政策工具视角下的扶贫政策——以《关于进一步加强东西部扶贫工作的指导意见》为例

那卡西·索娜，水雪娟

（新疆大学，新疆 乌鲁木齐 830046）

一、引言

习总书记强调，东西部扶贫是推动各地区间协调发展、共同富裕的重要战略。西部地区经济落后脱贫任务重，是脱贫攻坚的重点，做好东西部扶贫的工作不仅离不开社会各界的关注，同时扶贫工作的发展更需要政府政策的扶持。目前学者们对关于东西部扶贫政策的研究主要分为三个方面：一是回顾东西扶贫协作的历史演进，二是政府工作报告和讲话，三是总结对某一省份的帮扶经验，以小见大，探讨推进东西扶贫协作的思路方向。尽管学界的研究我国东西部协作的扶贫事业的发展取得了一定成果，但还是存在一定不足，缺乏系统性和实证考察。

学者们对于Rothwell和Zegveld的政策工具归类思想的应用非常普遍，其中主要包括王辉对养老服务业政策的研究、李健等人对慈善事业的研究和黄萃等对风能政策的研究，他们都分别运用归类思想对政策文本进行分析。东西部协作的扶贫工作同样得到政策的扶持，因此，本文以2016年12月7日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步加强东西部扶贫工作的指导意见》（以下简称《意见》）文本作为分析样本，在理论上深度剖析，提高政策文本的实操性。首先，确定所要研究的政策文本，其次利用政策工具构建二维分析框架，然后对政策文本中的内容进行编码、归类，最后根据政策编码归类的结果分析东西部扶贫在政策工具运用中存在的不足，进而给出相应的政策建议。

二、基于政策工具二维分析框架的构建

政策与政策工具是相互协调、相辅相成的。政府通过政策的制定实现政策目标，合理利用政策工具是实现政策目标的必要条件，有利于我们对政策的理解和执行。事实上，这就像市场的供求关系，市场向社会提供商品，政府也向社会输出公共服务。从这个视角而言，政府制定政策提供公共服务和公众对政策需求达到平衡状态，就会受到供求关系的影响。本文采用Rothwell和Zegvelad的三种类型的政策工具，将政策工具分为供给型、环境型和需求型，使他们三者之间相互协调、共同协力发挥政策的作用，达到最佳效果。

（一）X维度：基本政策工具维度

供给型政策工具主要是政府通过从外界的投入和支持来完善影响脱贫的要素，包括社会资金投入、人才培养、技术支持、基础设施建设和信息服务等有效支持，从而进一步推动东西部扶贫的进程。供给型政策工具是促进贫困地区早日摆脱贫困，缩小东西部差距，也是脱贫攻坚的有效保障，反映了政府在贫困治理中的促进作用。根据扶贫工作的特点，供给型政策工具可以进一步分为“资金投入”、“人才培养”、“设施提供”和“信息服务”等方面。

环境型政策工具在扶贫工作中的作用更为有效，特别是通过制度规划、目标设计、金融服务、税收优惠以及扶贫的工作的法规管制和策略性措施等为东西部地区的共同发展提供一个更好的环境，从而间接促进扶贫工作的长远发展。

需求型政策工具主要用于政府扶贫开发，通过政府服务外包、贸易管制、公私合营和市场塑造等措施降低市场风险，利用这些措施打开扶贫工作的大门，稳固扶贫工作环境，从而刺激扶贫发展。因《意见》中服务外包、贸易管制和公私合营设计较少，所以把它们都合并为市场塑造。

（二）Y维度：扶贫开发的价值

一种类型的指标划分不能充分反映东西部扶贫政策的特点，特别是对于经济处于劣势，政治文化等方面还需要不断加强的扶贫对象，就更需要考虑其自身的规律和特征。习近平指出:“必须在精准政策上出实招、在精准推动上下实功、在精准落地上见实效”。因此，我们从解决温饱、社会保护、能力开发和社会整合四个方面来分析东西部扶贫开发的价值。解决温饱是扶贫开发的首要问题，也是最重要的问题，它是界定贫困与非贫困的标准线；社会保护主要是政府对弱势群体及没有劳动能力的人群提供的扶持，包括社会保障、最低生活保障等；能力开发是通过对贫困人口提供培训、引导等方式使之获得劳动能力尽快摆脱贫困，防止更多“返贫”现象出现；社会整合是充分利用资源的一种变现，集国家、区域和社会的综合实力共同推动脱贫事业的发展。

（三）二维分析框架图

通过上述分析，东西部扶贫政策的二维分析框架如图1所示。

图1：扶贫政策的二维分析框架

表1：《意见》政策文本分析单元

表2：《意见》X维度政策工

三、《意见》的政策工具分析

（一）《意见》的内容分析及编码

本文以X、Y维度中的指标作为分析单元，对《意见》文本内容进行分析、编码，为了确保编码的准确性、科学性，多次进行小组讨论研究，最后形成如表1所示的编码表。

（二）《意见》的X维度分析

根据X维度即政策工具的编码归类，根据相同或相近原则，可将众多编码归类成不同的政策工具类型，如表2所示。

由表2得知，扶贫政策文本总体上兼顾了政策工具的三个方面，是供给型、环境型和需求型工具的综合运用。其中，供给型政策工具占24%，环境型政策工具占52%，需求型政策工具占24%。可见，在扶贫协作工作中，政府更加偏重于环境型政策工具的运用。换言之，政府通过扶贫环境的塑造，引导其他社会主体参与脱贫工作，充分协调政府、市场和社会三者的关系。

