关于《极地规则》防污染措施的修订分析和建议

鄢和诚

一、背景介绍

根据联合国政府间气候变化专门委员会发布的《2014气候变化报告》，在21世界中期，北极将出现夏季无冰的状况。[1]随着全球变暖，北极冰融，北极航道的开通将大大节约船舶的航行时间和运输成本，加上北极丰富的矿产资源和逐年兴起的旅游业，[2]越来越多的船舶将选择北极航道航行。

逐年增多的船舶给极地航行带来了航行安全和环境污染两方面的问题。为了确保极地船舶航行安全和保护极地脆弱的生态环境，由国际海事组织制定了《极地规则》（下文简称《规则》），于2017年1月1日正式生效，以作为船舶在极地航行的额外要求。《规则》主要分为两部分，第I部分为安全措施，第II部分为防污染措施。防污染措施又分为A部分（强制性）和B部分（建议性）。A部分细分为五章，即防止油污染、防止散装有毒液体物质污染、防止包装有害物质污染、防止生活污水污染以及防止垃圾污染，分别对应MAPOL公约的5个附则。然而，许多学者依旧对该规则中的防污染措施表示失望。例如，Dave Walsh认为《规则》在极地环境保护方面的规定太弱。[3]还有一些学者认为《规则》对降低极地环境污染风险的作用轻微。[4]

与其他区域不同，极地的生态环境更加脆弱和敏感，一旦发生海洋污染，将带来更为严重的后果。[5]此外，海冰的存在也会降低海水的自净能力，人为活动的增加又将进一步威胁极地的生态环境。[6]因此，极地水域的环境保护在各方面应比一般水域的环境保护来得更为全面和完善。

目前，世界上大多数对极地水域防污染措施的研究集中于论述极地水域防污染的重要性、可行性（成本收益分析）以及新技术的运用[7-10]，很少有文章讨论和分析《规则》的防污染措施具体条款和相关的提案。事实上，通过对这些具体条款和提案进行分析，能够深入理解《规则》的意图和各方的关注点。基于此，本文将聚焦于《规则》的各类防污染措施，采用鱼骨图分析、比较分析等方法，对这些措施以及相关提案进行分析，从条款修订的角度，提出相应的建议和预测，为《规则》将来的进一步修订提供参考。

二、《规则》防止油污染措施的分析和修订建议

《规则》第II-A部分第1章为强制性防止油污染措施，分为操作要求和结构要求。操作要求主要包括两方面：一是在北极水域禁止排油。俄罗斯作为世界第一产油大国[11]，先后提出放宽禁排要求[12]；二是相应的记录簿、手册和应急计划应合理考虑极地水域的操作。结构要求主要是对MARPOL公约中未予规定的少量溢油的风险予以限制。另外，在《规则》的建议性要求第II-B部分第1章中，限制重燃油的使用和运输也引起了广泛讨论。[13-14]下文将通过鱼骨图分析和比较分析等方法对其防止油污染措施进行分析。

1.鱼骨图分析

《规则》的防污染措施规定最初是建立在目标导向原理GBS的基础上的（后来该方法因考虑会被任意解释而删除）。[15]该方法主要是从风险的视角出发，通过风险分析得出目标结论和功能要求，相对客观、科学。本文将采用鱼骨图分析法来分析因极地水域特殊性而带来的污染风险，进而探讨已有的防止污染措施的合理性以及可以采取的其他措施。

通过综合考虑《规则》制定之初各国的提案、《规则》条款以及极地水域的特殊性，笔者绘制了油污染风险源鱼骨图，如图1所示。

图1 极地水域油污染风险源鱼骨图

众所周知，船舶溢油主要来自操作性溢油和事故性溢油。在操作性溢油方面，考虑到极地水域的脆弱和敏感，极地船舶如果按照正常水域标准进行排油操作可能会危害极地水域脆弱的生态环境。当前《规则》对极地水域油排放要求的是零排放，因此操作性溢油的风险大为降低。在事故性溢油方面，极地水域多冰的自然条件会对船舶的航行安全造成威胁，如果船舶抗冰等级低，在冰区航行将容易造成船体破损，尤其是当油舱破损时，易于发生事故性溢油。当前《规则》对事故性溢油的规定还主要是结构方面，对于应急反应的整体机制缺乏系统的规定，只是简单地对应急计划作出要求，一旦发生污染事故，很难在第一时间有效控制。

