PPP项目会计核算问题讨论

刘文超

（中国港湾工程有限责任公司，北京 100027）

背景

国家提出建设“新丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的重要战略构想决策，中国企业越来越多的走出国门，在更广阔的舞台上和国外企业同台竞争。在“走出去”的企业中，和基础建设相关的企业不论从企业数量还是从经济规模上依然占有举足轻重的地位。这是因为基础设施的建设在国民经济和社会发展中发挥着巨大的作用，Aschauer［1］就指出基础设施投资能够带动经济发展。在随后的研究中，Munnel［2］提出基础设施建设对于经济发展具有显著影响，但是在基础设施建设过程中经常存在着公共资本积累不足的问题。目前全球经济依然在艰难复苏的过程中，很难在短期内恢复到2008年金融危机前的高增长水平，虽然基建设施需求在增加，但是由于政府财政收入缩水，导致基建投资减少，资金缺口进一步扩大。与此同时政府建设基础设施项目也显现出诸如效率低下，滋生腐败等缺陷。于是，PPP（Public—Private—Partnership）模式应运而生。在此模式下，公共部门和私营部门可以更好的发挥各自的优势和经验，为公众提供更好的产品和服务。

二、PPP项目的特点

针对狭义PPP项目，公共部门会更加深入的参与到项目中后期的建设，同时私营部门也会更多的投入到项目前期阶段的可行性以及立项等研究。由于双方全程参与了PPP项目的整个项目生命周期，因此合作时间较BOT以及其他形式的投融资项目更长，双方所掌握的信息也更加对称。

在长期合作的过程中，形成合作伙伴关系。双方都希望以最少的资源来提供更多更好的产品或服务，公共部门借此通过某一项目实现公共福利和利益的满足，私营部门则希望借此目标实现自身利益的追求，双方实现利益共享及风险分担。

PPP项目作为公益性项目其目的并不是追求利润最大化，而是为了社会公众提高福利满意，在利益共享的过程中公共部门需要从公众角度出发控制私营部门可能的高额利润，而参与到PPP项目的私营部门希望在获得相对平稳的长期投资回报外能够分享PPP项目的社会成果。在利益分享的同时，由于PPP项目投资额巨大、合同周期长、合约不完备、项目信息的不完全性、决策者的有限理性，以及在特许期内的经营变量预测准确性低等特点，使其面临比一般工程项目更多的潜在风险。PPP项目参与的各方利用自己的优势共同分担风险来减小合作方面临的风险。举例来说，在高速公路、铁路以及港口等项目的后期运营过程中如果因流量不足导致公司面临运营风险时，公共部门可以提供现金流量补贴来帮助降低私营部门的风险；同时私营部门可以充分发挥自己在运营方面的优势承担更多的管理职责，降低公共部门“官僚低效”风险。

综上所述，PPP项目的优势和劣势总结如下：

（一）PPP项目的优势：投资主体的多元化，联合化；进一步改善项目运营自主性以及收益的分配，改变了政府部门在项目执行过程中的监管方式；资金回收方式多样化；通过科学管理实现资源利用的最大效益。

（二）PPP项目的劣势：政府干涉较为频繁；融资渠道不宽；融资成本高；长远效益剖析不定，项目背景不同。

三、会计核算对PPP项目意义

政府采购行为中物有所值（Value for money）的观点同PPP方式的盛行有密不可分的关系，不论是公共部门还是私营部门通常通过成本收益的净现金流（NPV）来评判该模式和传统方式哪个更有价值。在评价阶段的数据有大量的假设，尤其是对于收费标准以及流量的预估的不准性，往往使得项目的实际收益和利益相关方的预期收益之间存在着差异。因此在PPP项目执行过程中，高质量的会计信息能够帮助PPP项目的利益相关方对于项目各个阶段的财务状况有一个充分的了解，帮助利益相关方及时调整经营策略，更好的平衡与兼顾利益相关方和公共利益之间的矛盾。

