政府制定价格成本监审的风险管理刍议

吴槐庆　汪连娣　陈汪峰

政府制定价格成本监审是提高政府定价科学性的重要制度，也是促进企业建立健全成本约束机制的重要手段，更是维护国家和广大消费者权益的重要举措。在十八大提出“全面推进依法治国”的新形势下，成本监审工作的作用日益重要，监审领域愈加拓展，关注度空前扩大，随之而来的监审风险也日益凸显。如何加强风险管理，既要站在政府价格管理部门的层次对整个成本监审工作面临的风险进行分析和评价，也要具体到每个监审领域、每个监审项目，开展风险评价和防范，把风险管理作为一种原则、一种程序，更是一种方法，充分运用到监审业务实践中，是当前值得研究的重要课题。

一、成本监审风险的内涵特点

一般认为，由于政府制定价格成本监审结论与客观事实依据的偏离和监审主体行为的错误产生的危害，以及监审主体承担相应责任的可能性，称之为政府制定价格成本监审风险。我国成本监审工作起步较晚，制度建设、工作规范、理论研究等方面都处于探索阶段，各行业成本监审办法还不够健全，再加上监审项目种类繁多，跨度很大，现有的监审力量参差不齐，风险意识不够，在实践操作过程中，成本监审机构法人或监审人员往往会因主客观原因，出现失误、失职，导致政府制定价格成本监审结论与客观事实依据出现偏离。由于成本监审机构是政府价格主管部门下属机构，其风险产生的后果，不仅可能使监审人员或法人受到党纪行政处分，处理不当，更可能会引起价格决策失误风险、被监审企业经营风险、财政支出损失风险以及政府信任风险，甚至可能让监审机构面临行政诉讼。

二、成本监审风险的成因分析

成本监审的风险源广泛分布于监审主体、监审客体、监审制度、监审程序、监审方法与技术、监审依据和监审环境等各个监审要素之中，其中有可控因素，也有不可控因素；有内因，也有外因；有可辨因素，也有不可辨因素；有独立因素，也有综合因素等。面对上述众多的风险源，可以通过监审项目风险和监审机构风险两个层面来分析，找到不同层次风险的成因和风险管理的侧重点。

（一）监审项目风险

监审项目风险是指在具体的监审项目执行过程中，监审人员对被监审单位或第三方合法权益造成损害的可能性。项目风险包括以下五个方面：一是监审行为风险，指成本监审不作为或乱作为所导致的风险；二是监审客体风险，指被监审对象，对成本监审工作认识不足，存在虚报、瞒报、提供虚假成本资料，拖延时间，不积极配合，所产生的风险；三是监审程序风险，指由于成本监审人员未按法定的监审程序进行监审工作，导致监审结论失效的可能性所导致的风险；四是监审方法风险，指监审方法与法律法规、政策文件不一致，与客观事实依据有偏差，所导致的风险；五是监审报告风险，是指监审报告的不当表述或不当使用所形成的风险。

（二）监审机构风险

监审机构风险是指各级成本监审机构，不能保证监审工作质量，不能充分发挥监审作用，直接影响到政府合理制定价格，并给监审机构声誉带来的损失或应由监审机构承担责任的可能性。机构风险包括三类：一是由于没有保持独立性而形成的风险。成本监审结论虽然是政府制定价格政策的重要依据，但并不是唯一的依据。往往有时候，政府价格管理部门内部职能界定不够清晰，价格政策制定者简单地将成本监审结论当成价格政策制定结论，甚至要求成本监审完全按照价格政策预期进行，违背监审原则和依据，加大监审风险。二是由于没有建立合理完善的成本监审制度而形成的风险。在实际工作中，部分核算原则、核算办法、核算口径等缺少统一的衡量尺度，监审依据不足，随意性过大。同时，成本监审制度的法律效力也有待进一步提高，当前对经营者不提供或提供虚假成本资料的行为，无法进行有效处罚。三是由于没有持续提高监审人员能力而形成的风险。监审队伍的专业素质是监审事业发展的关键，如果监审机关不能保持监审队伍合理的专业结构，胜任的专业能力，和应有的职业道德水平，那么由于监审人员产生的操作风险必然会越来越多的转化为机构风险。

