大中城市公用事业改革中的价格规制——以浙江省杭州市为例

◎ 赵全新

提 要：我国的价格规制乃至政府规制，是从计划经济体制时期沿袭过来的。本文在介绍公用事业内涵、特点、规制原则与国外定价模型的基础上，重点分析20世纪90年代以来，杭州市在推进公用事业价格规制取得的成效、存在的问题与面临的困难。最后借鉴国外价格规制经验，并结合杭州实际，从公用事业价格改革部门协调配合、公用事业价格成本规制、公用事业科学合理地定价、公用事业价格财政补偿机制以及创新政府与社会资本合作（PPP）模式下的价格规制等方面，提出新形势下完善杭州公用事业价格规制的路径。

一 城市公用事业价格规制的内涵与国外定价模型

我国的价格规制乃至政府规制，是从计划经济体制时期沿袭过来的。党的十一届三中全会以来，尤其随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，价格规制等政府规制模式以及政府与企业、市场、社会的关系，都发生了很大变化。在这种情况下，政府规制就暴露出某些方面的不足，效果也不甚明显。因此，包括价格规制在内的政府规制需要创新，即革除旧的不符合社会发展要求和公共利益的规制，建立符合新时代要求的能积极推动经济社会发展的规制。

（一）城市公用事业的内涵

《价格法》将“重要的城市公用事业”界定为“为适应生产和生活需要而经营的具有公共用途的服务行业，如公共交通、邮政、电信等”[1]。公用事业有广义和狭义之分。“狭义的公用事业是指具有自然垄断特征的为居民或企业提供生活或生产所必需的商品或服务的行业，如电力、管道煤气、电信、供水、环境卫生设施和排污系统、固体废弃物的收集和处理系统。”[2]“广义的公用事业不仅包括狭义的公用事业，还包括铁路、公路、航空、邮政以及教育、卫生和医疗等。”[3]在我国城市建设与管理领域，通常采用“市政公用事业”的概念，并和“城市公用事业”概念等同使用。往往不加以区分，其所指的行业一般包括城市供水、供气、供热、供电、公共交通、给排水、污水处理、道路与桥梁、市容环境卫生、垃圾处置以及园林绿化等。

（二）城市公用事业的特点

大中城市公用事业涉及公共利益和有限的公共资源的有效配置，并且具有自然垄断特性。与一般竞争性行业相比，城市公用事业具有以下特点。

1.自然垄断性

大中城市部分公用事业生产经营过程必须依赖网络（如供水、燃气管网等）才能完成。这种对网络的依赖决定了其自然垄断的特点：一方面，网络建设是公用事业领域固定成本的主要部分，具有显著的规模经济性，即平均成本和边际成本在很大范围内是递减的；另一方面，公用事业具有生产、运输、销售等业务垂直一体化的特点，其中网络输送是其核心业务，许多产品只有通过物理网络才能进入消费领域。这些行业的网络环节投资额较大，投资回报期较长，资产专用性强，沉淀成本高，规模经济和范围经济的特性显著。

2.公益与营利的双重性

大中城市“公用事业所提供的产品或服务，是一种介于公共物品与私人物品之间的准公共物品”[4]，具有显著的公益性，是人们日常生活不可或缺的重要组成部分。其公益性主要体现在，客观要求公用事业企业制定合理的价格、优质的服务以及较为充足的数量向社会公众提供产品，使社会福利最大化。城市公用事业大多采用特许经营的模式，即从以公益性为目的的政府垄断转变为以盈利为目的的企业垄断，垄断企业往往采取垄断监管，获取垄断利益（当然政府会进行适度价格规制）。因此，公用事业具有公益与营利的双重性。

3.区域性

由于城市之间的路途较远，大中城市公用事业都有一定的区域范围，其各种交易活动一般都限制在本地区范围内进行。例如，供水、供热等一般都在本区域内，消费者选择本区域的企业供应比选择区域外的企业供应更有效率，也往往较为经济。但这种地域垄断性，也使得消费者对公用事业企业缺乏选择权。

4.正外部性

大中城市公用事业对一个城市的区域经济社会发展具有全局性的影响，在城市经济社会发展中具有基础性地位。大中城市公用事业的发展会促进不同行业公用事业自身的发展，最终形成一个有机统一的大系统，从而产生巨大的正外部性。