同时如下图1所示，PPP 项目内部与外部的产权结构较为复杂，PPP项目的项目公司只在特许经营权期间对项目拥有占有、使用和获利的相对产权；公共产品或服务的绝对产权及所有权依然由政府代表公众持有。不完全契约的特点使得PPP项目中的利益相关方很难在项目评估阶段预料到未来或有可能发生对项目产生影响的所有事件；即使知道不确定因素的存在，但是也很难通过文字进行描述或者是进行量化，更难用可以证实的方式写在合同中对各方产生约束力。产权的重新配置与分配产生的“相对产权”对于以“绝对产权/所有权”为基础的传统会计提出了挑战。

图1 PPP项目组织机构

会计核算和处理方式将直接影响PPP项目的会计信息是否符合质量要求，高质量的会计信息能够真实反映PPP项目及项目各投资主体产权价值流动，保护其完整性及安全性，并提供财务报告，让信息需求者据此做出决策并加强经营管理，以便更好的满足公众利益的实现。可以说会计作为基础信息对于保障PPP项目利益相关者权益具有不可替代的作用[6]。

四、我国PPP项目会计核算存在的问题

PPP中的会计核算需要在根本上保证整个基础设施的建设控制权在授权人手中,当协议内容结束时,该项目的管理公司则需要将经营权交还给授权人。结合现状，PPP项目在会计核算过程中主要存在以下的问题：

（一）PPP项目的范围

随着经济的发展，PPP项目的范围也越来越广，其结构和形式也发生了变化，在实物操作过程中基于实质重于形式的原则界定PPP项目。

（二）政府主体的会计核算问题

缺乏对PPP项目审核的专业机构；同时在收付实现制下，公共资产等固定资产只进行收支核算，造成对设施资产总额等的不了解,导致对使用和收益进行分配时缺乏公正性,影响公共基础设施的正常运行；在权责发生制下，PPP项目形成的固定资产必须在会计上予以确认，政府需要首先解决的是PPP项目资产所属类型的确认；其次政府在取得资产时,也不能以全额投资作为资产处理基础,而应当通过计量出让经营权的方式取得资产。

（三）按照PPP项目的4个阶段来划分会计核算问题

1.项目公司成立阶段

PPP项目公司内部可能存在着若干个产权主体，因此PPP项目公司的需要为个产权主体提供关于产权变动及产权交易活动的会计信息，而不明确区分内部各产权主体以企业整体为一个主体核算的传统会计难以满足或无法准确清晰的反映项目公司的经济活动对各产权主体的经济利益产生的影响。

2.项目建设阶段

拥有完整产权的资产以及特许经营权资产的区分，特许经营权资产类型的界定以及借款费用的处理。

(1)关于特许经营权资产类型的确认，参照会计准则解释第2号对BOT项目中的特许经营权的规定不能作为项目公司的固定资产，按照不同的条件可以作为无形资产、金融资产或者混合资产。

①不能确认为固定资产：项目公司通过特许经营权对政府或终端客户收取费用来偿还项目建造以及运营成本，特许经营权只是依托在由所有权归政府部门的资产上，因此不能作为项目公司的固定资产。

②无形资产模式：由于项目公司仅在有限期限内对于特许经营权有使用权，具有使用权而不具备“拥有”或“控制”权，特许经营权并不是自物权，从法律角度而言属于益物权[7]，因此同传统意义上的无形资产也是有差异的。

③金融资产模式：中国企业会计准则（2006）规定：从其他单位收取现金或其他金融资产的合同权利属于企业的金融资产。按照解释2号的规定，特许经营权可以确认为金融资产的条件：项目公司提供实际建造服务，且拥有无条件收取现金或其他金融资产或获得补偿差价的权利。

④确认为不同资产类型对项目公司账务影响：在金融资产模式下，运营期间不承担建造项目资产的成本的资产摊销或折旧；而在无形资产模式下，需要通过摊销抵减无形资产账面价值。由于摊销的方式不同，导致了PPP项目公司盈利时间分布不同。在金融资产模式下，PPP项目的运营收入只要能够涵盖运营成本即可盈利，而在无形资产模式下，运营收入不仅要涵盖运营成本，还需要支付无形资产摊销，在运量不足时，运营公司可能会长期处于亏损状态。这样的差异有可能导致PPP项目公司时按照“需求”根据准则设定合同条款，来操纵最终会计结果。

