监管者视角下社会效益主导型国有企业业绩考核实践研究

周异助，余名敏

（广西交通投资集团有限公司，广西 南宁 530028）

国有资产监督管理机构对国有企业的考核机制伴随着不同时期的国企改革不断完善。随着国有企业功能分类的界定以及现代企业制度的建立，作为代表政府履行出资人职责的国有资产监督管理机构，有必要建立起科学有效的国有资产经营业绩考核制度，在维护好所有者权益的同时，有效激发经营者的积极性，推动企业健康持续发展，实现国有资产保值增值。

一、我国国有企业业绩考核发展历程及现状

（一）国有企业业绩考核制度的发展历程

我国国有企业业绩考核制度与国家的经济体制发展阶段密不可分。伴随着国家经济体制的改革和国有资本运行方式的推进，业绩考核制度逐步条理化、清晰化和科学化。考核体系的发展总体经历五个阶段：

第一阶段：改革开放前，计划经济体制下的业绩考核制度。对国有企业的评价以实物量为标准，只考量生产总量，不顾及国有企业的实际效益和持续发展。

第二阶段：改革开放至1992年，承包经营体制下的业绩考核制度。这一阶段的考核体系仍带有浓重的计划经济色彩，考核指标涉及产量、规模和产值等，但是由于承包期长短不一而引发了投机的问题。

第三阶段：1992年至1999年，开始建立市场经济体制下的现代企业考核制度。党的十四大以后，国有企业业绩考核逐步提出引入财务指标，开始强调企业经营的效益和长远发展，鼓励企业树立资本保全意识，但仍带有一定的计划经济色彩，缺乏战略导向。代表的制度有《企业财务通则》（1993）、《企业经济效益评价指标体系（试行）》（1995）。

第四阶段：1999年至2003年，市场经济体制下的综合绩效考核制度建立并逐步推广。国有企业改革逐步铺开，单纯的财务指标考核体系已出现明显的不足，专家、学者建议引入各种非财务指标，并借鉴国外经验尝试提出平衡计分卡理论和经济增加值（EVA）等指标。国有企业业绩考核体系初步建立，形成了经济效益、资产运营、偿债能力和发展能力等多维度考评观念。代表的制度有《国有资本金效绩评价规则》、《国有资本金效绩评价操作细则》等。

第五阶段：2003年至今，国有企业现代产权制度下的企业负责人业绩考核体系建立。国务院国资委成立，出台《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》，各省市、自治区、直辖市国资委均参照该办法逐步建立并规范了国有企业业绩考核管理体系。2016年《中央企业负责人经营业绩考核办法》正式颁布，并宣布《暂行办法》同时废止。新办法明确考核遵循依法依规、坚持市场化改革、激励与约束紧密结合、短期目标与长远发展相统一的原则，强调了要突出发展质量、注重资本运营效率、优化资本布局、准确界定企业功能、引导企业服务国家战略、坚持创新发展、重视国际化经营、建立问责机制的考核导向。

（二）当前国有企业经营业绩考核现状——以广西国有大型企业JT集团为例

1.中央企业负责人业绩考核分类及概况

根据《中央企业负责人经营业绩考核办法》，自2017年起，将中央国有企业分为商业类和公益类，强调要根据企业的性质、发展阶段、管理短板和产业功能，设置有针对性的差异化考核指标。具体为：

（1）对于商业类企业，重点考核经济效益，关注利润总额、经济增加值、国有资本保值增值率等指标，考核指标的基准值根据企业上年实际完成值、前三年完成平均值和外部因素、行业对标情况综合确定。

（2）对于公益类企业，重点考核社会效益，关注产品质量、成本控制、保障能力等指标，引入第三方评价机制，并适当降低经济增加值和国有资本保值增值率等指标权重。

2.广西国有企业负责人业绩考核分类及概况

《中央企业负责人经营业绩考核办法》正式出台以来，广西亦对本地区考核办法进行修订，2017年6月出台《自治区国资委履行出资人职责企业负责人经营业绩考核暂行办法》。参照国务院国资委的做法，广西将国有企业分为商业类和公益类两大类五小类，具体为：

