内河水运建设投融资模式研究——以山东省水运建设为例

宋 亮，李 桢

（1.山东省交通运输厅京杭运河工程建设办公室，山东 济南 250014；2.威海市商业银行济南分行，山东 济南 250002）

内河水运建设是国家基础设施建设之一,是一种“公共物品”，具有投资大、建设周期长、直接经济效益低和社会效益显著等特点，对民间资本和社会资金缺乏吸引力，因此长期以来，国家一直承担着内河水运建设资金投入的重任，财政资金是内河水运建设的最主要资金来源。但随着经济的发展，单一的融资方式已不适应内河水运建设资金的巨大需求，财政负担越来越大，探寻新的投融资模式势在必行。

一、山东省内河建设投融资情况的历史沿革

水路交通作为重要的国民经济基础结构，历来得到国家的重视，几乎所有国家重大的融资政策都对水路交通，尤其是水运基础设施建设的投融资给予了倾斜。在不同的发展阶段，国家对水路交通的基础设施的投融资有着不同的特点。

山东省内河建设投融资管理主要经历了以下五个不同发展阶段：国债转贷阶段、委托贷款阶段、银行贷款阶段、政府融资平台阶段及省市县事权支出划分阶段。

1.国债转贷阶段（1998～1999年）,该阶段主要依靠中央财政发行国债来进行投资；

2.委托贷款阶段（1998～2004年），该阶段主要是省交通运输厅以使用费收结余资金委托商业银行以贷款的方式，安排基建项目建设资金；

3.银行贷款阶段（2005～2007年），该阶段主要是根据基建项目年度计划除拨付资本金外，差额部分由建设单位进行银行贷款， 筹集基建项目建设资金；

4.政府融资平台阶段（2008～2016年），该阶段是将内河水运建设需求资金纳入政府融资平台，利用省级政府信用筹集资金，用于基建项目建设。

5.省市县事权支出划分阶段（2017～），该阶段内河主航道建设、船闸建设投资以省为主承担，建设土地征用、拆迁安置等其他费用由县市承担；一般性航道和旅游客运航道及其附属设施建设由县市负责，省级适当补助。

二、山东省内河水运建设投融资面临的问题

一直以来，山东省交通运输行业的特点是“公路强、水运弱”，水运则是“海强河弱”，形成这种局面的原因是多方面的。目前面临的困难主要有以下三个方面。

（一）政府重视程度不够，缺乏政策保障。

一方面，水运建设资金投入不足，资金缺口大。当前政府对水运投入低于对航空、铁路、公路等运输方式的投入，每年投入的资金数额虽然在增大，但增长速度远低于其他运输方式增长速度，内河水运建设投入不足。另一方面，缺乏内河水运建设资金保障政策。省政府虽然明确了各级政府部门原则性的扶持政策，但尚未制定后续的具体优惠措施，甚至在征迁补偿、收费征收等方面没有得到与公路、水利民生项目同等待遇，兼之缺乏跟踪落实机制，政策落地的推动力度还较弱，执行效果不理想。

（二）地方政府建设积极性低，配套资金落实难。

根据省政府开展省与市县事权和支出责任划分试点的意见，市县政府承担内河水运主航道建设、船闸建设以外的费用。同时，意见还规定，一般性航道和旅游客运航道及其附属设施建设均由县市负责。近年来，城乡各项建设齐头并进，各级地方政府的资金都处于偏紧的状态，征地拆迁费用连年大幅增加，当前尚无一套促进水运发展的土地优惠、财税金融和水运建设机制上的扶持细则，地方政府投资负担日益加重，客观上挫伤了地方政府参与建设的积极性低。就目前来看，地方政府对内河水运建设的财政投入资金明显不足，地方配套资金落实难度大。

（三）投融资平台比较单一

由于内河水运项目存在建设周期长、投资回收期长、收益率低等特点，民间资本吸引力小，资金来源较为单一，项目筹资压力大。当前，山东省内河水运建设资金纳入政府融资平台，为政府从事投资活动的单一融资主体。在融资过程中，主要以政策性融资为主，资金来源渠道主要是政府财政资金和债务融资，融资能力严重不足。民间资本虽然已在山东省部分支流航道建设上有所投入，但规模较小，筹资额有限。BOT、TOT、PPP等融资模式仍处于探索阶段，市场化、多元化的内河水运投融资机制尚未形成。

三、山东省内河水运建设投融资策略建议

（一）创新改革投融资体制，搭建融资平台。

政府主导统筹规划、市场化运作多渠道融资、企业化管理提高绩效，将是内河水运建设投融资体制改革的必由之路。借鉴其他省份水运建设经验，建立平台公司进行市场融资是解决山东省水运建设资金的重要途径之一。建议按照“政府引导、多元投资、市场运作”的基本思路，以资产为纽带，以股份制为主要形式，组建省管内河航运集团，筹集建设资金，保障水运建设可持续发展。部、省财政资金以资本金的形式注入省内河航运集团，搭建全省港航建设的投融资平台，吸引银行、金融集团和社会等方面资金投入，以优质存量资产吸引增量投资，通过对资源进行重组和优化配置，实现水运建设持续融资、滚动发展。

（二）发行地方政府债券筹集内河水运建设资金。

地方政府债券是指以地方政府为发行主题的债券,一般用于地方性公共设施的建设。经国务院批准，2014年山东试点地方政府债券自发自还。当前正处于内河水运建设快速发展时期，在地方财政比较困难的情况下，为快速筹集内河水运建设资金，地方政府可以遵循财政部《2014年地方政府债券自发自还试点办法》要求，考虑通过债券市场的运作，大力发展债券市场，提高政府的融资能力。

（三）设立内河水运建设发展基金

建议探索建立省级内河航运建设专项资金，专款专户用于内河水运基础设施建设。如建立以燃油税、车船购置税和港建费为来源的信托投资基金，发行债券，征收江河取排水费，水资源占用费、使用费等。设立的内河水运建设发展基金，其主要来源可以从下面几个方面作出政策规定：第一，税费改革后，从征收的燃油税中每年按比例拿出部分资金纳入内河水运建设发展基金，专款专用；第二，每年从车船购置税中拿出一部分，补贴内河水运建设发展基金；第三，征收水资源占用使用费（包括取排水），从中拿出一部分纳入内河水运建设发展基金；第四，沿江河港口、船闸、航道开发建设形成的土地资源的转让和租赁等收入，全部纳入内河水运建设发展基金。

（四）鼓励提倡应用PPP等新型融资模式

创新内河水运基础设施建设融资模式，改善投资环境，简化审批程序，提高审批效率，导入市场机制，通过BOT、TOT、PPP等模式，鼓励和引导民营企业和社会资本投入水运基础设施建设。PPP模式的优势在于，政府并不是把项目的责任全部转移给企业，而是由参与各方共担风险、共享收益，合作各方能够达到比预期单独行动更有利的结果。同时，政府和企业在初始阶段就共同参与论证，有利于同时保持政府的控制力度和私人资本的高效率，避免因缺乏协调可能造成的问题。另外，还可以通过政策引导，积极争取内河基础设施建设的信贷支持力度，研究内河水运建设项目税收优惠政策，灵活运用政府补贴、财政贴息、价格调节等手段，吸引社会投资参与内河水运建设。