行政审批预审模式的正当性及其适用限制

周苏湘



行政审批预审模式的正当性及其适用限制

周苏湘

行政审批预审模式的实行具有正当性，已有的法律规范为其运行原理、运行主体以及运行程序的合法律性提供了直接依据。由效率价值及服务行政理念彰显的价值合理性和由可操作性彰显的工具合理性为该审批模式提供了道德上的正当性。当然，作为尚处于试行阶段的行政审批改革措施，行政审批预审模式符合法律优先原则、利益衡量原则以及行政自我拘束原则是其正当适用及发挥最大效用的应有之义。

行政审批预审模式；审批模式；行政审批

一、行政审批预审模式的基本内涵

对行政审批预审模式的概念以及特征进行准确界定，是论证行政审批预审模式是否正当及分析其适用限制的基本前提。由于行政审批预审模式尚处于试行阶段，目前尚未有明确统一的界定，笔者认为，对行政审批预审模式的内涵描述，既要把握其特征，还要揭示其与类似概念之间的区别。

一般认为，行政审批预审模式是指审批部门对审批事项就现有的材料预先受理审核的一种审批方式。这种理解虽揭示了该审批模式和“容缺受理”“容缺审批”的共性，即贯彻着允许一边补充材料、一边审批的理念，但其特殊性并没有得到彰显。因此，实务中经常出现和“容缺受理”“容缺审批”等概念混用的情形，工作人员对此也是云里雾里。笔者认为，行政审批预审模式的内涵应作如下理解：行政审批预审模式是指项目单位在取得可容缺环节①审批结果前，审批部门可对审批流程中其他审批环节中申请材料进行实质性预审，出具预审意见，待可容缺环节手续完备并达到法定条件后将预审意见转换为正式审批意见的审批模式。这种理解从以下方面揭示了该审批模式的特殊性。

其一，就运行原理而言，行政审批预审模式虽也是通过审批部门对现有的申请材料进行审查来实现审批时间的压缩，但该审批模式强调必须在可容缺环节手续完备并达到法定条件后才能出具正式审批意见，这正是与容缺审批之间的本质区别。容缺审批是指申请人在申请事项中非关键材料不齐全，窗口一次性告知需补正的材料、时限和超期处理办法，先予以受理审批并视情况发证，申请人在承诺时间内将材料补齐、补正的审批服务模式。从其定义可以看出，该审批方式允许在申请材料不齐全的情况下出具正式审批意见，发放证件。

其二，就应用范围而言，行政审批预审模式更强调应用在审批流程里，而非单个的审批环节。而“容缺受理”本是指在申请事项中如非主要材料存在缺陷或瑕疵的，窗口一次性告知需补正的材料、时限和超期处理办法，先受理该申请事项，并进入审查程序，在材料补正后及时出具审批意见，作出审批决定的审批方式。该审批方式在实践中既可以应用在单个审批环节，也可以应用在审批流程里。

其三，就运行中审批部门出具的意见而言，由于行政审批预审模式是应用在审批流程中，所以，审批部门出具的意见在各部门、评估机构之间流通显得尤为重要。以往的行政审批都是出具正式审批意见，再作为其他环节审核依据在各部门之间进行流通，但行政审批正式审批意见的出具必须建立在申请材料齐全且符合法定形式上。因此，只能另辟蹊径，由各部门就现有的申请材料出具预审意见，并要求预审意见能被各部门、评估机构承认接受，以此代替正式审批意见在审批流程中流通，既落实允许一边补充材料、一边审批的理念，又不有违行政审批相关规定。而“容缺受理”由于更多的是适用在单个审批环节里，无所谓意见流通，所以在实务中往往出具的是补正通知书，待材料补正后及时出具审批意见。

其四，就允许容缺的对象而言，行政审批预审模式下审批流程是暂时跳过可容缺环节运行着，所以，在与可容缺环节紧密相连的审批环节中容缺的申请材料往往是可容缺环节的审批结果，其他后续审批环节的申请材料审查容缺的不仅是可容缺环节审批结果，还有其前面环节的正式审批结果。而“容缺受理”容缺的是非主要申请材料，实践中地方往往会根据实务操作对非主要申请材料的范围进行灵活规定。②

