类型学视角下农村低保精准退出机制研究

李 锋

（长江师范学院 地方政府治理研究中心，重庆 408100）

在精准扶贫的政策背景下，农村低保户“争戴穷帽，不愿摘帽”的怪象引人深思。该现象不仅源于村民自我利益最大化的理性选择，而且还因为农村最低生活保障制度（简称“低保制度”）仍存在着缺陷和漏洞。尤其是现行制度设计中缺乏有效的退出机制，导致制度运行出现了一定的问题和偏差。目前实践中普遍实施的“只保不退”、“以评代退”等做法，既催化了“吃保”、“赖保”等道德冒险行为，也诱发了诸如“杨改兰事件”式的命运悲剧，反映出现行制度仍存在着诸多“非效率”困境。当前，学术界关于农村低保制度的研究多集中于对象识别、救助条件、救助措施等方面，某种程度上忽略了退出机制对于制度高效运行的重要意义，也忽略了该机制对于不同类型低保户的生活和命运的重要性。笔者认为，只有以“精准”为原则对低保退出机制进行再设计，才能矫正与规范当前农村低保对象进出混乱的现状，进而保障该制度运行的公平和效率。基于此，本文以农村低保对象的类型划分为基础，探讨如何构建农村低保的精准退出机制，保障“应保尽保，应退尽退”低保目标的实现。

一、精准缺失：现行农村低保退出机制的失效

农村最低生活保障制度是我国社会救助体系的基础，对保障农村贫困人口的基本生活起到了重要作用。然而在精准扶贫的战略背景下，现行低保退出机制却暴露出了诸多问题，极大地降低了该制度的运行效率。

（一）单一标准诱发激励不相容

收入水平是当前衡量低保户是否需要“退出”的主要标准，但该标准却往往忽视了贫穷家庭具体情景的复杂性。使用该标准的通常做法是，把低保对象收入与保障收入底线标准进行对比，超出该收入标准的家庭将退出低保行列，处于收入标准之下的家庭则继续受保。以收入为标准的退出机制基于可测量性指标，具有简化运行流程、减少操作环节的优势，但是，这种单一标准式的做法实则存在诸多问题。其主要原因在于，当前对农村家庭的实际收入很难进行精确统计，同时也很难通过统计得到的数据判断农户实际的生活状况。例如，当前统计低保家庭收入主要计算的是农牧业所得，而诸如临时性劳动所得等其他收入则较难计算。由于存在收入不易识别这一难题，以收入为标准的退出机制的实际运行效率较低，部分收入水平较高的低保户也因此钻了制度的空子。为了使家庭人均收入不超过最低生活保障线，许多低保户会刻意隐瞒家庭的实际收入，更有甚者还会拒绝通过劳动增收，以便可以长期享受低保待遇。可以说，“收入增加——低保退出”是一种激励不相容的机制，不仅占用了大量的低保资源，而且鼓励了懒惰、欺骗等非道德行为。

（二）福利叠加引发身份依赖

我国社会保障体系中有一系列与“低保”相关联的救助制度，只要贫困家庭被确认为“低保户”的身份，就可以叠加享受多种保障措施，这种“福利叠加”机制直接导致低保对象的“身份依赖”。也即是说，“退保”不仅意味着低保户身份的解除，亦要退出与之相关联的整套福利体系。有研究就认为，低保对象福利依赖问题更多是由于低保制度与其他社会救助挂钩太密切，以及其他附加待遇较多而引起的。[1]农村贫困者往往具有一致式的贫困观念，认为家庭中只要存在特殊成员（如80岁以上的老人、残疾人或病人等）就应享受低保救助，而且应当优先享有医疗、住房、教育等社会救助。虽然系列式的救助有效地保障了贫困家庭多样的生存需求，但是，也正是因为现阶段社会救助体系的这种福利交叉制度，使得低保群体所享受到的并非仅仅是低保资源，而且是简单叠加的多种社会福利项目。在这种福利叠加的体制下，有效低保退出机制缺乏的现实后果是：低保对象不愿意摆脱“低保户”身份，或者说是不愿放弃该身份带来的多重福利。

