金融扶贫内卷化效应与协同治理机制构建研究

肖 宇

(华中科技大学 公共管理学院，湖北 武汉 430074)

现在，我国的扶贫工作开始进入攻坚克难期。在这个历史时期，金融扶贫必然要发挥自己的重要作用。然而，我国的金融扶贫在政策红利释放完毕后，不可避免地出现了内卷化效应。金融扶贫内卷化的深层次原因是农村空心化，亟待构建贫困户、政府、银行机构、保险公司“四位一体”的协同治理机制，以推进我国金融扶贫向纵深发展。

一、金融扶贫的内涵与理论基础

对于金融扶贫的定义，学术界目前尚未统一。么晓颖(2015)基于经济学视角认为，金融扶贫就是在金融领域实现资源的优化配置，即减少资金错配，目的是帮助贫困户发展生产，增加收入[1]。刘静(2014)认为，与政策性扶贫的“输血式”扶贫不同，金融扶贫主要采用创新并投放金融产品，发挥金融杠杆作用，培育贫困户的内生发展动力，属于“造血式”扶贫。她的定义侧重于突出金融扶贫的功能性，同时指出了金融扶贫的主体性、市场性、创新性及可持续性等特征。周孟亮、彭雅婷(2015)则利用普惠金融作为参照物论述了金融扶贫的内涵，认为金融扶贫虽然不同于普惠金融，但二者有着相同的目标函数，即通过创新金融工具来提升贫困户和贫困地区的减贫绩效。在对其他学者的定义进行了深入研究后，王山松(2016)对金融扶贫做了较为全面的定义，即“金融机构通过一定的制度安排和业务操作，以市场化的运作方式向特定对象提供金融服务，满足群众需求，扶持贫困人口脱贫致富的过程[2]。”这个定义明确了金融扶贫的主体是金融机构，客体是贫困人口，以市场化为运作方式，以减贫和脱贫为终极目标，突出了金融扶贫的金融性、市场性、功能性。

综上所述，本文认为金融扶贫是金融机构根据国家政策和安排，创新金融产品和服务，向建档立卡的贫困户倾斜配置金融资源，以帮助贫困户增强内生发展能力，实现脱贫致富的根本目的。

金融扶贫能够帮助贫困户增强内生发展能力，实现脱贫致富的根本目的是有着深厚的理论基础的。Banerjee &Moll(2010)认为金融领域的资源错配有集约型和广义型两种。破解集约型资源错配需要将资源在不同生产者之间重新配置，使资源的边际产出相等且达到最大；破解广义型资源错配需要在给定的资源总量不变的前提下，引入效率更高的生产主体，发挥规模收益递增效应，提高资源配置效率。根据资源错配理论，金融扶贫既可以通过将资金在不同的贫困户之间优化配置，向效果更优的贫困户或者企业、产业倾斜，提高资金的边际脱贫作用；也可以优化运作方式，发挥规模递增效应来提升金融运作效率。Bruhn &Love(2014)研究发现，提高贫困户和贫困地区的金融可获得性有助于贫困减缓。其通过对比向贫困户和贫困地区提供金融服务的直接方式和向该地企业和产业提供金融服务的间接方式，发现间接方式带动了经济发展，减贫效应更强。

国内学者在金融扶贫的理论基础研究方面也有着不少的论述。陈银娥(2010)研究认为，金融扶贫的理论基础源于金融与经济发展的正相关关系，金融能够带动经济发展，而经济发展能够有效增强减贫效应。其通过实证研究证明了我国农村金融的发展有利于贫困的减少[3]。章元(2012)在对我国减贫经验进行总结时发现，贫困户因进入当地龙头企业就业而获得工资性收入及股利分红，是他们脱贫的关键。江春(2015)通过研究了大量文献进而总结到，给贫困户直接提供低利率贷款并非有效方式，而是要大力发展农村金融，改善农村经济环境，创造更多的投资和就业岗位。丁志国(2011) 的实证研究也证明了这一点，他在研究我国农村金融发展与地区减贫效应之间的关系时，发现间接效应作用显著高于直接效应。