（三）价格规制的内涵与原则

大中公用事业行业的规制方法，主要有价格规制、进入规制、服务的数量与质量规制、投资和财务会计规制等。价格规制是政府规制公用事业行业的重要手段。对于公用事业行业，各国政府都不同程度地控制其价格。政府控制其价格的主要目的，是在维护社会公共利益的同时，鼓励公用事业企业投资，实现供求平衡，兼顾社会公共利益与企业利益。

我国公用事业价格规制遵循的主要原则是：以补偿企业生产经营成本为主；在充分考虑社会承受能力的基础上，适当考虑企业的合理收益，即“补偿成本，合理收益，节约资源，公平负担”。

1.保持合理收益

价格主管部门对公共产品或服务的成本进行核算，一方面防止企业向社会转嫁不合理的经营成本，另一方面为政府补偿成本、确定价格提供依据，以保证企业的合理收益。

2.兼顾承受能力

公共产品关系到城市居民日常生活和企业的正常生产，因此其价格的制定（确定与调整）应充分考虑社会及公众的承受能力。

3.公平负担，鼓励节约资源

公用事业价格的制定与调整，应有利于整个社会资源和自然资源的合理使用；既要促进提供公共产品或服务的企业合理使用人力、物力和财力资源，又要促进消费者节约使用资源。

4.注重社会效益

公用事业的公益性特性，决定了其经济效益必须服从于社会效益，服从于社会的安定、经济的发展以及人民生活水平不断提高的大局。

（四）国外公用事业价格的定价模型

1.投资回报率模型（ROR模型）

投资回报率模型是对平衡预算的价格水平的直接执行。其基本思想是，在产品成本基础上加上合理的转变回报率，测算出销售额，再除以预测的销售量，计算出合理的价格水平。

上述确定的价格水平是针对一个时期而言的。在此期间价格水平相对稳定，长期的动态价格依靠周期性的调整来实现。投资回报率基本模型的公式为：

其中，R（pq）为企业的收入函数，在企业生产单一产品时，等于产品或服务的价格p和产量q的乘积；如果生产多种产品时，p为各个产品加权平均一揽子价格水平。C为成本费用（除去资本费用以外的可变成本和固定成本）；S为政府部门规定的投资报酬率；RB为计算投资报酬率的资产基数，体现为企业投入生产运营的资产总额。其中S（RB）是总资产回报。

2.价格上限模型（RPI－X模型）

价格上限模型是目前使用比较广泛的激励性价格模型，是李特查尔德在1983年为英国电信放松管制提出的用于替代投资回报率的模型。价格上限模型，简单来说，就是价格水平增长率不能超过外生给定的通货膨胀率和政府部门要求的生产效率增长率的差额。具体做法是，在政府部门和企业经营者之间签订一个类似的契约价格调整合同，承认一个基期（初始年限的基准）价格，确定管制价格及产品或服务类别，最后确定价格上限计算公式。

1984年英国电信的价格上限计算公式为：

其中Pi－1是基期（1984年）产品的加权平均一揽子价格水平。Pi要计算的是1985年的价格水平上限；I是通货膨胀率，在英国用RPI表示，X是生产效率提高的百分比。

随着英国电信的成功应用，该模型迅速推广到煤气、电力等行业。美国、德国等也应用过此模型。

由于经营环境和行业性质的差异，价格上限模型还有几个变种。

英国煤气的现价公式为：

Yi表示当年的原料费变动，表示由于税制等制度变化引起成本变动调整项。

英国自来水的限价公式为：

K＝X＋Q，X仍然是生产效率提高的百分比，Q指达到英国法定质量水平而发生的成本。

美国长途电话的限价公式为：

A表示使用费以外的费用增加部分，Z表示使用费增收部分，R表示总收入。

3.二部制定价机制模型

二部制价格由基价和数量价格构成。定价公式为：

上式中分为两个部分，第一个是和使用量无关的按月或者按年支付的固定费用“基本费”Bi，第二个是按使用量支付的“从量费”a（q），归属从量成本。一般来说，从量费和消费量成正比。从直观上看，价格由两部分组成，因此称为“二部制”。

二部制是一种确实反映成本结构的定价形式。从经济学上分析，这种方式能够较好地实现平衡预算约束下的福利最大化。二部制可以分为单一二部制、复合二部制，此外还有三部制定价等形式。

