陕南移民工程综合效益评价及发展对策

付 恒 阳，张 静

(陕西理工大学 历史文化与旅游学院，陕西 汉中 723000)

一、引言

移民工程综合效益是政府移民政策制定的依据，是移民工程的出发点和落脚点[1]。陕南移民工程涉及240万人，其规模远远超过三峡移民，是新中国成立至今规模最大的移民工程[2]。项目自2011年开始实施，至2017年已经移民100多万人。但是移民工程实施后的综合效益如何，工程实施后是否真正改善了移民的生产生活条件，移民群体是否能够适应迁入地的生活，是否实现了“搬得出、稳得住、能致富”的基本目标，以及是否有利于迁入地的可持续发展等问题值得进一步探讨。

有关移民效益的研究定性研究居多，定量研究偏少，具有代表性的定量研究有张茂林等(1995)分析了甘肃河西走廊移民安置工程的综合效益[3]。张涛等(1997)通过主成分分析法构建了一套评价指标体系，对移民区的生态和社会效益进行了评价[4]。冬梅(2006)利用一阶差分评估方法定量分析了宁夏红寺堡移民工程的社会和经济效益[5]。孙曼莉(2008)通过建立指标体系，对靖边县小桥畔村移民工程进行了示范性评价[6]。叶小梅(2012)利用遥感图像数据，通过解译和统计分析等手段，定量评价了内蒙古正蓝旗移民工程的综合效益[7]。张丽君(2013)利用统计分析法和AHP法客观评价了沙漠化牧区移民工程的实施成效[8]。截止目前，针对陕南移民工程效益评价方面的研究较为欠缺，本文拟建立一套科学合理的评价体系，客观评价陕南移民工程实施后的综合效益，以期为陕南移民工程的可持续发展提供借鉴与参考。

二、研究区概况

陕南指汉中、安康、商洛三市，东经105°30′50″—111°1′25″，北纬31°42′27″—34°25′40″，西、南、东部分别与甘、川、渝、鄂、豫五省接壤，北部自西向东分别与宝鸡市、西安市、渭南市毗邻。3市共辖28个县(区)，总面积为70 220.07km2，占陕西全省总面积的34.13%。陕南属于我国南北过渡地带，西部属于北亚热带季风气候区，东部为北亚热带与暖温带过渡带，年平均气温12.1-13.7℃，年降水量734.1-1089.1mm。

该地区北接秦岭，南邻大巴山脉，由于山区面积广大，地形复杂，山体稳定性差，加上降水丰富等原因，历史上地质灾害频发，严重影响当地居民的生存和发展。为使该区域人民能够安居乐业，2010年陕西省政府作出了陕南移民搬迁的决定，力图从根本上解决陕南自然灾害易发区的难题[9]。此次移民涉及陕南三市28个县区、60万户居住在深山半坡、滑坡点等危险地带的240万人口，约占陕南总人口数量的四分之一。具体实施分为两个阶段：2011-2016年，重点实施避灾搬迁移民、贫困山区移民和生态移民，安置38万户共140万人；2017-2010年，实施移民搬迁安置22万户共100万人。总的目标要求是：“搬得出、稳得住、能致富”。目前，第一阶段的工程任务已经基本完成，许多移民已脱离险境，住上了新房。但移民搬迁后并不意味着整个移民工程的完结，需要调查移民后的生产生活和发展问题，也就是说有必要研究和检验移民工程的综合效益。