二、贫血：金融扶贫内卷化

随着金融扶贫的深入开展，目前已走入三个误区：一是将金融扶贫视同直接提供贷款；二是贷款必须是低息贷款(承贷主体为吸收贫困户资金和劳动力资源的企业)或者免息贷款(承贷主体为贫困户)；三是偏离市场化轨道，走入行政化误区[4]。进入此三个误区之后，金融扶贫开始不可避免地产生内卷化效应，展现出“贫血”状态。内卷化概念由美国人类学家戈登维泽首先提出，用来描述一种重复再生产的文化模式[5]。之后在农业领域被广泛应用，描述了农业发展单纯依靠劳动力密集投入，单位劳动力价值不断下降，行业处于内卷型增长状态[6]。其后，内卷化概念也被政治学领域加以运用，以研究基础组织。在金融扶贫领域，舒丽瑰(2018)首先将内卷化概念引入，提出“金融扶贫呈现消极无发展的状态，是以内卷化。[7]”当前，我国金融扶贫内卷化突出表现在以下三个方面：

(一)金融扶贫贷款的投放动力不断弱化

这主要源于扶贫贷款的成本与收益不匹配。金融机构的信贷资金是有成本的，在多数情况下成本还不低。除了付给存款人的利息外，还有备付金、税收、人工工资、营运费用等等。许多贫困地区银行机构的综合资金成本已经突破4%。扶贫贷款由于笔数多，单笔金额低，贷款主体分散，管理难度高，资金成本更是高于远高于4%的水平。而一年期金融扶贫贷款的利率为基准利率4.35%，那么每一笔扶贫贷款从投放伊始就面临着基本保本或亏损局面。此外，由于贫困户所从事的传统农业受气候影响较大，市场价格随之起伏波动，尤其面对干旱、洪涝等不可抗力的自然灾害时，贷款违约风险将大幅攀升。由于贫困户抗风险能力不足，农业保险机制不健全，面对上述情况时，不良贷款率必然随之大幅攀升。由此，金融机构发放扶贫贷款的动力不断衰减。

(二)金融扶贫贷款的边际效用不断降低

由于我国贫困户多以从事传统农业为生，而粮食作物和经济作物附加值较低，导致贫困户收入较低且收入结构单一。虽然扶贫贷款可以解决其融资问题，但也仅仅局限于减少其财务成本，作用有限且边际效用不断降低。章元、许庆(2011)的实证研究结论显示，农业经济增长对农村反贫困影响效果微弱，非农经济的发展和非农收入的增长对反贫困起到了显著效果。甚至，一些自制力有限的贫困户因无法理性使用扶贫贷款，将原本应该用于生产经营的扶贫贷款挪作日常消费使用，或因超额借贷推高家庭负债规模，导致家庭陷入更加贫困的境地。金融扶贫贷款双刃剑的作用开始显现，反而成为加剧贫困户陷入贫困陷阱的消极工具。

(三)金融扶贫贷款的承贷主体不断缩小

首先，金融机构发放扶贫贷款的承贷主体范围来源于当地扶贫办给予的建档立卡的贫困户名录。而当前关于贫困户的识别方法主要以纵向识别为主，以村为单位进行排查，确定贫困户，然后进行公示，公示后报给乡镇和县市审核，市省备案。这种纵向识别层级过多，容易产生“漏桶效应”以及人情因素，导致少数真正贫困的贫困户没有进入名录，承贷主体开始缩小。其次，由于金融机构没有参与对贫困户的鉴别和筛选，对于贫困户的信息掌握不够充分具体，无法了解贫困户的真实信用状况和信贷需求，导致扶贫贷款投向不够精准，不少应该获得扶贫贷款的贫困户进一步被漏掉，承担主体进一步缩小。最后，2017年中央五部门联合印发的《关于促进扶贫小额信贷健康发展的通知》出台后，“户贷企还”模式被禁止，扶贫小额信贷也只面向有就业创业潜质、有技能有素质、有还款能力的贫困户，承贷主体加速缩小，甚至产生“扶富不扶贫”的信贷资源向农村中高收入群体转移现象[8]。

三、失血：农村空心化

金融扶贫内卷化的深层次原因是“失血”的农村空心化[9]。农村空心化突出表现为人口空心化、产业空心化、政策空心化，由此导致农村贫困地区和贫困户的内生发展能力不足[10]。

(一)人口空心化

受城乡二元经济体制影响以及城市化和工业化创造的历史机遇，当前我国农村地区的青壮年持续外流，选择进城务工，农村的留守人口基本都属于老弱病残。这种人口空心化现象不仅使贫困地区丧失了具有自主生产的能力的金融扶贫的客体。同时，留守的贫困户由于受教育水平不高和自身素质较低，开始显现信用意识淡薄的短期行为。一些贫困户在具备清偿能力的情况下仍然拒绝归还扶贫贷款，认为扶贫贷款是国家给予免费享受的“福利”。这种行为具有极强的“示范效应”，能够引发其他贫困户效仿。面对这些贫困户“老赖”，金融机构由于没有抵押和担保，只能采取诉讼手段。而由于诉讼程序繁琐、成本高、执行难等原因，这些贫困户没有得到及时制裁，违约收益高于违约成本，反而形成了不良激励，导致不良贷款难以清收。

