资历的关系。要不拘一格选拔人才，让一些优秀的年轻干部进入各级领导班子，充分发挥年轻人才的能力与潜力。不搞論资排辈，但也不能机械地要求每个岗位都安排年轻干部，领导班子搭配要按照“老、中、青”结合的原则建立领导配备梯次结构。第四，正确处理学历与能力的关系。学历虽然重要，但不等同于能力，学历高不代表能力强。在选拔各级领导时，要注重学历更要注重能力，选拔任用那些能力突出、业务精通、真才实学的人才担任领导职务。此外，各级政府人事安排要敢于破除马太效应，让真正有德有才、有责任担当、有突出表现、有培养潜质的人才脱颖而出。政府部门在选拔干部时，要实事求是，切忌走极端，不能因为考察对象某一方面突出就全部肯定，更不能因为某一方面有短板就全盘否定，形而上学的做法不会发现优秀人才，不能以点带面、盲人摸象。在考察人才时要充分认识考察对象的短处，但更要以考察长处为主，可以借鉴360度考核法对考察对象进行全面考察。

（五）生态视角：生态各要素重构与再造，斩断“格尔迪奥斯绳结”，实现政治生态风清气正

打造良好的政治生态，是实现国家治理现代化的基本目标之一，在政治生态的修复过程中，只有要将生态各个要素进行重构与再造，才能斩断原有政治生态的“格尔迪奥斯绳结”。第一、在构建廉价效能政府、破解伪适应症的生态困境中，党的全面领导是政治生态构建的核心要素。各级政府都要坚决拥护党中央的政治权威、组织权威、思想权威以及制度权威。通过顶层设计自上而下消除组织机构中的不良文化风气及官僚主义作风，形成法治化的政治生态环境。第二、民主法治是政治生态构建的又一要素，充分发扬社会主义民主、严肃党的纪律、严明党的政治规矩，完善国家法律和党内法规，让所有人都能感受到政治生态的不断好转和逐渐改善。第三、清除不良社会资本，斩断逻辑链条，破除官本位思想，净化和重构社会资本。首先，重构社会资本必须先重塑平等、契约式的相互关系，以消除特权现象，进而打破“人情网”和“圈子文化”。其次，通过增强政府的公信力来化解信任危机。第四、为民服务以人为本的服务理念是构造政治生态的价值取向。我国政府的宗旨就是为人民服务，各级领导干部都是人民的勤务员，都是为人民服务的公仆，社会主义领导的本质就是服务。第五、良好的政治生态也离不开公务人员廉洁自律的伦理规范。许多官员的腐败正是缺少了廉洁的伦理道德和自律的行为规范。要在领导干部和工作人员中提倡廉洁自律伦理规范的学习，增强公务员队伍的敬畏之心、廉耻之心，使工作人员的行为约束由“他律”变为“自律”。第六、干部清正、政府清廉、政治清明的“三清政治”既是良好政治生态的目标，也是衡量政治生态建设效能的指标，还是政治生态构建的重要要素。风清气正的政治生态要求领导干部在个人层面上做到清正，要求各级政府在组织层面上做到清廉，要求执政党在政治层面上做到清明。

综上所述，通过构建廉价效能政府来消除伪适应症困境中的“积累莫返之害”“公地悲剧”“塔西佗陷阱”“天花板”“格尔迪奥斯绳结”五种现象及组织、制度、监督、人事、生态五个子困境，从而真正建立起机构设置精干效能、职能配置科学高效、制度机制健全完善、为民服务人民满意、编制资源统筹优化、政治生态风清气正的新型政府形态。廉价效能政府的构建与我国社会的主要矛盾变化相适应，与市场在资源配置中的决定性作用相承接，与民主与善治的行政改革相配套，是贯彻习近平新时代公共行政思想和实现国家治理体系和治理能力现代化的应有之义和重要路径选择。