（三）福利依赖鼓励策略性行为

如前所述，现行农村低保退出机制存在激励不相容问题，多种福利叠加的制度设计又诱发了对“低保户”身份的依赖，而这些问题进而又鼓励了低保对象的策略性越轨行为。在近年来精准扶贫的宏观政策环境中，脱贫人口数量成为衡量地方扶贫工作的重要指标。但是对于低保对象而言，“脱贫”则意味着失去既有福利，因此其策略性行为也愈发增多。具体而言有以下几种表现：一是抵制退出。部分家庭已经有十几年的“吃保”经历，他们从第一次领低保金起就没想过退保。一些低保户即使已经渡过了经济困难阶段，仍会对退保的要求进行各种方式的抵制；二是隐瞒生活状况。最普遍的方式为隐瞒人均收入，如一些家庭会把生活在外地的已婚子女也算在家庭无收入人口中，以此降低家庭的人均收入水平。类似的“致富不退保”现象在农村并不少见；三是日常反抗。日常反抗的形式如应付、装傻卖呆、诽谤、暗中破坏等行为，这种反抗的形式“通常表现为一种个体的自助形式，它们避免直接地、象征性地与权威对抗。”[2]低保对象惯用的日常反抗行为是诉苦，在私下交流或公开场合表达自己的不幸遭遇，以此作为防止退出低保福利的抵制性策略。

（四）“以评代退”考验人际网络

当前村民民主自治实践已经积累了一定的经验，村民的公共事务参与意识亦逐渐增强，“以评代退”的低保退出机制也被广泛应用。该机制的实际运作方式通常是，村干部组织村民对低保候选家庭进行评比，本次没有被评为“低保户”的原保障对象不再享受救助。“以评代退”机制体现了农村公共事务治理的民主性，但却忽略了实际运作过程中人际关系起到的关键性影响。有研究认为，在农村社会的“差序格局”中，关系、人情等差序性、变通性、主观性特征突出的潜规则往往会取代政策规定等正式规则，成为决定人们行动选择的重要因素。[3]在人情关系浓厚的乡村社会中，“以评代退”的退出机制考验了贫困家庭人际关系的强弱。那些家境贫困但平日不善于交际、人际资源匮乏的低保户面临着较大的评退压力，而这种人际关系主导的制度性退出对其生活可能会产生颠覆性的影响。

二、基于时间和能力维度的低保对象分类

分类是整体的类别化处理，有助于深入事物的本质，加速问题的解决。现行农村低保遭遇退出困境的重要原因在于，当前制度把受保对象视作一个无差别的团体，缺乏针对不同类别和具体情景的应对措施。因此，健全农村最低生活保障制度的前提，是对保障对象进行精准、科学的分类，并以此类型学划分为基础设计低保退出机制。

（一）“时间”和“能力”两个维度

时间维度是指自低保对象受到救助时刻起向未来的时间延伸。以低保对象入保的时间点为界线，划分出“现在”（入保时情况）和“潜在”（入保后可能情况）两个时间段。能力维度是指低保对象具有劳动能力的程度。以此为标准划分为“有劳动能力”和“无劳动能力”两种情况。综合时间和能力两个维度的划分，可以把低保对象划分为四种类型：现有劳动能力低保对象、现无劳动能力低保对象、有潜在劳动能力低保对象和无潜在劳动能力低保对象。（见图1）

图1 基于“时间”和“能力”维度的低保对象类型

本分类设计基于以下两种基本观念：第一，最低生活保障救助并非永久性的社会福利，而是个体在自身无力应对基本生活困境时享受的过渡性救助，因此应把何时退出、如何退出等问题纳入制度设计的最初环节。也即是说，只有充分参考低保户受保时的基本情况，才能对其未来的生活状况作出预期性判断，进而作出预期性的退出安排，因此，受保时间点成为分类低保对象的时间坐标；第二，有无劳动能力是可否享受低保救助的重要标准，也是对低保对象进行分类的基本切入点。此处所说的“能力”非严格生物学意义上劳动条件的满足性，而是同时考虑到了社会学意义上劳动状态的可及性。例如，在校学生虽然生理条件满足市场劳动能力的要求，但当前却不能长期稳定地进入劳动力市场，因而被纳入无劳动能力行列。把时间和劳动能力两个维度进行交叉整合，即可划分出上述四种类型的低保对象。下面将对这四种类型进行具体阐释。