⑤综上所述，虽然对于特许经营权的入账方式还有争论，但是根据现行的会计准则从保守性原则而言，确认为无形资产是更为合理的方式。

（2）借款费用的账务处理：虽然PPP项目的特许经营权被视作无形资产，但是其既不属于外购无形资产，也很难认定为自行开发的无形资产，同时该权利是基于政府对资产进行验收后赋予的，可以视作项目公司代政府建设固定资产，在项目资产达到使用状态之前，项目公司为了支付工程成本而发生的借款费用，应当视作项目公司在建设期间“总体投入”中的一部分，需要在建造期间进行资本化处理，并且在以后期间作为费用的支出。

（3）项目运营阶段

①收入的确认：在项目运营阶段运营公司的收入主要来自政府付费、使用者付费以及可行性缺口补助需要计入运营公司的营业收入，而不能作为投资收益。需要特别指出的是，项目公司的长期应收账款产生的衍生利息虽然既可以计入营业收入也可以作为投资收益，对净利润不产生任何的影响，但是会造成营业收入和营业成本的不配比，造成毛利率、应收账款周转率等财务指数的不正常；在项目公司进行进一步融资（包括发行股票&债券）时影响潜在投资者对公司经营状况的误判。

②特许经营权的摊销：如果特许经营权作为金融资产，则项目公司无需对此进行摊销处理；而如果作为无形资产，项目公司需要在特许经营期内对特许经营权费用进行完全的摊销。摊销可以使用年限平均以及工作量法。平均年限法的好处是简单，但是和运营公司的收入不匹配；如果采用工作量法，由于特许经营期间的总流量不确定，容易造成摊销费用的不合理性，同时该种方法容易造成运营公司人为调节企业利润，影响到报表的公允性。

③日常维护支出：在运营阶段为了保证项目资产的正常运行，运营公司除承担运营外还要承担日常维护工作，这些日常的维护工作既不会提高资产的性能也不会显著延长资产的寿命，加上资产并不属于运营公司所有，因此日常维护支出计入当期损益即可。同时，该笔费用在计入当期时计入营业成本比计入管理费用更加合理。虽然计入这两个科目对于企业毛利率不产生影响，但是会对项目的边际利润率产生影响；误导信息使用者对于公司经营状况的理解。

④定期大修费用的支出：由于PPP项目经营时间较长，在运营期间除了日常维护之外，还需要对资产定期进行大修，两者之间的区别在于大修费用较高，周期较长，运营公司往往会对此制定计划。资产的大修支出也存在不同的情况：

A.增加的运营设备不属于特许经营权期末移交的范围：项目公司在运营过程中根据需要购置的设备，该设备在运营期末不属于无偿移交给政府的部分，应该作为运营公司的自有资产通过“存货”或者“固定资产”科目进行处理。在运营结束后按照正常的资产处理方式进行。

B.移交范围内的资产：由于项目资产并不是运营公司固定资产，核算的是特许经营权，因此不能按照资产价值调整“无形资产”的账面价值，只能作为支出来进行处理。在大修过程中被替换的资产可以通过“无形资产减值”处理；而在大修过程中发生的其他支出：

——根据项目实施计划，按照预计负债从运营期一开始进行计提，待实际费用发生时借计提时使用科目，贷银行存款；

——或者在发生时计入“长期待摊费用”，在资产使用期间内采用系统合理的方法进行摊销。

在PPP项目中项目公司承诺设施能够更好服务大众满足大众需求，因此该笔支出是企业承担的现时义务，履行该业务导致经济利益流出企业的可能性大于50%，该金额可以进行合理的估计；因此按照预计负债的方式从运营第一年开始在财务报表上对该事项进行记录，可以让利益相关方对于企业的未来发展有一个更公允的判断。而且资产本身不属于项目公司所有，因此大修费用计入长期待摊费用归结到企业资产中显然也是不合适的。

