供给侧改革视域下的地方政府职能转变研究

温永林

(中南财经政法大学 公共管理学院，湖北 武汉 430073)

2015年11月，我国提出供给侧结构性改革，强调推动经济结构调整，进行供给侧改革，是贯彻落实党的十八届五中全会精神的重要举措。供给侧改革在适应和引领经济发展新常态、推进社会生产力发展的同时，对我国政府职能定位提出了新的要求。我国社会主义市场经济发展强调，使市场在资源配置中起决定性作用的同时更好地发挥政府的作用，这一命题表明，供给侧改革的要求应不仅体现在经济领域，更应反映在政治领域，尤其是政府管理领域。而地方政府作为中央政府决策的响应主体和具体执行主体，其机构和职能设置的科学性与合理性直接关乎政策执行效率，关乎经济发展和政治稳定，关乎国计民生。因此，新的时代背景下，重新思考地方政府职能转变问题就显得尤为必要。

随着经济社会和地方政府实践的深入发展，学界对地方政府职能的研究边界也在不断拓展。通过对现有文献的梳理发现，当前学者对地方政府职能转变的研究主要集中在以下三个方面：第一，对地方政府职能的定位研究。就地方政府职能应如何定位，有学者认为地方政府是“地方经济发展的推动者、市场运行的监管者、社会事务的管理者、公共服务的提供者、资源环境的保护者、社会公平的保障者和社会稳定的维护者”[1]。第二，对地方政府职能转变的问题及对策研究。操世元以杭州市为例，认为地方政府职能转变的主要障碍在于人的旧观念意识和原有的制度机制[2]；陈世香认为，地方政府职能转变的障碍主要表现在政府承包责任制的存在及作用、地方政府职能的经济导向及其后果、政企不分的干部人事制度及其影响三个方面[3]。第三，对地方政府职能转变的激励机制研究。如臧乃康就认为，地方机构改革的关键在于建立不同层次的地方政府指标分类制度[4]。由此可见，当前对地方政府职能转变问题的研究已经较为全面，但仍待进一步深入。但是新的时代背景下，供给侧改革视域下的地方政府职能转变问题尚缺乏探讨。供给侧改革与地方政府职能转变的内在关联如何？供给侧改革背景下的地方政府职能转变有何理论依据？当前地方政府职能应如何与供给侧改革背景相适应？

文章试图厘清供给侧改革与地方政府职能转变的关联逻辑，在此基础上理顺新的时代背景下地方政府职能转变的理论依据，分析当前我国地方政府职能转变的困境并提出相应的路径选择。

一、供给侧改革与地方政府职能转变的关联逻辑

经济基础决定上层建筑，虽然我国地方政府职能转变一直在持续推进，但当前我国经济发展方式和增长动力发生巨大变化，进而也对地方政府职能定位提出了新的要求。供给侧改革就是在新的经济背景下提出的改革方案，其逻辑起点在于我国经济发展进入新常态，新常态即意味着我国经济发展面临“增速放缓，结构调整，动力转换”等一系列变化，经济发展水平已由需求决定转变为供给决定[5]。近年来，我国经济发展面临着环境问题突出、经济增长乏力、产能过剩、劳动力短缺与失业并存等问题，表明过去所拥有的人口红利、资源优势已经消失，经济发展的动力机制发生巨大变化，必须依靠创新以推动产业结构调整和优化，发展知识和技术密集型产业以满足人们日益多样化、高标准的产品需求。与此同时，地方政府作为改革政策的执行者，在推进和保障供给侧改革过程中起着重要作用，其职能的科学性、合理性以及机构设置的灵活性直接关乎改革实效。具体而言，地方政府职能转变与供给侧改革的内在关联逻辑表现为：

(一)供给侧改革要求地方政府职能转变

供给侧改革强调市场在资源配置中的决定性作用，生产要素等各类资源的重新配置应该由市场而不是政府决定，这就意味着必须改变过去政府主导型供给管理模式，必须更进一步释放市场活力，给市场这只看不见的手“松绑”，充分发挥市场调节资源的灵活性和适应性。过去，我国长期处于计划经济体制，政企不分，政社不分，政府对微观经济的过度干预导致市场活力不足和社会资源的配置扭曲。政府对微观经济干预的失灵，同时也导致我国经济发展长期处于供需失衡状态，供给不足或是产能过剩均是在政府的不当调控下产生的结果，例如目前我国煤炭行业、钢铁行业、电力行业等传统能源产业领域的产能过剩现象。而另一方面，在高技术领域，高精尖产品的供给则长期供给不足，相关研究表明，我国经济增长乏力不是需求不足而是有效需求不足，高端技术领域产品多数依赖进口，自主研发和自主创新能力依然有待进一步改进。