表1 陕南移民综合效益评价指标体系

三、陕南移民工程综合效益评价指标体系设计

(一)指标体系的构建

科学的指标体系是获得可靠评价结论的前提条件[10]。目前，我国国内学者对移民工程的效益评价主要集中在工程的经济效益、社会效益和生态效益三个方面[11-16]。其中经济效益主要是指移民经济活动中的投入和产出之间的对比关系，社会效益主要是指通过各种保障措施稳定并推动移民安置区的社会事业发展，生态效益主要是指保护和改善迁出地区的生态环境同时又不破坏迁入地区的生态环境。本文在参考前人研究的基础上，结合陕南移民项目的特点，按照科学性、全面性、地域性和可操作性等原则[17]，从经济效益、社会效益和生态效益三个方面建立初步的评价指标，然后从西安、汉中、商洛、安康等城市的高校和政府机关选择了10位移民方面的专家，把初定的指标体系绘制成专家咨询表，分别寄给这些专家，请他们对初定指标体系中的各项指标的重要性打分。收到专家的打分表后，应用统计分析方法分别对指标作集中程度、离散程度和协调程度三个方面的分析，对指标进行初步的合并、筛选，优化指标体系。然后运用SPSS统计软件进一步对指标进行相关性分析，删除相关系数较大的部分指标，减少和消除评价指标对评价结果的影响[18]，最后构成较全面、系统的陕南移民综合效益评价指标体系(见表1)。

(二)指标权重的计算

根据陕南移民工程的特点，通过层次分析法(AHP)，采用专家打分法和移民打分法相结合来计算最终的指标权重。其中准则层A和子准则层B的相对重要性由多年从事移民研究及移民工程管理工作的学者及专业人员来评判比较合适，而方案层C中的元素与移民生产、生活息息相关，故只有移民才能准确给出判断。因此本文将两种打分方法结合，构造更合理的判断矩阵，使评价更准确和科学。

表2 陕南移民工程综合效益评价指标权重

对于专家打分，邀请上文所述的10位移民专家对准则层A和子准则层B的指标分项进行两两比较；对于移民打分，在汉中市南郑区和西乡县，安康市的旬阳县和白河县，商洛市的镇安县和丹凤县等部分移民安置区随机采访了98位移民，涉及98个家庭，对方案层C相关指标进行两两比较。对获取的结果运用层次分析法构建各准则层所对应的判断矩阵，然后运用数学软件Matlab7.0计算判断矩阵的特征向量，并将特征向量归一化处理。当最大特征值确定后，对判断矩阵进行一致性检验，最后得到陕南移民工程综合效益评价体系中的3个准则层要素、7个子准则层要素和25个方案层要素的权重(见表2)。

四、陕南移民工程综合效益评价

(一)指标的赋值方法

本研究采用百分制赋值法，课题组于2016年和2017年分别在汉中市南郑区和西乡县、安康市的旬阳县和白河县、商洛市的镇安县和丹凤县移民安置点随机对移民发放《陕南移民工程综合效益访谈调查问卷》，要求调查对象根据现实状况对涉及评价指标体系所有指标的相关问题赋予相应的分值。其中，经济效益各指标的赋值方法是，搬迁后人均可耕地面积、农业设施、产品销售渠道和家庭收入与变迁前相比，若差太多赋值20-39分，差一点赋值40-59分，基本一样赋值60-69分，好(或多)一点则赋值70-84分，好(或多)很多则赋值85-100分，而生活支出搬迁后与搬迁前相比多很多赋值20-39分，多一点赋值40-59分，差不多赋值60-69分，少一点赋值70-84分，少很多赋值85-100分；社会效益各指标的赋值方法是，搬迁后物质保障、社会保障和就业机会各指标与搬迁前相比，差太多赋值20-39分，差一点赋值40-59分，基本一样赋值60-69分，好一点赋值70-84分，好很多赋值85-100分。生态效益各指标的赋值方法是，迁出区退耕还林还草面积搬迁后与搬迁前相比，少太多赋值20-39分，少一点赋值40-59分，差不多赋值60-69分，多一点赋值70-84分，多很多赋值85-100分；水土流失面积年减少率搬迁后与搬迁前相比多太多赋值20-39分，多一点赋值40-59分，差不多赋值60-69分，少一点赋值70-84分，少很多赋值85-100分；迁入区水资源环境和空气质量搬迁后与搬迁前相比差太多赋值20-39分，差一点赋值40-59分，差不多赋值60-69分，好一点赋值70-84分，好很多赋值85-100分。