单一二部制不考虑不同市场的用户需求和用户成本的分摊，为所有市场用户制定的统一的二部制价格。定价公式为Pi＝Bi＋a（q），各个市场的基本费和从量费都是一致的。

如果市场间的需求成本和用户成本差别比较大，可以采用复合二部制定价机制。如天然气的工业用户和居民用户，为不同的市场制定不同的级别费用。定价公式为Pi＝Bi＋a（q）。

三部制定价最初是由美国亨利·多哈蒂为美国电力定价所设计的，又称“多哈蒂定价”。三部制定价主要是基于电力、天然气等行业的配送费用高、多级配送以及配送过程中有损耗的技术特征。这种情况下，三部分成本结构的定价方式均有变化。由于线路损耗，从量价格不再是常数，配送损耗越大的用户单价越高；需求成本也因为多级配送造成不同用户的需求成本需要多级分摊累加；用户费用没有变化。三部制定价公式为Pi＝Bi1＋Bi2＋a（q），i表示市场分类，一个用户就有可能是一个单独核算的分类市场。对于这些特殊行业，采用三部制定价能更清晰地归属固定成本和可变成本，因此其比二部制更能增进福利。

4.成本加成定价机制

从价格结构的角度来看，产品或者服务的总成本等于从量成本、需求成本和用户成本之和。从量成本是指随着需求量的变化而变化的可变成本；需求成本是指由需求引发的，与需求大小成比例的供给设备的固定成本，需求成本包括制造需求成本和配送需求成本；用户成本是指消费时用户家中发生的费用（如户内燃气计量表等费用）。以生产、配送、销售带有垄断性的一体化企业为例：

二 杭州市推进公用事业价格规制改革的成效与问题

加强大中城市公用事业价格监管，破解价格监管难题，保持价格总水平基本稳定，是政府及其价格主管部门的一项重要任务。近年来，杭州市进行了积极探索和尝试，取得了显著成效。

（一）杭州市推进公用事业价格规制改革的成效

1.建立公用事业价格改革保障机制，为有序推进公用事业价格改革提供制度保障

为确保各项公用事业价格改革的深入推进，杭州市建立了解决“看病难”“上学贵”“行路难”等若干价格规制改革领导小组，建立健全公用事业价格改革集思广益机制、公用事业价格改革目标责任制、公用事业价格改革部门联动机制、听取公用事业价格改革社会公众意见机制，形成部门合力，明确责任与完成时限，有效地推动了一些民生价格问题的破解。

2.建立公用事业价格改革惠民机制，积极稳妥推进价费改革

近年来，杭州市在加强公用事业价格规制改革方面，建立了一系列惠民价格收费机制。杭州市深入调研，广泛征求社会各界意见，立足于建立不同价格形成机制和收费体系，通过差别收费政策引导出行方式，调节交通需求，把规范停车收费行为与改革收费办法、调整收费标准相结合，道路泊位周转率提高，中心区域拥堵现象有所缓解。除具有公益性的停车场外，其余实行市场调节价。同时，实施公交与地铁的优惠换乘措施，既缓解了城市交通拥堵问题，又减轻了市民交通费用支出。另外，构建低收入群体物价补贴联动机制，为低收入群体生活撑起“保护伞”。国家发改委曾向全国推广低收入群体物价补贴的“杭州模式”。

3.建立公用事业价格规制服务机制，净化市场，引导消费

为进一步做好新常态下的价格投诉举报工作，维护群众的合法价格权益，杭州建立了群众价格维权制度，畅通群众维权渠道。积极引入调解机制，成功化解多起价费纠纷。建立价费民情沟通分析恳谈机制。通过民情分析，召开民情分析会和民情恳谈会，与群众进行面对面沟通，消除不满甚至对立情绪，取得理解，达成共同推进改革、加强价格监管、维护社会和谐稳定的共识。