二、行政审批预审模式的正当性基础

（一）行政审批预审模式的合法律性

法治具有双重内涵，即作为法律原则的法治和作为治理原则的法治，法律原则的法治是治理原则的法治的前提。③在依法治国理念指导下，政府行为必须遵守法律，不得与法律规定相违背。④而行政审批预审模式既是行政审批制度改革措施，也是行政主体对外实施的行政行为。无论是从改革发展的角度还是从行政行为效力维持的角度出发，行政审批预审模式都得“于法有据”。这既是全面落实建设法治政府的必然要求，也是推动该审批模式进一步发展的内在需要。当前，行政审批预审模式的功能、创新价值虽获得中央的肯定，但其设立、实施在中央法规层次上至今并无法律依据。在没有上位法依据的情况下，该审批模式的合法律性问题是首要解决的问题。笔者主要通过对该审批模式的运行原理、运行主体及运行程序的分析来论证其合法律性。

行政审批预审模式的运行原理是利用审批部门在申请材料尚未齐全的情况下，就对材料进行受理审核，以压缩审批时间。《行政许可法》第32条第1款第5项规定“申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。”在实务中，由于文义解释能最大的还原立法者的本意，限制解释的任意性，符合法治的要求，因而在法律解释方法中具有优先性。但如果对法的理解囿于法律条文本身，必然会导致对法律的认识日益狭隘，造成法律与社会的脱节。行政审批预审模式是近期创设出来的改革措施，自然不是立法者立法时所能预想到的。欲使该审批模式与现有法律有效衔接，应从法律价值、法治实践等多方面把握，对《行政许可法》部分规定进行目的解释。《行政许可法》第32条规定行政机关受理行政许可申请原则上申请材料齐全且符合法定形式，但该条文并不能直接推出申请材料不齐全时行政机关不得受理行政许可申请，这也为目的解释的适用留下空间。从目的解释的视角看，《行政许可法》第32条之所以规定受理行政许可申请要求申请材料齐全、符合法定形式，是为了规避申请材料不齐全或不符合法定形式造成审批结果失误的风险。行政审批预审模式虽让审批部门在材料不齐全的情况下就审核材料，但审核不等于审批，预审行为出具的预审意见也并非正式的审批意见，只有到可容缺环节审批结果出具，且符合法定条件时，预审意见才会转化为正式的审批意见。这就意味着该审批模式下最后的正式审批决定，仍是建立在申请材料齐全且符合法定形式的基础上，只不过部分申请材料提前进入审查阶段，因此，并没有违反《行政许可法》第32条规定。

行政审批预审模式的运行主体是具体作出预审行为的行政机关，即相应的行政审批部门。与相对集中行政许可权改革⑤不同，行政审批预审模式虽是以审批流程为工作任务单位，但在具体的审批环节中，材料的审核及预审意见的出具仍是由相应的审批部门负责，由此产生的法律责任也是各审批部门独立承担，并不涉及权力的分离和让渡，所以不存在违背职权法定原则的争议。其次，预审行为只是对材料受理审核，其性质为阶段性行政行为，审批部门自然有权力实施该行为，因此，行政审批预审模式运行主体合法。

行政审批预审模式运行程序主要是审批部门就预审行为出具预审意见，在可容缺环节审批结果出具后，各审批环节的预审意见在一定的期限内转化为正式审批决定。在该审批模式下，即使是最初始的审批环节，其正式的审批结果也是在可容缺环节审批结果出具后才能出具。这也意味着该环节所用的实际审批时间和整个流程所用时间等同。单个审批环节的审批时间可以控制在20日内，但将众多审批环节的审批流程，其审批时限却很难控制在20日内。在行政审批预审模式下，如果审批时间从审批部门接受申请人部分材料时起算，则必然有很多审批环节实际审批时间超出法定期限，有违反《行政许可法》第42条之嫌。因此，如何计算各审批环节实际审批时间，并使之不与《行政许可法》相冲突，是确保该审批模式“于法有据”的需要，也是摘除各审批部门头上达摩克利斯之剑，促其放手改革的必要之举。