(二)指标打分汇总及综合评价

表3 陕南移民工程综合效益评价指标平均评价分值

发放问卷560份，收回有效问卷512份，有效率91.4%。首先统计各个指标的所有评价分值，计算每个指标评价分值的算术平均数，然后利用指标权重体系计算出移民工程的综合效益。得分超过60分为正向效益，低于60分为负向效益。计算公式如下：

其中Fi为陕南移民工程的综合效益评价分值，Wi为第i个评价指标的权重；Vi表示第i个评价指标的分值，n为评价指标的个数。各个指标的评价得分情况汇总见表3。

基于表3中各指标得分值计算得出陕南移民工程综合效益得分为71.4436分，这表明陕南移民工程综合效益超过60分，即显示正向效益，但不是很显著。一级指标经济效益、社会效益、生态效益的得分分别为61.7575、87.9161、75.4946分，社会效益最高，经济效益最低。

在经济效益方面，得分较高的是农业设施和产品销售渠道，表明移民工程实施后移民的农业生产设施和农产品销售渠道有了很大改善；家庭收入得分高于70分，说明搬迁后移民收入有一定提高，但不明显。而人均可耕地面积和生活基本支出两个指标的得分低于30分，说明搬迁后很多农民的可耕地面积大为减少，生活支出明显加大。在社会效益方面，物质生活各指标得分均超过90分，表明移民工程的实施比较重视对移民安置区的硬件设施建设，移民对此普遍比较满意。社会保障各指标得分也都超过80分，说明移民工程实施后，针对移民的社会保障体系较为完善。而就业保障各指标只有技术培训与服务得分超过80分，其余两项得分都低于70分，表明移民就业形势不容乐观，针对这一问题政府还有很多工作要做。在生态效益方面，迁出区生态恢复各指标得分较高，说明移民工程实施后对山区的生态保护起到了很大作用，而迁出区环境影响的几个指标只有水环境质量得分较高，其他两项指标都低于60分，表明移民工程实施后，对迁入区的环境保护还有待加强。

五、结论及政策建议

(一)结论

1.基于评价指标体系的评价结果，陕南移民工程的综合效益呈正向效益，工程实施后，在经济效益、社会效益和生态效益方面都取得了一定的效果。尤其是社会效益突显，移民工程实施中重点解决了移民安置区的水电、交通、卫生、通讯等基础设施的问题，使移民居住和生产生活条件与搬迁前相比得到巨大改善。

2.移民的社会保障体系已基本建立，但许多农民失去了原有可耕地，且缺少更多的适应现代社会的谋生技术和技能。另外，安置区的二、三产业及产业配套体系没有建立和发展起来，对保证移民就业稳定有一定的影响，移民再就业问题仍然比较突出。

3.移民工程实施后，虽然通过政府帮扶和再就业等方式，移民的生活水平有了一定的改善，但总的特征是经济效益不突出。主要原因是农民移民后的可耕地面积减少，农业收入减少，而非农业收入增加有限，但各种生活支出却明显增加。

4.移民工程实施后，由于人类活动的减少，迁出地的生态环境得到明显改善，退耕还林还草面积不断增加，水土流失面积也逐年减少。但迁入区的植被覆盖率和空气质量不如移民原住地，需要政府进一步改善迁入区生态环境，加大保护力度。

(二)政策建议

1.继续完善移民区的基础设施

陕南移民工程实施后，移民安置区的基础设施比原住地有了很大的改善。但由于移民区基础比较薄弱，部分安置区的教育、医疗卫生、文化娱乐等公共设施不足问题仍没有彻底解决，依然存在部分移民安置区供水条件及水利设施不能满足移民生活和生产需求等诸多问题。

针对这些问题，当地政府应集中力量继续对移民安置区的基础设施进行完善。继续加大对教育、医疗卫生等公共设施的投入，使移民享受到更好的教育和医疗卫生保障；加强对移民区内的文化娱乐设施尤其是体育运动设施的建设，积极组织各项文化体育活动，这样不仅可以促进移民群体之间的交流，也能有效缓解移民搬迁带来的生产生活方式的不适应。只有不断完善移民安置区的基础设施和公共服务，创造更为便捷的生产生活条件，才能实现陕南移民工程“搬得出，稳得住、能致富”的初衷[19]。