因此，总体而言，我国现阶段经济发展的供需矛盾要求必须进行供给侧改革，而供给侧改革又要求地方政府必须改变原有的体制机制、运作模式和激励方式等，进一步转变地方政府职能。

(二)地方政府职能转变保障供给侧改革顺利实施

地方政府作为中央政府发展地方经济、管理地方事务、提供公共服务的直接执行者，其机构设置和职能安排是否科学合理将影响地方经济发展、政治稳定和社会民生。由于受原有计划经济体制和特定的社会政治背景影响，地方政府对地方经济采取行政化手段进行干预，供给管理也是由政府主导，加之过去对政府官员考核机制的不尽合理，地方官员片面追求经济增长，导致市场资源浪费和扭曲配置，忽视社会民生和社会环境。因此，要保证供给侧改革的有效推进，充分发挥市场配置资源的决定性作用，就必须使政府从微观经济领域解放出来，推动政府职能向公共服务领域转变，建立与供给侧改革的配套政策措施，提高政府服务效能，为充分发挥市场和社会的作用提供良好的宏观环境，保障供给侧改革顺利推进。

二、供给侧改革视域下地方政府职能转变的理论依据

任何一项改革的实施都离不开特定理论的指导，供给侧改革视域下地方政府职能转变的理论依据与以往学者探讨的政府职能转变的理论依据之间存在较多共性，但本研究认为在新的时代背景下应对其进一步细化，以期更有针对性地指导地方政府职能有效转变。因此，主要可以从以下几方面寻找其理论依据，即政府间关系理论、企业家政府理论、交易成本理论。

(一)政府间关系理论

一般认为政府间关系是指各级政府之间纵向、横向和斜向关系，它包括中央与地方、地方政府之间的横向、纵向与斜向关系，以及各政府部门之间的关系等[6]。政府间关系主要涉及政府间的财政权与人事权归属问题，强调中央政府与地方政府之间的有效制衡以保证国家稳定和取得良好的经济绩效[7]，经济发展与社会稳定要有效推进就必须协调好二者关系。中央政府应把主要精力放在国家重大战略方针决策等涉及国家发展命运的宏观领域，在整体上制定国家发展规划和明确地方经济发展方向。而对具体地方事务而言，由于地区之间的经济发展水平、人员素质、环境保护水平等存在巨大差异，对于应该供给何种公共产品和公共服务以满足民众需求，地方政府有更多的话语权。因此，应在维护中央权威、保护国家稳定的基础上充分赋予地方自主性，最大程度地发挥各地方政府的灵活性和创造性。与此同时，地方政府应积极合作，维护好地方政府间的横向府际关系，谨防地方保护主义，为地区间的合作发展营造宽松自由的市场环境。

(二)企业家政府理论

企业家政府理论认为在当今社会环境瞬息万变的背景下，传统政府官僚体制弊端日益显现，要从根本上提升政府实效就必须改变原有体制，引入企业经营之道。企业家政府理论强调改革政府需遵循以下原则：政府职能是“掌舵”而不是“划桨”、授权而不是服务、政府部门引入竞争机制、重市场机制调节而非仅靠行政指令控制等[8]。政府并非全能，正是因为政府对社会公共事务管得过多过细，致使政府自身陷入事务主义困境，给人以效率低下、资源浪费、行动迟缓等不良印象。新的社会矛盾下，政府应该以开放的心态容纳社会多元主体共同参与社会治理，在多元主体共同竞争的环境中，为社会提供更优质的公共服务。我国经济发展之所以陷入结构性矛盾，很大一部分原因在于政府对社会资源配置干预过多，而政府在获取市场需求信息方面的灵敏度远不及市场本身，这不仅加重了政府自身负担，而且还造成了社会资源的不当配置。因此，可以说，供给侧改革背景下引入企业家政府理论改革地方政府职能具有重要指导意义。

(三)交易成本理论

交易成本理论认为，如果某种经济活动由政府机构运作其成本高于市场机制运作成本，那么这种经济活动应交给市场来调节运作；反之，如果在市场机制运作中的成本高于政府机构运作成本，那么这种经济活动应由政府负责[9]。基于政府与市场对于经济活动调节的成本收益分析，引导政府职能转变，将市场机制运作效率高的领域，如资源配置、部分具有竞争性的公共服务供给等交给市场，可在最大程度地降低政府行政成本的同时，提高资源配置和服务供给的效率。当前，我国强调供给侧改革并不是指供给总量不足，而是指有效供给不足，即供给不能有效满足市场需求。随着生活水平的提高，人们需求也在不断走向多样化、精细化，而市场因其自身特性能迅速捕捉到人们的需求变化，能够将社会有限资源以较低的成本进行最大化利用。因此，地方政府为节约行政成本，最大化地利用社会有限资源，就必须进行成本—收益分析，界定好自身与市场和社会的职能分工。