（1）对主业处于充分竞争行业和领域的商业一类企业，重点考核经济效益、资本回报水平和市场竞争能力，引导企业提高资本运营效率，提升价值创造力，鼓励企业积极承担社会责任。

（2）对主业处于重要行业和关键领域，兼顾承担政府重大专项任务的商业二类企业，在保证合理回报和国有资本保值增值的基础上，加强对服务自治区发展战略以及完成重大专项任务情况的考核。适度调整经济效益指标和国有资本保值增值率指标考核权重。适时引入经济增加值指标，并合理确定资本成本率。

（3）对主业处于金融服务领域，经营金融商品的商业三类企业，在保证国有资本保值增值的基础上，重点考核企业盈利能力、资产质量、风险防控和偿付能力等方面的指标。

（4）对公益一类企业，把社会效益放在首位，重点考核产品服务质量、成本控制、营运效率。

（5）对公益二类企业，保证社会效益指标考核权重占50%以上，重点考核企业政治导向、文化创作生产和服务、社会影响、内控制度和队伍建设等。

3. 以JT集团为例的考核现状

JT集团为广西国有全资大型交通类企业，承担着交通建设和产业发展主力军的重任，具有浓重的社会属性并兼顾经济效益，由国有资产监管部门对企业负责人进行业绩考核，归为商业二类企业。根据2017年考核方案，各项经营指标基本分为100分，以利润总额（20分）、公路项目投资（40分）作为基本指标；以资本融资率（10分）和高速公路管养成本占通行费收入比率（10分）为分类指标；以年内实现部分高速公路主体建成为定性指标（20分）。党建工作基本分10分,法治、安全等综合评议指标基本分20分，另资本证券化、创新驱动、经济增加值等视实际完成及增长情况予以适当加分。

二、社会效益主导型国有企业考核存在的主要问题和矛盾

社会效益主导型国有企业是指主业处于国家重要行业和关键领域，兼顾承担政府重大专项任务，为社会和居民提供重要的公共产品和基础服务，且产品带有一定的垄断性质，却又在一定程度上参与市场竞争，依靠自主融资、独立经营、自负盈亏的国有企业。社会效益主导型企业类似于前文所述的商业二类企业，该类企业具有部分的非竞争性和非排他性特点，或多或少的承担一定的政府职能，其产品和服务的性能与价格受到政府部门的严格调控，如电网、电信、铁路、收费公路、机场、供水供气等。该类企业虽然在一定程度上追求经济效益，但是更重要的是其社会属性。对该类企业的业绩考核应当兼顾出资人（政府）、经营者、顾客（产品使用者）、员工、债权人等多方利益。当前，社会效益主导型国有企业经营业绩考核存在的主要问题和矛盾表现如下。

（一）注重出资人利益，对企业战略发展和社会责任关注不够。

企业的经营发展离不开科学的战略筹划，国有企业应当全面贯彻落实科学发展观，切实履行社会责任。现行的考核体制对于企业中长期激励约束机制欠健全，尤其对于战略思考和社会责任的考核力度不够，容易造成企业急功近利，影响可持续发展。例如JT集团，除了应当重视政府赋予的建设任务和出资人的投资回报率，更应当强调广大人民群众出行的需求和司乘人员等用户的满意程度。

（二）过于倚重财务指标，造成考核的片面性。

现行的考核中基本指标和分类指标均为财务指标，权重合计占到经营指标的80%，而财务指标是一种结果性的评价，具有一定的片面性。过于倚重财务指标容易引发企业的短期投机行为，造成以下问题：1.年度目标值难以确定：年度目标值一般根据上年完成值和本年预算值来测定，考核得分根据完成值与目标值的对比得出。监管部门要求被考核企业各项目标值较历史完成值均实现一定增长，而被考核企业顾虑目标值过高难以完成，导致目标值的商定成为监管部门与被考核企业之间一个复杂的博弈过程；2.完成值的核定较为困难：由于考核指标的完成情况直接关系到被考核企业的行业声誉和薪资效益，同时部分财务指标完成值在核定过程中存在若干种不同的计量口径，且这些口径均不违反法律规定和会计准则，只是在一定范围内存在调整空间，由此少数财务指标得到“美化”。