(二)产业空心化

人口空心化必然带来产业空心化。由于贫困地区大量的青壮年劳动力选择外出打工，贫困地区大量良田荒芜，作为第一产业的基础农业的生产和发展就受到较大影响，发展疲软。另一方面，经济下行造成了大量第二产业的企业经济效益下滑，甚至倒闭。人口空心化又导致了贫困地区的第二产业的企业遭遇劳动力短缺和招工难，供求关系失衡导致工人工资升高，企业的人力资源成本不断上升。再加上贫困地区经济发展水平较低，缺乏具有一定竞争力及区域优势的大型企业，仅存的企业不仅规模小，抗风险能力弱，产品附加值低，而且在带动和辐射贫困户脱贫致富方面能力也不强。贫困户能够倚靠的保证其具有持续和稳定收入的支柱产业没有形成，信贷资源投入因此也缺乏有效产业载体。

(三)政策空心化

政策的空心化是指当前支持金融扶贫的相关政策缺失或难以落实，对金融扶贫的有效激励不够，形成了政策的空心化。一是中国人民银行没有针对金融扶贫领域制定扶贫再贷款政策和准备金定向降准政策。二是地方政府的风险补偿政策缺失或落实不到位。部分贫困地区至今未建立风险分担机制，已建立的贫困地区也存在着分担比例僵化，缺乏差异性，落实不到位等问题。由于政府财政能力有限，迟迟未能补充扶贫小额信贷风险基金，导致该地区金融机构不得不缩减扶贫贷款规模。三是地方政府的扶贫贷款贴息政策落实不到位。由于贫困地区财政资金不足，只有少部分符合贴息条件的扶贫贷款能够获得贴息，并且这一部分贴息经过金融机构的长期讨要也很难落实到位，严重挫伤了金融机构发放扶贫贷款的积极性。

四、造血：构建金融扶贫协同治理机制

当前，我国金融扶贫工作的显著特征是依靠政府强制力推动，政府“越位”与贫困户“缺位”共存。政府主导金融扶贫工作虽然从短期来看能够收到较好效果，但从长期看，贫困户和金融机构等其他主体的积极性无法得到调动，金融扶贫工作就无法形成合力。这也充分反映了当前我国金融扶贫治理机制不健全。因此，面对我国金融扶贫工作的“贫血”状态，剖析了其“失血”的原因，我们就不能走以往“输血”扶贫的老路子，必须遵循协同治理理念，构建贫困户、政府、银行机构、保险公司“四位一体”的协同治理机制，多方协同行动，共同推动我国金融扶贫工作走上“造血”式发展的新路子[11]。

(一)贫困户要强化内生能力建设，夯实金融扶贫基础

一是强化信用意识建设。由于贫困户的信用记录不仅会进入中国人民银行的征信系统，同时也会被当地政府、金融机构所掌握。所以良好的信用记录和信用意识至关重要，不仅可以减少金融机构和贫困户双方的信息不对称现象，还可以降低金融机构的交易成本，增强金融机构的信贷意愿。反之，如果一个贫困地区存在大量信用记录不良的贫困户，金融机构的扶贫贷款信用违约率较高，金融机构就会收缩扶贫贷款规模。二是强化生产能力建设。贫困户要借助当地政府和金融机构举办的各类免费的技术讲座和培训，努力掌握现代农业技术，提升自身的生产经营能力以及所从事的传统农业的科学性和效率性，同时也能提升金融机构向此类贫困户发放贷款的信心。三是强化创业能力建设。贫困地区的贫困户大多从事利润低、抗风险能力弱的传统种植业，而且种植面积偏小，其融资需求不强。因此，有能力的贫困户必须强化自身创业意识建设，利用当地政府对于贫困户创新创业的政策支持，找准项目、自主创业，以获得生产经营收入或财产性收入。四是强化财务测算能力建设。从行为经济学角度来看，贫困户由于长期处于贫困和机会匮乏状态，会形成“隧道视野”。在面对金融机构提供的无息扶贫贷款时，丧失理性判断，只注重和考虑了当前的财务状况，没有预估到期偿还能力，从而出现较多的信用违约现象。这种高估当前收益而低估未来成本的现象被诺贝尔经济学奖获得者塞勒称为“现时偏见”。因此，贫困户必须强化财务测算能力建设，平衡好当前的成本和收益与未来预期的成本和收益，保证第一还款来源稳定可靠。