4.建立公用事业价格调控监管机制，创造良好的价格环境

完善的公用事业价格调控监管机制，是稳定市场物价总水平的重要保障。近年来，杭州市在有效加强价格调控监管、维护良好的市场价格秩序方面，采取一系列“组合拳”，建立有效实用的价格监管机制，效果明显。如建立价格违法行为预防预警制度，对目标对象可能发生的不规范或涉嫌价格违法行为提出警诫，有效预防和减少价格违法行为的发生，并对突发的重大价格事件做出快速反应和处置。建立公用事业价格监督检查、媒体曝光等机制，加大对价格违法行为的查处力度，在社会上产生了较好的影响。建立公用事业政府定价项目价格成本监审机制，严格成本监审，剔除不合理费用，为科学调定价格打下坚实基础。针对社会关注热点，建立价格舆情分析制度，主动约见记者，邀请媒体采访，加强舆论引导。

（二）杭州市公用事业价格规制改革存在的主要矛盾与问题

1.公用事业价格规制的法律法规不够健全

公用事业价格规制的主要依据是 《价格法》，目前没有专门的公用事业价格规制单行法律法规。公用事业价格规制的原则方法，主要参照 《价格法》及相关行业规定，针对性不够强，可操作性较差，没有明确界定公用事业价格的合理成本标准和范围以及行业的合理利润率或投资回报率。

2.公用事业价格的形成和体制的科学性不够

公用事业企业往往从部门、行业的自身利益出发，定价过程往往变成企业与政府价格部门之间的讨价还价，消费者在其中的作用极为有限。杭州市公用事业价格调整，由相关企业提出申请，价格部门收到申请后对其成本进行监审。在考虑市场供求、经济社会发展以及社会承受能力等因素的基础上，综合判断是否对其现行价格水平进行调整及调整幅度。虽然公用事业价格调整不一定要依申请进行，但由于多年的惯性思维，企业不提出调价，价格部门很少主动调整。由于公用事业行业的经营亏损一般由政府财政予以补贴，其调价的积极性并不高，导致价格调整不及时，使得价格既不能反映经营情况，又不利于节约资源，增加了财政负担。公用事业行业缺乏有效的成本规制约束。在价格规制管理中，价格部门与企业信息严重不对称。有的行业成本监审办法不健全、不完善，成本监审缺乏合理性标准，虽然理论上合理性最高标准等同于社会平均成本，但由于公用事业区域垄断的特性，其成本只有区域个性，缺乏社会共性，难以确定合理性的标准。

3.公用事业价格的动态体制机制不够完善

以杭州市为例，目前仅燃气价格、垃圾处理等少数公用事业行业项目建立了价格动态调整或上下游价格联动机制。部分公用事业价格动态调整机制不够健全。现行的动态价格调整机制，往往以上游天然气价格、煤炭价格、成品油价格等主要原材料作为动态调整的主要考虑因素，其他如人力成本、生产价格变化、生产效率等较为重要或比较关键的因素均未作考虑。

4.公用事业价格规制体系不完善，价格机制不能适应形势发展的要求

公用事业政府付费项目，缺乏稳定的资金来源和规范的支付机制。一些项目收益来源于政府付费，资金来源有两种：一是用户缴纳的污水处理、垃圾处理等专项收费，二是一般预算资金。目前，有的尚未开征污水处理费、垃圾处理费，有的虽开征但标准和收缴率较低。代为收缴的费用有时不能及时拨付企业，影响项目的正常运营；而来源于地方财政预算的付费资金，存在来源不稳定以及不能及时足额支付的问题。部分公用事业产品或者服务的定价机制或价格规制机制尚未完全建立。如果政府不能科学合理地对其产品或者服务价格进行规制，最终损害的还是社会公众的利益。

5.投资回报机制与收入模式不健全，相关制度建设不能适应推进PPP项目的要求

与英国等国PPP项目以由政府付费的私人融资计划（PFI模式）为主不同，我国的PPP项目以用户付费的BOT模式为主。随着我国经济性基础设施向不发达地区伸延和社会性基础设施的需求不断上升，越来越多的项目自身收益不能弥补其投入，或根本就没有用户付费，客观上限制了BOT模式的应用。对于收费不能补偿项目方合理收入要求的项目，除直接补贴外，还有一种形式是授予其他项目的经营权，允许通过这些捆绑项目的收益补偿特许项目的亏损，如物业开发等。但是，捆绑项目一般为竞争性业务，企业同时经营管制性业务与竞争性业务，会降低财务透明度，加大监管的难度。