因此，笔者认为，应急反应机制（如船舶设备和岸基设施等）的全面建立，应当是下一阶段《规则》中防止油污染和防止散装有毒液体物质污染的发展方向。

2.比较分析

为对《规则》的防止油污染中的结构要求有清晰认识，表1对比了其与MARPOL公约中一般水域的船舱结构要求。

由表1的对比可见，当前《规则》防止油污染的结构分隔要求主要是针对MARPOL公约认为不重要（或危害小）因而未予规定的少量溢油，提出附加要求。如：1.2.1燃油总容量低于600立方米的燃油舱；1.2.2非油船的载油舱；1.2.3增加600载重吨以下的油船；1.2.4残油舱。但是，《规则》没有针对可能会造成严重后果的大量溢油采取更为严格的控制，极地水域脆弱敏感的自然和生态环境需要这样更为严格的控制，以防止大规模溢油对极地环境造成不可逆的损害。

表1 《规则》和MARPOL公约的防止油污染结构要求比较

因此，参照MARPOL公约，笔者认为还可以从以下三个方面加以规定：

（1）货油舱尺度可以进一步限制。MARPOL公约附则I第26条规定了货油舱的尺度限制和布置要求。

（2）残油舱的总容量可以进一步限制。虽然极地水域禁止油排放，在接收设施不足的情况下船舶势必增加残油舱或油污水舱的设置，这些舱的容量是否需要控制？有什么替代方式？是否应当跟燃油舱一样？（MARPOL公约附则I，第12A.6，7，8）根据残油的总容量来区别采用保护措施。

（3）单个燃油舱的容量可以进一步限制。MARPOL公约附则I第12A.5条对此作出了不大于2 500立方米的规定。

需要注意的是，结构方面的要求执行难度较操作要求更大，涉及船厂以及船公司的利益，因此，在采用上建议循序渐进。

三、《规则》防止散装有毒液体物质污染措施的分析和修订建议

《规则》第II-A部分第2章为强制性防止散装有毒液体物质污染措施，该部分只含操作要求。主要有三方面：一是在北极禁止排放散装有毒液体物质（注意到MARPOL公约中南极已禁止排放）；二是记录簿、手册和应急计划的规定，同上一节一样，应进行明确；三是要求载运为3型船舶确定的NLS时，应经主管机关批准。建议性的《规则》第II-B部分第2章则直接对液货舱的分隔距离提出要求。下文为鱼骨图分析和比较分析。

1.鱼骨图分析

下文将继续采用鱼骨图分析法来分析因极地水域特殊性而带来的散装有毒液体物质污染风险，进而探讨已有的防止散装有毒液体物质污染措施的合理性和可以采取的其他措施。如图2所示。

和油污染类似，《规则》在MARPOL公约对南极区域的散装有毒液体物质要求零排放的基础上，进一步要求北极水域也采取零排放。因此，其危险源主要来自于图2中的事故性污染。为有效控制此类污染，对比目前的《规则》要求，船舶可以参照第2章的附加指南，对结构予以进一步明确要求，此外，船舶应当配备足够的应急回收设备以及极地地区应建立完善的应急反应体系。

2.比较分析

和防止油污染措施相比，防止散装有毒液体物质污染的措施既有相同的地方又有区别。散装有毒液体物质和油类物质一样，都可以作为货物运输，同时，一旦泄漏入海，两者都将对海洋生态环境构成损害。不同的是油类的来源除了货物区域，还有机器处所，此外油类除了构成环境污染，还可能引起火灾、爆炸等事故，因此在控制方面应较散装有毒液体物质污染更为严格。

图2 极地水域散装有毒液体物质污染风险源鱼骨图

四、船舶生活污水污染风险源鱼骨图分析

《规则》第II-A部分第4章为强制性防止船舶生活污水污染措施，该部分主要从三方面对操作进行强制性要求。一是在MARPOL公约附则IV排放要求的基础上增加了对冰密集水域的排放距离限制。二是对新造的A类、B类和新造的客船提出相当于MARPOL公约附则IV对特殊区域客船的排放要求。三是适当“放松”对长时间在冰密集水域操作的A类和B类船舶的排放要求。下文为鱼骨图分析和比较分析。

图3 极地水域船舶生活污水污染风险源鱼骨图

1.鱼骨图分析

由于极地特殊敏感的生态环境，船舶在冰区排放生活污水容易对极地环境造成污染。此外，极地可能大量增加的客船也将使局部产生大量的污染。图3为极地水域船舶生活污水污染风险源鱼骨图。