（4）项目移交阶段

对于需要无偿移交的资产，在运营期间已经全部摊销完，无需进一步的处理；而项目公司自有资产应当按照法律、法规或者是PPP项目特许权的约定进行处理。

需要特别提出的是，如果在特许权协议中规定在项目移交阶段，项目公司需要保证基础设施的使用性能或满足政府对于基础设施的参数要求，由此在移交给政府部门之前项目公司需要对基础设施进行改造。该笔改造费用同大修费用相比较的区别在于：①该支出不能给企业带来未来经济利益以及现金的流入；②该费用发生在运营期结束。该笔费用的性质在一定程度上类似于矿产开采后的恢复费用，因此可以在项目初期将资本成本的折现值计入无形资产的账面价值并进行摊销，同时确认预计负债，并按照资本成本进行后续调整。

五、国际会计准则和英国PPP项目会计核算借鉴

（一）国际会计准则

2008年1月1日生效的《国际财务报告解释公告第 12 号——服务特许权协议》对运营商提供公共部门基础设施与服务需要采用的会计处理方式进行了阐述，但是在该解释公告中没有包含政府或公共方的会计处理方式。在该解释公告中，对服务特许协议的范围进行了规定：

——授权人（政府或公共部门）对基础设施的使用具有控制权：当授权人可以控制或监管随基础设施一起提供的服务、服务的对象以及服务的价格，即可视为授权人控制基础设施的使用。对价格的控制可以通过授权人、合同或者是监管机构（上限控制）等方式。

——授权人在协议结束时不论通过所有权、权益还是其他方式对设施的剩余价值具有控制权。具有限制营运商出售或抵押基础设施的能力，同时在服务协议结束时，基础设施的剩余价值由运营商交还给授权人。

该解释公告同时对资产的类型进行了规定：

金融资产 营运商拥有无条件从授权人处或在授权人的指示下获得现金或其他金融资产的权利。无形资产 营运商有权根据服务的使用情况收费，收取的金额视公众使用服务的程度而定。金融资产及无形资产营运商的回报部分源自金融资产、部分源自无形资产 。

并明确指出在无形资产模式下，按照《国际会计准则第 23 号——借款费用》（IAS 23）的规定，由特许权协议产生的借款费用在建造期间应当资本化，其他情况下，均应费用化。

（二）英国PPP项目核算

英国作为最早采用PPP项目模式的国家，于2009年6月决定PPP项目的国会预算和资源账要参照IFRS，并以本国会计准则为基础准备预算编制。由于英国的政府和企业均采用权责发生制作为核算基础，因此财政部将IFRS 解释公告12中针对私营部门或者是运营公司资产确认的方法扩展到公共部门，通过控制权的划分来决定资产在哪一方的资产负债表上体现。

对于PPP项目公司而言，在90年代根据英国会计准则（UK GAAP）将PPP项目资产作为有形资产处理，导致PPP公司在运营前期出现巨额的累计亏损并在账面形成大量的“冻结资金”（locked-in cash）导致利润被后置，运营公司的股东无法得到应有的红利分配。随着PPP项目范围的扩大，应收款会计逐渐取代了固定资产会计，使得运营公司在报表上达到较好的盈利状况。在采用了IFRS之后，根据解释公告12的规定，采用无形资产方式的PPP项目公司在运营早期的盈利状况不如金融资产类型的公司，由此IAS 38(KPMG,008) 对具有固定产量，且在特许期的前期的使用量较少的设备将折旧方式进行了调整允许使用工作量法取代传统的直线折旧。