（二）低保对象的四种类型

类型一：现有劳动能力的低保对象。此类对象是指入保时具有劳动能力的低保户，他们可能因为失业、遭受灾害等原因陷入暂时性的贫困。该类低保对象在享受最低生活保障救助的同时，有条件凭借自身能力进行稳定的劳动生产。调查发现，并非所有具有劳动能力的低保对象都愿意参与劳动生产，其中一部分成员的就业意愿和退保意愿度都较低，宁愿将低保金作为他们维持生计的稳定来源。对于该部分群体而言，强制退保可能会引发其强烈反弹，甚至可能会诱发激烈的矛盾冲突，但任其“吃保”又势必会挤占救助资源。

类型二：现无劳动能力的低保对象。此类对象是指入保时就不具劳动能力，但不确定享保期间可否恢复劳动能力的低保户。该种类型可能会分化为两类：一类可能因病、因残而始终丧失劳动能力；另一类可能因病愈、就业培训等重拾劳动能力。对于此类低保对象应区别对待，根据其劳动能力恢复的具体情况，实施不同的保障措施。

类型三：有潜在劳动能力的低保对象。此类对象是指在入保时不具备劳动能力，但预期其将来可以拥有劳动能力的低保户。如教育致贫或无劳动技能等低保户，在学满毕业或技能培训后即可具备劳动能力。一般而言，针对该类别中恢复劳动能力亦不愿退保或就业的低保对象，可以采取前期协议的方式使其接受应尽的义务。

类型四：无潜在劳动能力的低保对象。此类对象是指入保时不具备劳动能力，将来亦无可能拥有劳动能力的低保户，多为老年人、重度残疾患者、大病患者等。这类低保对象具有明显的就业排斥性，自力更生的可能性较低，底保的兜底功能对于此类群体尤为重要。

三、农村“低保”分类退出机制设计

由于现无劳动能力者受保期间可能分化为恢复和无法恢复两种类型，因此依据上述分类，针对不同类型低保对象的特点可以设计以下三种退出机制。

（一）协议退出机制

协议退出针对现有劳动能力的低保对象，是指根据现在有劳动能力低保对象的技能水平和就业预期与其签订退出协议，当协议条件达到时即要求他们退出低保救助行列。该机制为有劳动能力的低保对象规定了相应的义务，以此激励其通过自身劳动改善生活状况，减少他们的福利依赖思想及赖保行为发生。

协议退出机制的具体运作步骤如下：签署低保限时退出协议——提供劳动和就业服务——按照协议逐渐退出。

首先，签订低保限时退出协议。确认申请家庭人均收入低于低保标准线，调查其家庭成员的劳动能力与就业预期，依据调查结果与其签订限时退出协议。该协议主要明确受保者的权利和义务，如享受低保的最高时限、规定时限内应退出等义务，以及在受保期间享受就业服务等权利。

其次，提供劳动就业服务。启动最低生活保障制度与劳动就业联动工程，完善劳动就业服务带动低保户自愿退出机制，实现“助人自助”模式是“协议退出”的最终目标。为低保对象提供的劳动就业服务一般应包括：提供就业信息、就业政策咨询、职业指导和职业介绍等服务；提供职业技能培训和技能鉴定等补贴；提供劳动关系协调、劳动人事争议调解仲裁和劳动保障监察等法律服务。

最后，按照协议逐渐退出。低保对象享受保障时限达到退出协议规定时，应按照协议规定逐渐退出低保行列。应强调的是，限时退出并非“一刀切”式的政策规定，而应建立在保护弱势群体的原则之上。必须通过渐退的弹性措施以及社会保障制度的紧密衔接，确保协议对象的基本生活得到最大程度保障。具体的路径有两个：一是坚持渐退的弹性措施。若实施“一人就业，全家脱贫”的刚性退出机制，势必会影响低保对象的劳动就业意愿，因此，应探索建立该群体弹性退出的配套政策，切实按照低保对象的实际生活状况实施协议退出；二是构建救助对接机制。尤其是对于达到协议规定时限仍未达到相应标准的对象，应将其纳入其他对接性的社会保障制度中，通过紧密衔接的救济制度保障他们过渡期的基本生活。