（三）目标值过于关注纵向比对，缺乏横向对标。

考核指标目标值的确定多以企业现有业绩为基础，重在纵向比对上年完成值（或前三年平均完成值），原则上要求收入、利润总额和应交税费等指标均不低于“三个8%”增长，没有进行横向的行业对标，不能充分体现“同一行业，同一尺度“的原则。如前所述，目标值（尤其是利润目标值）的确定是监管部门与国有企业一个复杂的博弈过程，而并没有体现一个企业在行业的某一经济发展周期中应该努力达到的水平。

（四）指标针对性不强，造成结果有失公平。

现行的考核制度中同一类别的企业基本采用相同或类似的基本指标，再根据行业特点选取差异的分类指标和定性指标，而基本指标考核权重占60%以上。以JT集团为例，商业二类企业统一将利润总额作为基本指标进行考核。可以看出，考核指标的设置在一定程度上考虑了企业的个性化特征，但是各企业在资产架构、经营规模、生命周期以及社会贡献等方面存在着极大差异，需要制定客观、合理的考核体系，单纯笼统的分类是不够的，极易影响考核结果的公平性。

三、创新社会效益主导型国有企业业绩考核的思路

（一）强调战略引领，重视过程控制。

考核体系作为企业经营管理体系的重要组成部分，是企业战略控制的引导者和战略落地的推动者，而不仅仅是对企业实施奖惩的参考。监管部门在制定社会效益主导型国有企业考核目标时，首先要考虑是否契合企业战略布局，目标任务是否能够推动企业战略目标的层层分解和落实，使企业能够在业绩考核体系下达成团队共识，让业绩考核目标实现的过程成为企业上下共同发展、团结奋进的过程。

（二）推行一企一策，考核共性与个性相结合。

由于社会效益主导型国有企业大都处于各行业的垄断或领先地位，同一地区的各家企业所长所短各不相同，笼统的将国有企业划分为商业类和公益类进行考核，其起点、过程和结果都在一定程度上有失公平。建议采取“一企一策”的考核机制，真正做到量体裁衣，充分调动企业负责人的主观能动性，使业绩考核成为激励国有企业领导班子发挥自我潜能的手段。

（三）逐步提高非财务指标比重，兼顾各方利益相关者。

非财务指标体现的是企业的过程控制，主要反映企业在一定期间内的管理成效，与定量的财务指标相比更能够全面的反应企业各方利益。非财务指标主要分为发展能力、风险控制和社会责任等方面，每一方面又可分为多个指标细项。社会效益主导型国有资本的贡献体现在社会财富的创造和人民生活水平的提高。以JT集团为例，除了现行考核的公路项目通车目标以外，建议增设公路运营服务质量等指标，旨在提高企业的社会服务意识，优化用户出行体验，进而促进整个社会文明的进步。

（四）纵向结合横向比对完成值，规避短期逐利行为。

由于企业在目标值和完成值的计量上都存在舞弊的风险，建议淡化目标值理念，采用完成值比对纵向基准值和横向基准值相结合的方式进行评分，即年度考核得分=（年度完成值－纵向基准值）×计分系数×50%＋（年度完成值－横向基准值）×计分系数×50%。纵向基准值继续采用上年完成值与前三年平均值相结合的方式确定，横向基准值采用国务院国资委或国家统计局公布的有关行业数据，并结合专家组意见商定。引入横向基准值的理念，有利于引导企业主动对标，向国内外先进的标杆企业学习，开拓思路，勇于创新，提高国有资本经营效益。

四、研究结论

对于处在不同行业的国有企业，不可能有标准统一、面面俱到考核方案。对于社会效益主导型国有企业，兼顾有经济效益和社会效益的特点，要根据企业的功能定位、战略发展目标、行业特点、企业经营性质等实际情况，实行差异化考核模式。本文在回顾和梳理国内业绩考核评价体制的基础上，着重分析社会效益主导型国有企业的业绩考核制度。以广西国有企业考核制度为例，就国有资产监管部门对社会效益主导型国有企业考核问题提出改进建议，旨在为建立健全国有企业经营业绩考核制度，激发国有企业领导班子主观能动性，促进企业可持续发展，实现国有资产保值增值尽绵薄之力。