结合《行政许可法》第34条第2款以及第32条第1款第4项，可以得出《行政许可法》第42条中的“受理”是指在申请材料齐全且符合法定形式基础上的受理或行政机关逾期不告知申请人导致的视为受理。行政审批预审模式中的预审行为是就现有的材料进行受理审核，不属于在申请材料齐全且符合法定形式基础上的受理行为的范围内。同时，与行政机关逾期不告知申请人导致的视为受理相比，预审行为与之存在天壤之别：其一，就性质而言，预审行为是行政机关为方便申请人、提升行政审批效率而作出的主动受理的行为，与行政机关逾期不告知导致的“即为受理”的被动受理存在本质区别。其二，就程序而言，申请项目进入行政审批预审模式后，审批部门会根据申请材料的预审情况出具相应的预审意见。而在视为受理的情况下，由于本是审批部门的过错导致逾期，自然不能奢求审批部门会出具意见。其三，在对材料的要求方面，很多地方已明确要求预审行为不能在主要申请材料缺乏的情况下做出，这也意味着行政审批预审模式对申请材料有主次划分。而在视为受理的情况下无所谓申请材料的主次划分，只有行政机关逾期不告知申请人，即视为受理。由此可见，行政审批预审行为虽本质是对材料的受理审核，但并非《行政许可法》第42条所规定的受理，因此，该审批模式下行政审批决定作出时间不应从预审行为的时间点起算，而应该从所有申请材料齐全且符合法定形式时开始起算，即至少在可容缺环节审批结果出具后起算。此时，各审批环节的审批时间并未超出法定期限，因此，预审模式下的行政程序并未违法。

（二）行政审批预审模式的合理性

第一，大幅压缩审批时间，落实效率价值。效率价值是指行政法使行政权行使成本最小化，使行政权行使社会效果显著化的价值。⑥效率既是行政活动追求的基本目的之一，也是衡量行政效果优劣的综合尺度。作为政府对社会事务实行事前管理的基本手段，行政审批实质是行政主体对行政相对人行为合法性、真实性进行审查、认可，同意相对人取得某种法律资格或实施某种行为。⑦因此，很多情况下审批意见的出具时间决定着申请人合法实施某种行为的起始时间。同时，行政审批意见在很多项目里还会起到吸引他人投资、防止资金链断裂的作用。基于此，申请人往往都希望审批意见尽快出具。但在传统的行政审批方式里，行政机关会以申请人材料不齐全或不符合法定形式为由拒绝受理审批申请，导致申请人不能具备合法实施某一行为的资格。此外，审批意见迟迟不出具必然会影响到后续环节的申请，导致其他事项审批时间的延长。而行政审批预审模式利用审批部门的提前介入实现审批时间的大幅压缩，利用预审意见规避容缺审批带来的法律风险。同时，地方政府在推行该审批模式时设置项目领域、项目金额等限制，建立申请人负面清单制度，控制行政资源的浪费，以确保该审批模式的成本最小化。目前，已有的实践⑧证明了该审批模式在提高行政审批效率、促进项目尽快落地、节省投资商成本方面发挥着巨大作用。

第二，聚焦相对人需求，贯彻服务行政理念。重视对公民和社会需求的回应、提倡公民参与的服务行政扬弃了管理行政的理性控制导向，实现了以政府本位向公民本位的转变⑨，是现代行政改革的发展趋势，也是我国行政机关贯彻“为人民服务”宗旨的应有之义。行政审批预审模式贯彻服务行政理念主要体现在三个方面。其一，从行政审批预审模式的发展历程可以看出，该审批模式并非高屋建瓴，而是深扎在城市建设发展的基础上，其本身就是对社会、公民盼求高效率行政审批模式的回应。其二，该审批模式虽有很多积极意义，但其启动并不是政府单方面决定，还需要申请人的意愿。如果申请人不愿意启动该审批模式，地方政府也不得强制，体现了对相对人意愿的尊重。其三，该模式下审批部门提前介入审批事项，是化“被动审批”为“主动审批”，使审批部门由“被动服务”转变为“主动服务”，实现了审批部门服务理念质的飞跃。