6.公用事业价格规制权利相对分散

公用事业价格形成受到市场准入与退出管理、市场运行管理等因素的制约。由于长期受计划经济体制和政府条块分割管理的影响，公用事业价格规制权分散在不同部门；而作为价格主要规制部门之一的价格部门，只有对其产品定价和调价的权限。出于部门利益，相关部门在对公用事业的规制上合力不够，致使公用事业价格规制链条脱节，很难达到协调有力、顺畅的规制效果。

三 新时代背景下完善杭州公用事业价格规制的路径

（一）建立公用事业价格改革的相关部门协调配合制度

建立公用事业价格规制改革的合力调处机制是一项系统工程，要动员各部门力量，加强价格规制改革的顶层设计，稳妥推进维护良好的公用事业价格秩序。杭州作为副省级省会城市、长江三角洲南岸的中心城市，要把公用事业价格规制改革任务列入重要议事日程，发展改革、价格、财政、城市建设等部门，要建立协调配合制度，各司其职、各负其责，切实把公用事业价格管好、管到位。

（二）建立健全公用事业价格成本规制

建立健全成本监管制度，逐步完善价格成本监管规则体系，是依法实施成本监管、防范执法风险的重要举措，是出具能经得起历史检验的价格成本监管报告的重要保障。

1.建立健全公用事业价格成本规制规范

要强化公用事业成本规章制度建设，健全行业成本监管管制体系。更加重视公用事业价格成本监管的制度化建设，规范工作行为，将工作内容刚性化。制定完善的公用事业价格成本监管的工作规程、集体审议等制度，完善成本监审工作规程。

2.明确公用事业成本规制重点

价格部门对列入成本监审目录的公用事业商品和服务，未经成本监审，不得制定或调整价格。制定其余实行政府指导价、政府定价的公用事业商品和服务的价格，按规定开展成本调查。

3.强化公用事业成本监审职责

遵循“谁定价、谁监审”的原则，依据成本监审目录的分工，实施公用事业成本监审。列入定价成本监审目录的公用事业项目，价格部门履行成本监审主体的责任，出具成本监审报告，对成本监审结论负责。

4.健全公用事业成本监审规则

逐步建立科学规范的公用事业定价成本核算规则体系，分行业制定政府定价成本监审办法。已经出台的，要顺应形势变化及时修改完善，健全公用事业成本监审目录内重点行业成本监审办法。

5.规范公用事业成本监审行为

严格履行发送成本监审通知、资料初审、实地审核、书面告知经营者、核实定价成本、集体审议、出具成本监审报告、建立案卷并归档等工作程序，坚持分级集体审议和民主决策，落实政府定价成本监审集体审议制度。

6.建立政府制定价格成本信息公开制度

将公用事业成本信息公开作为加强价格成本规制的重要内容，不断完善成本信息公开机制，有效规范经营者的价格行为。对纳入成本监审目录的公用事业商品和服务，明确企业和政府定价机构公开成本信息的主体、范围、内容、形式、时限和方法，制定成本信息公开的规范化操作流程。建立信息公开的清单，公共产品或服务的价格机制、价格水平、价格标准，除了涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的，主动向社会公开。落实成本信息发布主体的责任，实现政府定价机构成本信息公开化、制度化、规范化和常态化，主动接受社会监督。

7.建立公用事业定价成本信息数据库

应在城市供水、燃气等行业建立成本信息库，保持经营者成本信息的连续性和可比性。要加强对成本监审历史数据信息的统计分析，掌握行业成本及其变动情况，更好地发挥成本监审的职能和作用。加强成本监审电子和书面档案管理，妥善保存经营者的成本资料和价格部门制作的文书、报告，实现资料可查询、可追溯。

（三）探索建立公用事业科学合理的定价制度

加强公用事业价格监管，必须以创新的公用事业价格监管思维，建立符合新常态下公用事业价格规制需要的制度性的规范。

1.探索在公用事业价格成本规制中引入社会智力机制

价格部门要充分发挥“外脑”的作用，探索建立公用事业成本监审专家库。可以在与公用事业成本监审直接相关或有密切联系的部门、行业、领域，通过公开招聘监审专家的形式，用智借力，大力提升新时代背景下成本监审工作的能力和水平。

2.探索实施公用事业成本交叉联合监审

积极统筹整合系统力量，探索实施公用事业联合交叉监审的层面、内容、方式，对一些重大项目、技术复杂项目或者有必要进行联合交叉监审的项目，通过纵向、横向或跨区域协作等形式，积极推进市间、区县（市）间、市与区县（市）间联合交叉监审。