三、地方政府职能转变的困境分析

推进供给侧结构性改革，从供给端而不仅仅依靠需求端拉动我国经济发展，是当前我国经济转型并跨越中等收入陷进从而向现代化强国迈进的必然之举。供给侧改革也必然要求地方政府职能转变，调整原有职能范围和职能方式以更好地发挥其服务功能。但是，由于任何一个制度的实施都存在路径依赖，制度革新必定受制于原有制度安排。当前供给侧改革背景下我国地方政府职能转变过程中的障碍主要有以下几方面：

(一)财权事权集中化

地方政府是中央政府为更好地管理地方事务而设置的，为响应中央政府政策以及适应社会经济发展需求，地方政府职能也处于不断的调整变化之中。但是，中央政府与地方政府之间的诸如信息不对称、权力集中于中央、分工不明确等问题一直是制约地方政府职能转变的障碍。其中最突出的问题表现为财权集中于中央，而众所周知，地方政府的一切管理活动，包括机构的运作、公共物品的供给、环境的保护等都离不开一定的财政支撑。政府机构的运作离不开财政资源的汲取和管理运用，因此，财政改革是促进地方政府职能转变的现实途径[10]。供给侧改革强调发挥市场在资源配置中的决定性作用，意味着要求地方政府退出微观资源配置领域，这就斩断了地方政府的重要财政来源，在中央政府财政拨款不足的情况下，地方政府为了地方利益就会极力阻碍这类改革，因此，中央与地方政府之间的这种财权事权结构矛盾成为供给侧改革背景下阻碍地方政府职能转变的一大障碍。

(二)资源配置行政化

政府导向是指当前我国社会经济事务的管理多集中于政府部门，社会和市场活力严重不足。不可否认的是政府导向型经济在过去我国经济发展处于追赶阶段时发挥了重要作用，使我国由过去严重落后的发展中国家成为当今世界的第二大经济体。但是，经过几十年的发展，我国经济发展环境、经济发展方式和社会主要矛盾均发生了重大变化，政府由于其在市场需求信息方面感知性不及市场，因此，依赖行政化的资源配置手段显然不能满足市场和社会的需求。国家强调供给侧结构性改革，表明当前我国供给与需求存在结构性矛盾，这在很大程度上源于地方政府职能的不当履行。譬如房地产市场的供需结构性矛盾，一方面表现为许多地方出现“鬼城”，有房无人居住；另一方面又有许多人无房可居的情形。其中，地方政府为追求地方利益而不当调控是导致这一现象的重要原因。

(三)考核指标单一化

考核指标单一化主要表现为以政绩衡量官员实绩，而政绩主要看地方GDP总量及增量。这种考核机制的形成原因主要是人们对“以经济建设为中心”的经济发展战略的片面化认识，这就导致地方官员一味追求经济增长速度和经济总量，唯GDP论，一个地区的发展如何主要看其经济指标等思想观念盛行。然而，供给侧改革方案的推进，强调地方政府退出竞争性的市场领域并且从微观经济领域解放出来，更多的是从宏观领域为社会主义市场经济发展提供更多基础设施、优惠政策以及营造良好的发展环境。

四、地方政府职能转变的路径选择

在供给侧改革大力推进的背景下实现地方政府职能转变，必须理顺中央与地方、政府与市场的关系，进一步强化市场功能和增加有效政策供给，优化官员考核激励制度，并建立灵活有效的市场监管体系。

(一)理顺中央与地方的关系

地方政府职能转变的前提是正确划分中央与地方的事权关系[8]。在我国，各地方政府是地方经济发展、社会治理和公共服务的主要管理者，地方政府在地方事务的管理过程中理应具有绝对权威和绝对能力，但现实中，中央政府的权威要远远大于各地方政府。中央政府和地方政府的职能范围没有能够很好地加以划分，导致与“在维护中央权威的基础上，充分发挥地方的积极性和主动性”这一原则相悖。主要表现在中央政府在财权和事权、人事任免等重要领域严格管控，抑制了地方政府的自主性，使得地方政府想要转变职能却束手束脚且无充足资金保障。因此，供给侧改革过程中进一步理顺中央政府与地方政府职能关系十分必要，必须从界定中央与地方政府职能范围入手，各地方的省情、市情只有地方政府最为了解，这种地区性差异要求在具体事务的管理中应以地方政府为主体，中央政府应侧重于宏观调控和政策引导。进一步简政放权，把应该下放的行政审批权毫无保留地下放给地方政府，增强地方政府的自主性和灵活性，积极鼓励地方政府创收，只有地方政府具有更多的自主权和财政能力，才能保证供给侧改革深入推进。