（二）激励退出机制

激励退出针对受保期间恢复劳动能力的低保对象，是指根据该群体的退保意愿进行分类，针对不同类型采取相应的激励措施，确保其合理有序地退出低保行列。部分有潜在劳动能力的低保对象在受保期间逐渐恢复，他们完全可以依靠自身的能力短期内改善生活状况。但是，该类别中个体的退保意愿差别却较大，这为制定统一的退出政策增加了难度。笔者对此类群体269个样本的调查显示，114人具有较高的退出意愿，占总数的42．4%，155人具有较低的退出意愿，占总数的57．6%。有研究主张，对于退出意愿较低的那部分低保对象，可以通过奖励劳动、干预心理和强化行为等激励性措施，引导其逐渐实现脱贫致富的目标。[4]就此，笔者针对这部分群体提出了激励性退出机制，具体运作（如图2）。

图2 现有劳动能力低保对象的退出

一是针对退出意愿低的对象实施转换观念加激励脱贫措施。对于这部分群体要进行认知激励，通过宣传、心理疏导等方式使其接受“享受福利必承担责任”的观念。同时提倡以生产资料替代现金进行救助，将生产资料的使用与奖励挂钩，引导其逐步退出低保行列。

二是针对退出意愿高的对象实施高效资源注入措施。该群体具有较强的改善生活动机，愿意主动接受政府提供的劳动就业服务，因此，有效的激励措施应是根据其意向、需求和能力，提供就业资源、技术以及政策性帮扶，满足他们摆脱贫困、提高生活质量的意愿，鼓励其自主退出低保行列。

（三）保留退出机制

保留退出针对无劳动能力的低保对象，是指为无劳动能力的低保对象保留享受救助的机会，如若此期间第三方帮扶等其他途径解决了他们的生活困境，则再逐步帮助、引导其退出低保行列。保留退出的基本逻辑为“保留——帮扶——退出”，即通过保留长期受救助的机会以维持其基本生活，通过拓展帮扶渠道帮助其逐渐摆脱生活困境，直至其有条件退出低保行列。该模式的基本运作流程为：确定保留对象——扩展救助渠道——弹性退出。

首先，确定保留对象。识别劳动能力以确认长期救助对象。此处主要是基于生理学而非社会学的标准，主要包括老年人、残障人士、部分疾病患者等。这种划分虽与实践生活有一定出入——部分特殊群体亦具有劳动的能力，如部分老年人、残障人士可能仍会拥有生活技能。但是，基于关照社会弱势群体的社会公正观，笔者仍强调对其进行倾斜与补偿。

其次，扩展救助渠道。主要是引入专项救助和第三方救助。2014年颁行的《社会救助暂行办法》中明确了系列救助办法，包括了最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等。但是，为了避免多种福利制度交叉下的福利重叠，应重点探索构建低保向专项救助的转换对接机制，如因病致贫者转入医疗救助、老年贫困者转入福利养老救助。此外，扩展救助渠道还必须鼓励第三方的积极参与，调动社会组织和个人参与社会救助的热情。通过专项救助与第三方救助联动，保障无劳动能力者可以尊严地生活。

最后，实施弹性退出。无劳动能力的低保对象具有特殊性，只有实施弹性退出措施才能保障他们的基本权益。为此，一方面，充分发挥低保制度的兜底功能。使无劳动能力的低保户充分地享有低保政策的福利，体现了社会主义和谐社会的道德承诺和道义关怀；另一方面，依据实际生活状况弹性退出。即使这部分群体受到了专项救助或社会帮扶，也需依据其实际生活状况确定是否应退出低保行列。只有当他们的家庭整体生活状况得到了切实保障，才能引导其逐步放弃最低生活保障的救助。

[1]关信平．我国低保标准的意义及当前低保标准存在的问题分析[J]．江苏社会科学，2016，（10）．

[2]詹姆斯·斯科特．弱者的武器[M]．郑广怀等译，南京：译林出版社，2012.2．

[3]张开云，叶浣儿．农村低保政策：制度检视与调整路径[J]．吉林大学社会科学学报，2016,（4）．

[4]王小川，张文政，丁晓攀．精准性激励扶贫与农村低保制度耦合探索——以甘南州为例[J]．资源开发与市场，2016,（5）．