(二)政府要完善金融基础设施建设，降低金融扶贫成本

一是开展贫困地区和贫困户的信用等级评定工程。建立包括扶贫单位、金融机构、驻村干部、村民代表在内的信用等级评定小组，深入开展信用户、信用村、信用乡镇创建活动。这不仅为金融机构实施整村整镇的信贷批发提供了基础，也有利于提高贫困户的信用意识，强化信用声誉机理作用的发挥。二是建设金融扶贫信息系统。利用互联网和大数据技术建立金融扶贫信息系统，收集、录入贫困户的基本信息，并且定期更新其收入状况、脱贫状况、贷款情况、商业保险和社会保障等信息。通过“云平台”实现政府、金融机构、统计部门、财税部门对金融扶贫信息系统内信息的共享，降低金融机构贷前审查和贷后管理成本，动态掌控扶贫资金的使用情况。三是构建梯次、规范、协调的扶贫金融政策支持体系[12]。例如综合使用扶贫再贷款和再贴现等政策，发挥政策激励作用，引导金融资源向贫困地区聚集；各地方政府要及时、足额落实贴息资金，中央政府可以提高贴息幅度或将发放扶贫贷款而产生的不良贷款纳入政策性核销范围；对金融机构开办的金融扶贫业务的相关税费实施梯次、规范的优惠或减免政策；允许金融机构根据自身风险偏好合理确定利率水平，维护健康的市场价格信号；对参与金融扶贫的金融机构实施差异化监管政策，提高对其扶贫贷款的不良贷款容忍度。

(三)银行机构要创新金融扶贫产品和服务，提升金融扶贫质效

一是发挥政策性银行机构的基础作用。与其他地区相比，贫困地区的基础设施较为落后，而其他银行机构无法满足贫困地区基础设施建设所需的长期、大额、低利率资金需求。政策性银行机构就必须发挥自身基础作用，支持贫困地区基础设施建设和政府重点项目建设例如异地搬迁、城镇化建设等，满足三农经济的弱质性金融需求。二是发挥商业银行机构的主力作用。我国农村地区的主要商业银行机构包括农业银行、中国邮政储蓄银行以及当地的农村商业银行。这三类金融机构必须发挥自身贴近基层、网点广泛的优势，以强化“三农”服务、助力国家精准扶贫为历史使命和政治任务，以小额扶贫信贷为重点产品，以建档立卡的贫困户为重点服务对象，为贫困户提供“点对点”的精准金融服务。三是发挥新型农村金融机构的补充作用。新型农村金融机构包括村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等等，它们在讲究“熟人社会”的农村贫困地区具有极强的人缘、地缘优势。因此，村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社要大力发挥自身业务灵活、流程简洁、放款迅速、资金必须用于本地的优势，在其他金融机构无法发挥作用的地方拾遗补缺，推动贫困地区增量金融发展。四是创新金融产品和金融服务，推动普惠金融发展。各类型金融机构均要积极推广互联网金融和移动金融等新型金融服务方式，鼓励贫困户通过网上银行和手机银行办理存兑汇取、小额支付结算以及缴费等基础业务，享受流动金融服务方式。同时，要创新创业贷、助学贷、康复扶贫贷、“两权”抵押贷等产品，满足贫困户多元化金融需求[13]。

(四)保险公司要发挥农业保险作用，给予金融扶贫保障

一是完善“三元结构”农业保险体系[14]。首先要实行农业经营主体保险，保障农业经营主体；其次要实行农业再保险，分散农业保险公司的风险；最后要建立农业巨灾保险体系，应对重大的农业自然灾害。二是创新农业保险品种。要因时制宜、因地制宜、因标的制宜、因参保主体制宜，创新农业保险品种，满足个性化需求。例如创新价格指数保险、区域产量保险、气象指数保险、互助保险、农机安全保险、农房财产保险等产品[15]。同时，在制定保费收取标准方面，要根据地区风险特点做出差异化设计，以实现保费与风险发生率和损失率的有效匹配。三是简化业务手续。简化业务手续不仅能够降低业务成本，还能培育市场需求，调动贫困户参保积极性。四是争取农业保险保费补贴。在中央和各地方政府科学合理的确定了中央、地方、贫困户对于保费的分担比例后，对于财政支付能力较强的地方政府，可以呼吁扩大辖内贫困地区农业保险补贴的品种和范围。同时，补贴也可以向新型农业经营主体倾斜，体现扶持适度规模经营的政策导向。