3.探索实施公用事业第三方成本审核机制

进一步细化第三方审核引入机制，对技术复杂、社会影响比较大的公用事业项目，引入第三方实施成本审核，严格要求第三方机构和人员不得泄露成本审核过程中获取或制作的相关信息。

4.探索实施公用事业成本价格动态规制

对于主要依据成本定价的商品和服务，尤其是一些即将实施改革的公用事业、非营利性公益服务、特许经营行业，应充分发挥定期成本监审的作用。根据实际情况探索实施成本动态监管，提升价格成本监管的权威性，促进企业建立成本约束机制，加强全环节成本管控，提高经济管理效益，达到政府定价管细、管好、管到位的要求。

5.建立投资回报与价格上限相结合的价格模型

借鉴西方发达市场经济国家的价格模型，结合中国的实际情况，可供选择的价格模型是：

上式中，Ci（1＋RPI－X）为单位成本项，Pi＋1×r为单位利润项，经过整理并考虑产品或者服务质量系数Q可得到：

上式中，Pi＋1为下一期的价格，Ci为本期的单位成本，RPI为商品零售价格指数；X为生产效率增长率（成本下降率）；Q为产品与服务质量系数；r为销售利润率。

在上面的模型中，Ci（1＋RPI－X）为成本上限控制项，在制定下一期的价格时，首先要考虑本期的成本情况和成本变动因素。在影响成本的众多因素中，RPI是一个综合性因素，随着RPI的变化，企业的原材料、人力成本等也会发生相应变化。因此，在确定下一期的成本水平时，在Ci的情况下加上Ci×RPI[6]。

从总体上说，上述模型能够刺激经营者自觉提高生产效率，降低成本，使消费者能享受到较低的价格，政府能使企业获得合理的销售利润。而且，只要企业实现的生产效率高于政府规定的生产效率，企业就能获得更多的利润，从而使企业具有一定的发展动力与发展潜力，其对整个社会经济发展都是有益的。

6.完善特许经营价格模型

因特许经营期长达十几年甚至几十年，要求任何一方准确预测和独立承担特许期内所有风险，特别是没有完全控制能力的风险，既不现实也不公平。例如，在特许经营期内，特许经营者会面临通货膨胀、汇率、需求、材料价格/质量、利息等风险，可采用标杆评定法和市场测定法。

标杆评定法和市场测定法，主要是项目公司对分包商提出调价要求而进行价格评估的方法，政府有时也可在招投标时规定首次行使价格标杆评定的时间和期限。对电厂、水厂、污水/垃圾处理等项目，一般还采用组合收费法，分析对成本的主要影响因素及比例，然后分别设立调节/调价机制，以保证政府和企业之间的长期动态公平。

以污水处理厂调价公式为例：

其中，Pn为第n年的污水处理基本单价，Pn－t为第n－t年（上一调价年，调价周期为t）的污水处理基本单价，K为调价系数。

K＝C1（En/En－t）＋C2（Ln/Ln－t）＋C3（Chn/Chn－t）＋C4（Taxn/Taxn－t）＋C5（CPIn/CPIn－t）。C1，电费（E）在价格构成中所占的比例；C2，人工费（L）在价格构成中所占的比例；C3，化学药剂费（Ch）在价格构成中所占的比例；C4，企业所得税（Tax）在价格构成中所占的比例；C5，价格构成中除电费、人工费及化学药剂费、企业所得税以外的其他因素在价格构成中所占的比例；C1＋C2＋C3＋C4＋C5＝1。

上述调价机制是针对支付给特许经营者的价格，面向用户的价格要根据社会需求确定。两者之间如存在偏差，差价应由政府财政补贴。

因此，在关注起始收费高低之外，还应设计动态调节/调价机制（区别对待固定成本和变动成本）以降低风险，甚至设立重新谈判触发的机制。总之，政府应根据不同的制度环境、风险和监管目标，采取不同的定价方式，并设立动态调节/调价机制。

7.完善城市供水价格模型

完善城市供水价格模型，包括完善城市供水水平价格模型和城市供水结构价格模型。

城市供水水平价格模型。水价可按属性分为资源水价、环境水价和工程水价（P＝P1＋P2＋P3）。其中各个构成部分应有一个合理的权重，尤其是对长期受到忽视的资源水价和环节水价，应提高其权重。因此，在保证水质的前提下，努力降低关税成本势在必行。为达到这一目的，必须在水务行业引入竞争机制以提高经营效率。