首先，供给型政策工具仅占总量的1/3，其结构分布也较平衡。其中，资金投入约占4%，人才培养占8%，设施提供占4%，信息服务占8%。资金支持主要来自于中央和省级政府的财政预算，它在供给型政策工具中占主要位置，这是因为：一方面，扶贫协作工作具有公共物品属性，它的治理过程必然彰显着公平、正义和发展的公共价值，这就要求政府在扶贫过程中加强资金投入力度；另一方面，东西部贫困现状是全国贫困程度最深、致贫因子最为复杂、绝对贫困人口最多、返贫比例最大的地区，仅靠自身经济发展难以在短时期内完成脱贫目标，这就需要强化财政投入。人才培养对于当前扶贫工作也是当务之急，要加快培养管理人才和专业技术人才。设施提供同样具有公共物品的属性，它除了对高速公路、市政建设、公共事业设施等的直接投资外，还包括项目建设中的间接投资。目前信息服务在供给型政策工具中占比不高，但随着西部地区大数据产业的深入发展，大数据和互联网在扶贫过程中会发挥重要作用。

其次，环境型工具在总量中占比最高，且结构分布不平衡。其中目标规划占24%，税收优惠占4%，服务管制占8%，策略措施占16%。目标规划在环境型政策工具中占据主导地位，它是对贫困治理的全方位战略性规划，通过制度安排以及组织设计来保证扶贫工作的有效推进。税收优惠和服务管制主要是发挥政府的主导作用，主要表现为财政一般性转移支付资金、各类涉及民生的专项转移支付资金和基础设施投资，进一步惠及西部地区贫困弱势群体，全面实施精准扶贫。策略措施是制度和战略规划的细化，在扶贫政策设计过程中占据重要位置，如精准扶贫过程中全面启动的十项行动：基础设施建设扶贫、产业和就业扶贫、生态移民扶贫、教育扶贫、医疗健康扶贫、金融扶贫、社保扶贫、社会力量包干扶贫、特困地区特困群体扶贫和党建扶贫等。

最后，需求性工具在政策工具中占比与供给型相等，且结构分布均衡。在扶贫治理的过程中，需求性政策工具是通过政府外包和市场塑造的形式从某种程度上减轻了扶贫过程中的不稳定性，培育并壮大了相关市场力量。需求型的政策工具比环境型工具更具有拉动效应。政府服务外包是政府通过业务购买和外包的方式让市场、社会组织提供相关产品和服务，体现了政府作为公共投资者和其他组织作为生产者相互分离的理念。市场塑造占政策工具总数的12%，它是通过项目融资方式，即政府部门和私营组织签订长期协议，以特许权为基础让私营企业代替政府向社会公众提供公共服务。它能减少交易成本、有利于政府职能转变、投资多元化、公私部门相互协作以及风险共担等。

（三）《意见》的Y维度分析

对X维度政策工具分析的基础上，加入Y维度扶贫工作的分析，政策工具分布情况如图2所示：

图2：《意见》政策工具二维分布

由图2可知，政策文本的语言解读分散于扶贫价值的每个层面，但不同层面的分布存在着较大的差异。其中以解决温饱为目标的扶贫占8%，社会保护占36%，能力开发占32%，社会整合占24%。首先，解决温饱占比最低，这是由于前期的扶贫工作效果显著，贫困地区的生活明显得到很大的改善，贫困人口的生存和温饱问题基本得到解决。前期的扶贫工作主要以解决温饱为主，而现在重点转向巩固温饱成果、防止返贫现象、加快脱贫致富、缩小东西部发展差距。其次，社会保护占比最高，这是因为将扶贫政策和社会保障制度有机结合起来，从而实现对贫困人口脱贫和保障的双重目的。再次，能力开发占比也相对较高，主要是近几年来的扶贫过程中更加关注“造血”功能，帮助贫困户通过自我开发、学习创业的方式走出贫困，比如返乡农民工职业培训、大学生自主创业规划、农机人员进行田间指导等措施。最后，社会整合占比较低，这是因为目前我国经济社会发展水平不够高、政府治理水平不足、社会力量不够壮大，从而导致了扶贫开发的社会整合价值欠缺。

四、结论

从政策工具的视角观察东西部协作的扶贫政策，联系扶贫开发的价值和政策文本的内容研究，目前东西部扶贫政策存在的不足及需完善之处均已显现。

基于政策工具X维度看，扶贫政策偏向于环境型政策工具，占政策工具的比例超过50%，反映了政府为扶贫而建立有利于外部环境的积极努力，但缺乏对供给型政策工具与需求型政策工具合理利用。同时在各类政策工具的内部出现组合构成不完善的情况。其中购买服务、贸易管理和海外机构等处于空缺状态，这些都不利于其发挥扶贫政策的拉动和推动作用。政策分析工具作为一个系统，应从整体上考虑均衡运用每个政策工具，发挥各个政策工具的优势和作用。

从扶贫开发价值Y维度而言，政府的扶贫职能发挥较为充分地体现了政府在扶贫协作工作上的主导性。扶贫事业应综合解决温饱、社会保护、能力开发和社会整合的各个方面。其中，扶贫最为关注社会保护和能力开发，极少关注扶贫的社会整合价值取向，社会整合的价值是不容忽视的环节，但也是目前最薄弱的环节。这在一定程度上说明已有的政策工具不合理，需要进一步改善。

最后，从两者的交叉关系来分析，社会保护更多应用了环境型政策工具，能力开发更多运用了环境型政策工具，社会整合在供给型、环境型和环境型政策工具的运用中比较均衡。这种差异一方面体现了政府对政策工具的使用偏好，另一方面也体现了不同政策工具的实用范畴。政策工具的作用是形成一个合力的工具箱，使其能在各个角度都能达到平衡。环境型政策工具在各方面都表现出使用过度，这将会对东西部扶贫工作的发展产生的重要的影响。●