2.鼓励移民发展后续产业，多渠道增加收入

要想实现移民工程的顺利进行，最关键的就是要保证移民后续产业的发展，保证移民收入稳定增长。后续产业的发展关系到移民是否能安居乐业，一旦发生返迁或其他不稳定状况，对今后移民工程的开展会造成恶劣影响[20]。目前，各个移民新村普遍面临后续产业发展困难的情况，陕南本身缺乏耕地，搬迁后移民多失去耕地或少有耕地，以打工为主，如果当地经济发展基础差，移民就业压力比较大，就业岗位不固定，收入不稳定。面对这种情况，各级政府一是要优化移民新村的农业产业结构，积极引导农民进行产业结构的调整，做好产业规划，把发展特色产业如柑橘、茶叶、香菇、核桃、樱桃、茶叶、桑蚕、养殖等特色作为发展对象。同时，充分考虑到移民迁入地的自然资源优势，采取“宜农则农、宜林则林、宜渔则渔”的方式，实现移民增收。二是各级政府要积极开展招商引资的活动，动员社会力量，将有资质、有实力的企业吸引到当地来。利用外部企业已经拥有的技术、营销渠道、市场，能较快地促进当地二、三产业发展，争取帮助移民找到稳定的就业岗位。

3.加强移民实用技术和劳动技能培训

移民产业的发展说到底是要依靠有知识、有技能的人来实现。陕南移民的主题是农民，移民搬迁后，除了小部分农民依然从事农业生产外，大部分移民需要外出务工或从事服务业，生产生活方式与原居住地截然不同。移民前，人们适应了自给自足的、节奏相对缓慢的生产生活方式，而移民后，生产生活方式和经济环境的巨大变化对他们的生活习惯及思想观念产生巨大的冲击。尤其是年纪较大的移民，他们适应新的生产生活方式相当困难。为了提高移民的生产技能和生活水平，政府要重视、加强对移民的技术和技能培训，创新移民培训教育方法和机制，把普及职业教育、社区教育和全面提高移民文化科技素质教育结合起来，统筹整合人力资源、农牧、教育、扶贫、科技、林业等各个方面的培训资源，坚持部门职责和培训任务相结合，各类培训和产业发展相结合[21]。通过岗前培训、在岗培训、脱岗培训、技能竞赛等多种形式，保障移民搬迁后能及时接受相关的技能培训，掌握务农之外的其他一门或多门劳动技能，提高移民的职业素养和发展空间，引导移民由传统农民到新型农民、职业农民、产业工人、市场主体转变，切实为移民搬迁后“能致富”的目标提前做好规划。另外，培训还应包括对移民进行必要的心理辅导，以提高其适应新环境的能力，并减少可能发生的社会冲突[22]。

4.提高移民搬迁补贴标准，进一步完善社会保障体系

在对陕南三市移民的实地调研中发现，政府所给的移民补贴资金不高，普遍低于陕南农民人均纯收入水平，在地方二、三产业不发达及产业配套不完善的情况下，部分移民迁出后家庭纯收入不升反降，严重影响了移民搬迁的积极性。移民搬迁后，大多数移民失去了原有的耕地和生产资料，如果补贴资金偏少，移民会产生消极及抵触情绪，极易发生“稳不住”及回迁原住地的现象。面对这种情况，需要做的就是提高移民搬迁补贴的标准，进一步完善移民区安置区的社会保障制度及体系。

5.加大环境保护力度，做好移民安置区的生态文明建设

移民安置必然涉及到资源的重新配置与开发利用，而资源的开发利用总是在一定的环境下进行，并对环境本身产生深远的影响。因此，在移民工程进行中，必须强调树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，要把移民安置点的建设和发展放在整个生态系统中加以把握并进行取舍，遵循绿色发展的要求；通过多种形式对移民开展生态环境教育，增强移民的环保意识，推进生态文明建设，保护好区域的生态环境，防止在迁入地造成新的生态问题，努力使陕南移民工程成为一项“惠民工程”基础之上的“环境友好型工程”。

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