（1）资源水价P1

上式中，RPI为通货膨胀率，P11为对水资源耗费的补偿，P12为对水生态改变的补偿，P13为对促进节约用水、保护水资源等的投入。

（2）工程水价P2

上式中，Pi＋1为下期的工程水价，Pi为下期的工程水价，RPI为通货膨胀率，P0为从上一次价格调整至本次价格调整时所提高的生产率幅度，X是企业为达到国家所规定的质量标准而进行投资所发生的转移成本，V是为提高城市供水的稳定性而发生的成本，S是企业为改进服务质量水平而发生的成本。

（3）环境水价P3

上式中，R为治污企业的收入函数，C为治污企业的成本费用，S为政府规定的投资回报率，RB为投资回报率基数（治污企业的投资总额）。

按照价格水平模型制定出来的城市供水价格，只是一个全年综合价格。为提高水价的科学性，鼓励消费者注意节约用水，还要采取一系列配套的定价机制。

二部制水价：二部制水价由基价和数量价格共同构成。其中基价是生产经营城市供水所发生的固定成本，是由所有用户分摊的价格；使用水的容量越大，基价也越高，此部分水价与用户实际用水多少没有关系。数量价格是按使用量的多少而支付的价格，反映供水中的可变成本及利润。二部制水价的作用是保证供水企业年度间有较为均匀的收入，有利于供水企业的设施维护与成本补偿。

阶梯式水价：阶梯式水价是指用水量越大，价格就越高。对超定额用水实行阶梯式加价，有利于节约用水、减少污染，保护稀缺的水资源。以城市居民生活用水为例，阶梯式水价可分为三级，级差为1∶1.5∶2。阶梯计量水价公式为：

（四）建立完善的公用事业价格财政补偿机制

公用事业具有公益性，是公共产品，政府向社会提供公共服务是其最本质的职能。政府应在充分考虑经济社会发展、权衡各方利益的基础上，厘清政府、企业、居民三者的相应责任，建立科学的公用事业投入机制，根据成本性质承担各自的责任。从支持“公交优先”、提高效率的角度来说，相关部门应对财政补贴资金做适当前置支付，年度审计完成后再加以清算，以缓解企业融资的难题，降低财务成本，确保企业能为社会提供更高效、更优质的公共服务。这样有利于缓解城市交通拥堵，缩减市民的出行时间，达到“社会福利”最大化。

（五）创新政府与社会资本合作（PPP）模式下的公用事业价格规制

政府作为公共管理专家，在充分听取民意做出公共决策后，可以吸引民营资本，参与一些营利性的准公共品项目。各级政府应充分发挥财政资金的导向作用和杠杆作用，引导更多的社会资本投资于公共品领域，让民间资本参与到公共项目的前期设计、中期建设与后期运营中来。

1.加快PPP立法，建立并完善PPP法律政策体系

PPP模式是以合同、特许经营权等为基础的投融资模式，涉及担保、财税、价格、特许权等诸多方面。政府应制定一套清晰、完备的法律法规对其加以规范。应加快PPP立法步伐，明确PPP的应用范围，政府审批权限、流程和管理程序，政企的核心权利和义务，合同框架和风险分担原则，退出机制和纠纷处理机制，财政规则与会计准则，政府监管和公众参与制度等，建立起较为完善的国家层面的PPP法律框架。努力构建一套完整的PPP政策体系，覆盖PPP涉及的财政、投资、融资、价格、市场准入、服务质量监管等多个方面与环节，加强部门间的相互配合与协调。应制订PPP的操作指南，明确PPP的适用领域。我国应通过立法或统一规则明确定义PPP适用领域，具体来说，就是应该对PPP项目范围设立门槛，只有具备长期性、稳定性、复杂性，并形成一定规模的才可以采用PPP模式。此外，还应对标准进行清晰定义，包括风险共担、风险转移、持续运营和提供服务以及绩效等。