但是在实际上，英国的PPP项目公司依然会采用UK GAPP进行账务处理，但是会依据IFRS 12进行账务调整，以便使上市公司的母公司进行报表合并。

六、PPP项目会计核算具体操作建议

（一）PPP业务收入和成本的确认

财政部于2008年发布的《企业会计准则解释第2号》，依据现行企业会计准则对BOT业务提出了具体核算指引，通过PPP项目和BOT项目的对比：

类型 主体 是否有资产所有权 产权描述 计量选择 运营基础运营结束资产处置 其它BOT 私营公司成立的BOT公司 否 暂时拥有所有权，在资产移交前可视同固定资产 历史成本 特许经营权 转移+清算PPP 公私双方合营组建 否使用及收益权，资产不可作为固定资产，可以是无形、金融或混合资产历史成本，未来可考虑使用公允价值特许经营权 转移+清算私营方可能会撤出，或者变更

解释2号在现阶段也可以作为对PPP项目账务处理的指导依据。项目公司提供实际建造服务，在建造期间可以按照《建造合同》（企业会计准则第15号）确认收入和成本；基础设施建成后，项目公司可以按照企业会计准则第14号《收入准则》确认经营服务的相关收入。如果项目公司并未提供实际建造服务，而是采用发包的形式将基础设施施工交于第三方实施，则在基础建设期间不应确认建造服务收入，按照建设期间支付的工程款项确认为无形资产、金融资产或混合资产。

（二）具体账务处理

PPP项目的形式繁多，并且有新的类型不断产生，这里我们将PPP项目分成两类：一类是托管模式；另一类是特许经营权模式。

1.托管模式账务处理

经济行为假设：政府确定某一项目采用PPP模式，在该项目中由政府负责出资，通过招标方式确定建设者，在项目建成后付费给项目公司托管以确保公众利益的实现；企业则是通过建造、代管或者运营在满足公众利益的基础上获益。因此：

(1) 建设阶段

根据完工百分比法确认工程合同收入、结转工程合同成本：

借：主营业务成本—××工程

工程施工—合同毛利

贷：主营业务收入—××工程

发生的工程建设费用计入合同成本：

借：工程施工—合同成本

贷：银行存款、原材料等

与政府结算发生的工程价款：

借：应收账款—××政府

贷：工程结算—××工程

收到政府应结算的工程价款：

借：银行存款

贷：应收账款—××政府

项目完工移交政府并进行决算：

借：工程结算—××工程

贷：工程施工—合同成本

工程施工—合同毛利

(2)运营阶段：政府付费，企业运营，参照劳务合同结算方式：

确认劳务收入：

借：应收账款—××政府

贷：主营业务收入—××工程

结转劳务成本：

借：主营业务成本—××工程

贷：劳务成本

发生劳务成本：

借：劳务成本

贷：银行存款、应付职工薪酬等

收到政府的劳务款：

借：银行存款

贷：应收账款—××政府

2.特许经营权模式

特许权合同中规定公私双方的权力和义务是在特许经营期内公私双方关系的基本原则。施工企业在建设期间的账务处理方式可以参照“（1）建设阶段”中的方式；特许经营期作为无形资产，同托管模式相比较，在确认收入的同时需要确认无形资产。

借：无形资产—××特许经营权

贷：主营业务成本—××工程

工程施工—合同毛利

在项目运营阶段，项目公司按照合同约定的方式获得收入。同时需要将特许经营权在特许经营期内完全摊销：

借：主营业务成本（其他业务成本）

贷：累计摊销—××特许经营权

此外特许经营权作为无形资产，在特许经营期内需要进行减值测试，如果发生减值的情况，需要几天减值准备。在特许经营期结束时，不论企业是否收回成本，无形资产—××特许经营权科目余额为“0”。

在运营结束时，并按照特许经营协议中的规定将状况符合要求的基础设施移交给政府部门。如果涉及到项目公司自有资产的出售，损益计入“营业外支出或收入”，

结论

目前《企业会计准则》等尚未对PPP模式的会计处理做出相应的规定，理论界、实务界对相关问题的存在很多的争论，急需相关政策法规的制定和完善：

——参照国际先进经验，健全PPP项目公司会计理论体系，明确PPP项目会计核算的范围。

——关注业务流程，提高核算可操作性，例如资产分类的简约化，避免通过采用金融资产或无形资产的划分人为操纵利润。