由图3可见，虽然产生生活污水的途径不同，但生活污水对极地水域的威胁主要是由于排放所带来的问题，如排放离冰区太近，客船排放产生大量生活污水，冰上的排放不容易稀释等。因此，将来主要还是对船舶操作性排放进行要求。

2.比较分析

与油类和有毒液体物质不同，船舶生活污水可以在极地排放。笔者将在表2中通过对比MARPOL公约和《规则》中船舶生活污水排放要求来进一步分析当前《规则》中防止生活污水污染措施的合理性。

表2 《规则》和MARPOL公约的防止生活污水污染结构要求比较

对于《规则》防止污染措施4.2.2条关于新造客船以及新造的A、B类船舶的排放要求，根据MEPC 66次会议通信组报告的解释，[16]作此要求是因为会议认为这些船舶在冰区操作可能产生更大量的污水。《规则》的规定与MARPOL公约中客船在特殊区域内的排放要求一致，笔者认为过于严格。理由如下：

（1）存在这样一种情况，当船舶的生活污水处理装置发生故障时船舶无法合理排放生活污水。

（2）“一刀切”式的对船舶的排放方式进行规定，虽然易于执行，但是不符合规则制定之初的目标导向型原则，不够客观合理。

（3）极地地区难以实现完全禁止排放生活污水。一是和油排放不同，船舶尤其是客船每天产生大量的生活污水，集污舱容量不足。二是和MARPOL公约附则IV特殊区域不同，极地地区的港口接收设施不足。这使得在极地水域航行的船舶生活污水处理装置发生故障时，难以实现零排放，容易导致非法排放的发生。

因此，在极地地区配备足够生活污水接收设施前，建议允许在增加排放距离的前提下排放。例如，可规定如下：“新造的A、B类船舶和新造的客船仅在符合生活污水处理装置排放情况下才能排放，在无法满足这种条件下，这些船舶须在距最近冰架或固定冰12 n mile以外排放经粉碎和消毒的生活污水，在距最近冰架或固定冰24 n mile以外排放未经粉碎和消毒的生活污水。”

五、船舶垃圾污染风险源鱼骨图分析

《规则》第II-A部分第5章为强制性防止船舶垃圾污染措施，该部分主要从北极水域和南极区域两方面提出附加要求。北极水域方面，主要对食品废弃物、动物尸体和货物残余物三方面的排放提出额外要求。南极区域方面，则主要是增加极地区域的特殊要求。下文为鱼骨图分析和比较分析。

1.鱼骨图分析

图4中笔者将继续采用鱼骨图分析法来分析因极地水域特殊性而带来的船舶垃圾污染风险源。

通过与MARPOL公约对比可知，《规则》的条款主要还是参照MARPOL公约船舶垃圾污染特殊区域的规定来制定的，如未经粉碎的食品废弃物污染、货物残余物的污染等。此外，也包含了极地水域特有的污染风险源，如排放离冰近、食品废弃物直接排在冰上等。

通过前文4个不同污染的风险源的分析，可知油污染和散装有毒液体物质污染的风险源主要来自事故性溢油，可以预见，对事故性溢油采取控制措施将是防止油污染和散装有毒液体物质污染的发展方向。而船舶生活污水和垃圾污染的风险源则主要来自于操作性溢油，在将来极地防污染措施的修订中，也应相应地有所侧重。

2.比较分析

和船舶生活污水一样，船舶垃圾也可以在极地排放，因此，有必要对MARPOL公约和《规则》中船舶垃圾排放要求进行对比分析，来进一步分析当前规定的合理性。表3为防止垃圾污染结构要求 对比：

图4 极地水域船舶垃圾污染风险源鱼骨图

表3 《规则》和MARPOL公约的防止垃圾污染结构要求比较表

通过对垃圾排放限制的对比，可知当前南北极能够排放的垃圾仅限于符合规定的食品废弃物和符合规定的货物残留物。虽然北极水域仍属非特殊区域，但北极地区所采取的措施实际上是参照特殊区域内的措施。

通过对比北极水域和其他特殊区域，可知北极水域增加了排放距冰的距离要求以及食品废弃物不应排放至冰上的专有规定。

通过对比北极区域和南极区域，可知北极未规定禁止排放除无菌处理外的外来鸟类产品。

基于此，考虑到该部分对南北极提出不同的额外要求，鉴于南北极区域在垃圾排放方面的标准和措施几乎无差异，并且这些要求包含了特殊区域的要求，为便于外界理解和实施，建议将北极水域指定为特殊区域，《规则》防止船舶垃圾污染措施部分则可在原有的基础上提出极地地区的额外要求。