2.科学合理地运用相关价格与信用机制

需要有相应的政策措施作为支撑。除了必要的行政管理体制改革，有关经济政策、法律制度也需要改革与完善。在经济上，PPP的成功运行是建立在项目自身“财务平衡”的基础上的。而在此方面，价格、财政、税收激励措施有着不可或缺的作用。在与政府的合作过程中，税收与价格等会影响社会资本的运营成本。因此，进行顶层设计，充分发挥政府与社会资本合作模式的价格、财税协调作用正当其时。

3.创新PPP项目盈利模式

在PPP项目实际运作过程中，那些具备使用者付费基础，能够产生稳定现金流的经营性项目，由于财务指标较好，对社会资本的吸引力较大，比较容易进行PPP模式运作。但对于那些需要政府付费或者给予适当补贴的PPP项目而言，无论是政府部门还是社会资本，仅仅盯着这一项目既有的收益和财政补贴是不够的。这种项目的收益水平，很难满足社会资本对投资回报率的财务要求。

4.科学合理地运用三种付费机制

根据项目性质、特点及合同契约，大部分的社会公共服务类项目（如医院、学校等）以及部分公用设施和公共交通设施项目，采用可用性付费（政府付费）机制。在按使用量付费的项目中，如污水处理、垃圾处理等部分公用设施项目，较多地采用使用量付费（政府付费）机制。对按绩效付费的项目，政府与项目公司通常会明确约定项目的绩效标准，并将政府付费与项目公司的绩效表现挂钩。如果项目公司未能达到约定的绩效标准，扣减相应的付费（通常与可用性付费或使用量付费搭配使用）。对适宜采用政府和社会资本合作模式，调整机制较为灵活、市场化程度较高、投资规模较大、需求长期稳定的项目，利用使用者付费机制实现。对使用者付费无法使社会资本获取合理收益甚至无法完全覆盖项目的建设和运营成本的项目，由政府提供一定的补助、补贴或通过无偿划拨土地、提供优惠贷款、贷款贴息，以及授予项目周边的土地、商业等开发收益权等方式，弥补使用者付费之外的缺口部分，使项目具备商业上的可行性（可行性缺口补助）。由于公共基础设施的规模、工艺流程、环保标准要求、特许经营期限以及配套设施条件等存在差异，各公共产品或服务的政府补贴单价差异比较明显。因此，具体经营项目，其价格调整机制不同[8]。

5.完善PPP项目支持政策与投资回报机制

应积极利用现有专项转移支付资金渠道，对示范项目提供资本投入支持，引入信誉好、有实力的运营商参与示范项目建设和运营。地方可以因地制宜，给予示范项目前期费用补贴、资本补助等形式的资金支持，对各种形式的资金支持给予统筹，综合考虑项目风险等因素，合理确定资金支持的方式和力度，切实考虑社会资本的合理收益。对适宜采用政府和社会资本合作模式，价格调整机制较为灵活、市场化程度较高、投资规模较大、需求长期稳定的城市供水、污水等项目，重点关注，并在收费定价机制等方面给予支持。要建立完善合理的投资回报机制，通过合理确定价格标准、运营年限，确保政府补贴适度，防范中长期财政风险；通过适当的资源配置、合适的融资模式，降低融资成本，提高资金使用效率；建立动态的可调整的投资回报机制，根据条件、环境等变化及时调整完善，防范政府过度让利；优化PPP项目融资环境，杜绝各种非理性的担保或承诺、过高的补贴或定价，防止通过固定回报承诺、明股实债等方式变相融资，在保障社会资本获得合理收益的同时，实现激励相容。

注 释

[1]马凯主编 《中华人民共和国价格法释义》，经济科学出版社，1998，第37页。

[2]许峰：《中国公用事业改革中的亲贫规制研究》，上海人民出版社，2008，第8页。

[3]许峰：《中国公用事业改革中的亲贫规制研究》，上海人民出版社，2008，第8页。

[4]许峰：《中国公用事业改革中的亲贫规制研究》，上海人民出版社，2008，第10页。

[5]王俊豪：《政府管制经济学导论——基本理论及其在政府管制实践中的应用》，商务印书馆，2001，第103页。

[6]王俊豪：《中国自然垄断经营产品管制机构形成机制研究》，中国经济出版社，2002，第39～42页。

[7]周振民：《中国城市水务市场化与监管机制》，中国水利水电出版社，2014，第114～116页。

[8]赵福军、汪海：《中国PPP理论与实践研究》，中国财政经济出版社，2015，第66～67页。