三、成本监审机构的风险管理方法

当前在成本监审实践中，还没有建立真正意义上的风险管理办法，仅仅依靠监审项目实施中的某些质量控制措施发挥着降低监审风险的作用。实际上，风险管理是通过对风险的识别、衡量和控制，以最少的成本将风险导致的各种不利后果减少到最低限度的科学管理方法，求得以最小的监审风险成本（指监审人员、监审机构所承担的经济、法律等后果责任保持在最低水平）最大限度满足监审需求方的期望值（指成本监审最大限度地遵循合法、公平、科学、规范、效率原则，合理审核确定定价成本，以提高政府价格决策的科学性），达到最理想的监审效果而采取的全面、系统、综合的管理方法，具体可以通过以下四种方法实现：

（一）风险预判

风险预判是指对成本监审风险的提前感知，可以从三个方面进行：一是从寻找制度漏洞着手，完善各项成本监审规章制度，进一步明确成本监审工作职责、规章制度，严格成本监审工作程序，统一核算原则、核算办法、核算口径，把制度建设作为抓管理、求长效，抓基础、促发展，抓全局、管长远的首要工作，并结合工作实际不断推动制度的深化、细化、配套和延伸，确保每项工作、每个环节、每个步骤都有章可循、有度可量；二是从建立健全成本监审资料数据库着手，构建涵盖省、市、县三级价格主管部门的中心数据库，数据库内容包括目前成本监审管理与服务所涉及的各项业务以及不同时期、不同企业、不同行业甚至不同地区的数据指标，并通过数据的公开、共享、交换和对比，发现成本监审项目异常数据；三是从抓项目风险评价着手，分析具体监审项目所面临的各种风险及其影响因素，是对监审活动潜在的风险以及可能承担的责任，进行鉴定、衡量与分析，从而掌握监审风险的来源，以便为风险控制提供依据，并根据监审风险的性质和产生的原因，采取不同的防范措施和控制对策。

（二）风险回避

风险回避是指监审机构有意识地放弃部分监审行为，完全避免特定的损失风险。价格主管部门和监审机构必须坚持法定职责，从市场经济出发，按照市场经济规律重新认识并准确界定政府定价及政府定价成本监审的职能范围，实行精简有效的目录管理，减少预测项目监审，减少个别项目监审，尽量开展社会平均合理费用支出成本监审，改善价格决策方法，避免直接采用单一成本监审结论作为价格制定唯一依据；对未列入成本监审目录的商品和服务价格，一般不做成本监审，如确有需要，仅开展适当的成本调查，供价格决策参考。对同一经营者同一种商品或服务成本，同一会计年度内原则上不得交叉实施或重复实施定调价监审；没有正式营业的或处于建设过程的项目，同一建设期内和没有项目决算前原则上不得交叉实施或重复实施定调价监审和成本监审。

（三）风险转移

风险转移是指通过契约或制度变更等形式将监审机构的风险转移到受让人或参与人承担的行为，通过风险转移过程可以大幅度降低监审机构的风险程度。具体可以分两种模式进行处理：一是，在现有政策框架下，首先，要求被监审对象出具成本监审承诺书，承诺所提供的财务会计资料及相关成本资料是合法、真实和完整的，如有不符，愿承担相应的法律责任；其次，重大调定价以及难度较大、风险较大的成本监审项目，事先委托会计师事务所，依据成本监审有关办法，进行专项审计，提出专业意见建议；最后，健全依法决策机制，逐步把公众参与、专家论证、法律评估作为重大行政决策的法定程序，提高决策的科学化、民主化和法制化水平。二是，将现行的实质审查调整为形式审查，成本监审机构仅对申请材料的形式要件是否具备进行审查，审查其申请材料是否齐全，是否符合法定形式，对于申请材料的真实性、合法性不作审查。实现这一模式，首先，需要修改政府制定价格成本监审办法，从法律、法规上允许形式审查；其次，规定企业上报的成本监审材料，必须包含经会计师事务所等有相应资质的第三方机构依据成本监审有关办法及规定出具的专业审计意见报告，由专业机构对监审结论的合法性、相关性、合理性负责。

（四）风险内控

风险内控是指在成本监审人员内部管理层面上的风险控制，主要抓好以下方面工作：一是培养风险责任感，要使监审人员充分认识到监审风险、监审风险损失及其管理与控制，树立风险意识，培养工作中随时能够客观判断监审风险点的能力；二是强化制度程序执行力，认真履行相关工作手续，力争做到事事有记载，条条有依据；三是加强监审人员业务培训，不仅要帮助监审人员系统、全面、准确地掌握成本监审各项工作内容和要求，还要让监审人员熟悉经济管理、法律法规、成本会计等专业知识，不断提高监审人员的综合素质，并从各方面调动监审人员工作积极性，促进监审人员各方面业务水平的提高，进一步降低监审风险。