此外，与油类和散装有毒液体物质相比，生活污水和垃圾有着相近程度的污染危害。横向对比《规则》第II-A部分第4章防止船舶生活污水污染，第4章对于新造的A类和B类船舶以及新造的客船规定了禁排要求，此外，对长时间在冰区附近作业的船舶的要求给予了适当的“放松”。笔者认为第5章也应对这三类船舶给予适当规定。

例如，可规定如下：1.限制新造的A类和B类船舶以及新造的客船的船舶垃圾排放，可限制排放距离、排放量和排放速率等。如排放距离限制为24海里以外。2.对于长时间在冰密集度超过1/10的水域操作的船舶，可放宽排放距离的限制，但须经主管机关批准。

六、其他问题分析

1.模糊用语

《规则》第II-A部分第1章第1.1.4条、第2章第2.1.2条中所述的“合理考虑极地水域操作”“合理”二字过于模糊，且带有建议性质，作为强制性条款，不利于具体操作。建议修改为“记录簿、手册和应急计划应增加极地水域操作的内容”。

《规则》第II-A部分第2章第2.1.3条中，“应经主管机关批准”意味着将标准的决定权交给主管机关，没有统一标准，看似灵活性大，实际上降低了公约的执行效力，各国执行不一有损公平。建议统一标准，可考虑适用第II-B部分的第2章补充导则的规定，或引用第II-A部分第4、5章的模式，增加定义，对“应经主管机关批准”进行解释。

《规则》第II-A部分第4章第4.2.3条中，“长时间”的表述过于模糊，不利于具体执行。建议明确时间，如参照第1.1.3条，改为“30天以上”。

2.防止海运包装有害物质污染

关于包装有害物质污染的规定，《规则》特保留为空。SDC分委会文件SDC 1/INF.10中对此进行了说明，如果将来增加任何一点额外要求，就不再需要重新编号。尽管如此，笔者注意到丹麦等五国在DE 57次会议上曾建议当时DSC分委会考虑在极地低温水域绑扎要求的足够性。[17]

笔者认为防止海运包装有害物质污染最有效的方式是隔离。一方面防止包装物质落入海中，另一方面防止落入海中的包装件泄漏。因此，笔者提出如下两点建议：（1）对极地水域低温下绑扎要求的足够性提出要求。（2）对极地水域低温海水中包装件的水密浸泡时间提出要求。

七、对《规则》的修订建议

基于前文的论述，笔者将《规则》第II部分条款的问题和修订建议总结如表4所示。

八、结束语

综上所述，本文主要是对《规则》防污染措施进行分析并提出修正建议。主要是得出以下几个方面的结果：（1）找出了不同污染的风险源，分析整体措施的合理性和足够性，预测措施的发展方向。（2）对比了《规则》对MARPOL公约的附加要求，分析其合理性和足够性。（3）对比了各污染源以及相应措施之间的联系和区别，分析现有措施的合理性，为进一步修订提供参考。

通过对《规则》防污染措施的解读和分析，笔者认为其尚不成熟，还存在较大的发展空间。首先是内容上不够完善。表现为：（1）缺少针对性。多数条款只是朝着MARPOL公约特殊区域的要求设定，具体到极地的“特殊性”要求不多。（2）缺乏系统性。先前的GBS标准是很好的尝试，但是仍然不够。实际条款的制定多数是通过先后不同提案的补充组建而成，难免疏漏。比如提案中多次提到容易疏漏的“一致性”问题。建议充分分析不同污染物对极地环境影响之间的联系和区别，构建一个系统性措施框架。（3）缺少对MARPOL公约以外防污染内容的强制化。此外，条款中出现的多次模糊的表述也容易削弱条款的效力。

表4 《规则》的修订建议

笔者并未参与具体的规则制定工作，所得出的结论和观点仅是基于已有文件、报告和文献的研究，存在局限性。相信随着极地航运的兴起，将会有越来越多的利益相关方参与其中，通过积累的大量实际经验对《规则》提出更切实可行的防污染措施，使之更全面、具体和完善。

参考文献：

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[17]International Maritime Organization.Development of a mandatory code for ships operating in polar waters.Proposals related to an environmental chapter of a mandatory Code for ships operating in Polar waters(Polar Code):submitted by Denmark,Finland,Iceland,Norway and the United States(DE57/11/9)[Z].London:Author,2013.