(二)强化市场的功能，增加有效政策供给

强化市场功能与增加有效政策供给，是推进供给侧改革过程中优化生产资源配置对市场和政府提出的必然要求。供给侧改革是我国社会主义市场经济发展进入新常态时中央政府做出的战略选择，强调市场在资源配置中的决定性作用，必须加大力度改变过去政府对社会经济的行政化调控模式。尽管十八大以来各级政府对微观经济的干预力度进行了大规模的缩减，解除了一大批行政审批事项，但是，依然存在改进空间。经济新常态下的供给侧改革须进一步强化市场功能，充分发挥市场在资源配置中的灵活性，消除政府在配置资源过程中由于信息不对称导致的资源浪费和资源扭曲配置问题。另一方面，要保障市场在资源配置中的作用就必须落实权力清单、责任清单制度，从制度上规范政府权力行使范围，保障市场主体权益不受侵犯。此外，地方政府应从其本身职能出发在宏观领域增加相关服务性政策供给，增加社会公共服务基础设施建设，给市场各主体的自由竞争与发展提供良好的“软硬件”环境。

具体而言，优惠的财税政策有助于激发市场活力和促进创新。政府税收优惠政策通过影响微观经济主体激励边界而间接作用企业行为[11]。政府财税政策在激励市场主体创新和抑制不当经营企业的外部性行为起着重要作用。现阶段，随着我国经济和科技实力以及人民生活水平的提高，单纯依靠技术引进难以满足不断增长的市场多样化需求，此外，人们对环境恶化等问题的容忍度进一步下降。因此，通过财税优惠政策引导市场主体开展自主研发和创新，以及通过政策惩罚措施抑制企业不当经营导致的外部性影响就至关重要。因此，地方政府应加大职能转变力度，减少对微观经济主体的行为干预，增加有效的财税政策供给。

(三)建立综合全面的考核指标体系

建立综合全面的考核指标体系是从体制机制入手促进地方政府职能转变的重要抓手。供给侧改革要求地方政府改变过去的行政化资源配置方式，资源投向哪个领域应由市场决定而非依据官员喜好或者根据GDP贡献率决定。理性的经济人假设表明，官员考核指标在很大程度上对地方官员的行为起着风向标的作用，考核指标侧重哪一方面，人们就会因为利益驱使而去追求那一方面的绩效以获得认可和支持。因此，改变过去唯GDP论英雄的官员考核指标体系，建立综合全面的考核指标对于完善供给侧改革至关重要。综合全面的考核指标体系要求减少GDP指标权重，增加诸如就业、医疗、生态、社会保障、资源节约以及公共服务和社会民生等领域的考核指标权重。更应从发展的、全面的视角，设计科学合理的“显绩”和“隐绩”考核方法，使地方政府和官员将短期绩效与长期发展有机结合起来[12]。综合全面的考核指标体系必须因地制宜，针对不同地区历史环境、发展水平、社会现状等灵活设计，以免考核指标全面而僵化，统一而不切实际。

(四)建立灵活有效的市场监管体系

建立灵活有效的市场监管体系是供给侧结构性改革的必然要求。过去，我国政府对市场不是无监管，而是监管过度和不当监管。供给侧改革强调政府必须进一步退出对微观经济主体的过度干预，退出对竞争性强的领域的不当监管，从宏观领域对经济主体进行政策调控和引导。建立灵活有效的监管体系有别于过去政府的行政化干预模式，现代化的监管体系基于公开透明的社会需求和保障市场良好运作的要求。供给侧改革尤其强调资本市场的有效运作，而资本市场的有效运作离不开政府监管和引导。现代化的资本运作依赖于现代金融体系和互联网机制，因此，要保障地方政府对资本市场的有效监管，就必须转变其职能，建立依托现代化技术的精细化资本市场监管体系。

五、结语

地方政府职能履行事关地方经济发展、政治稳定和社会民生，在新的社会经济形势下，必须改变政府职能和政府机构中原有的不适应市场经济发展客观需求的成分。供给侧结构性改革是我国经济发展新常态下所做出的战略选择，在此背景下，地方政府职能必须为适应改革需求而进行调整，而转变地方政府职能是一项复杂的系统性工程，职能转变过程中难免受到制约。因此，本文在供给侧改革视域下重新审视地方政府职能转变困境并探索其职能转变优化路径，认为重新理顺中央与地方关系、强化市场功能并增加有效政策供给、建立综合全面的考核指标体系和灵活有效的市场监管体系对当前政府现实工作具有一定程度的指导意义。