第三，行政审批预审模式的工具合理性主要表现为可操作性。一个政策制度的操作性越强，执行起来就越容易到位。行政审批预审模式的可操作性主要体现在两个方面。一是该审批模式目标明确。明确的目标是引导行动的关键。行政审批预审模式的目标是大幅压缩审批时间，其运行原理、运行程序都是紧扣着该目标展开。二是该审批模式的运行中遇到的阻力较小。在法治国家里，一个政策如果“于法无据”，就意味着该政策根本不能实施，更不用说操作性了。行政审批预审模式运行原理虽打破了行政审批程序必须在材料齐全且符合法定形式之情况下才能开始的思维定式，但该模式无论是主体还是程序并未跳出现有的法律框架，这就意味着预审模式在当下没有法律上的障碍。此外，行政审批预审模式的功能和价值合理性决定其有很大的群众基础。同时，该审批模式要求各部门互相承认彼此的预审意见，在一定程度上打破部门壁垒的同时，并未涉及权力的分离与让渡，权力就是利益⑩，这也意味着该审批模式并未深刻触动各行政机关的部门利益，因此，在实际运行中该模式遇到来自部门的阻力会很小。

第四，从技术角度看，配套措施会使该审批模式的成本在可控范围内。成本利益是一个政策在实行时重要考虑因素，如果政策的成本收益不成比例，在运行中必然会遇到人力、资源和资金方面等投入方面的重重障碍。行政审批预审模式具有巨大的功能价值的同时，也有着很高的行政资源浪费概率。当前，地方政府要求只在重大产业项目和建设领域中适用该审批模式，部分地区规定行政审批服务中心可根据申请人的信用状况等决定是否适用该审批模式，以保证行政资源浪费概率在可控的范围内。

三、行政审批预审模式的有限适用原则

行政审批预审模式的功能及创新价值受到不少地方政府的青睐，越来越多的地方开始推广该审批模式，与此同时，其弊端也日益彰显。该审批模式的法律界限、行政资源浪费问题以及相对人权益保障问题，都是地方在实施行政审批预审模式时不得不考虑的问题。因此，有必要对其限制适用，保障其发挥应有的效能。

（一）法律优先原则

法律优先原则是指行政应当受现行的法律的拘束，不得采取任何违反法律的措施。⑪该原则在我国一般应用在行政立法领域，要求行政立法不得与任何形式上法律相冲突，不得与任何宪法或一般性法律原则想抵触。但从法律优先原则的定义及发展看，该原则强调的是法律对行政具有支配性地位，要求行政机关实施的一切行政活动都应严守法律界限，因此，不应只局限于行政立法领域。⑫基于此，行政机关在实施行政审批预审模式必须遵循法律优先原则，尤其要在两个方面恪守法律界限。

第一，预审意见不得对外发生法律效力。预审意见是阶段性行为的结果，根据行政法原理，该意见对外不具备法律约束力。同时，预审意见本身具有很大的不确定性，对最后行政审批决定是否作出没有明确的指向，因此，预审意见不得也不能对外具备法律约束力。如果赋予其对外的法律效力，无异于是将预审意见等同于正式的审批意见，既与行政审批预审模式基本原理相悖，也违反了《行政许可法》第32条的规定。

第二，不得以各种形式的临时性行政许可代替预审意见。有地方对行政审批预审模式认识不清，在审批流程中试图通过各种临时性行政许可代替预审意见，以实现各审批环节意见的流通。但临时性行政许可也属于行政许可的范畴，以临时性行政许可代替预审意见行为本身就违反了《行政许可法》第32条的规定。同时，临时性行政许可不是想当然就能创设的，根据《行政许可法》第15条第1款规定，《行政许可法》规定可以设置行政许可的事项，尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。这也意味着创设临时性行政许可，需要同时满足三个条件：一是临时性行政许可范围必须是《行政许可法》第12条所列事项，二是设定临时性行政许可的法规必须是直辖市人民政府规章以上的法规，三是该许可实施满一年后需要继续实施的，提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规，而不是当然续期。为图行政便宜，有地方政府在既没有法律依据支持，又没有经过法定程序的情况下肆意创设临时性行政许可，其行为违反了法律优先原则。

（二）利益衡量原则

在行政审批预审模式下，众多环节出具的预审意见都是建立在假设可容缺环节审批结果已出具的基础上，所以，可容缺环节最终能否出具审批结果或者实际出具的审批结果和假设是否一致都影响着后续环节的材料审核及预审意见的作出。如果该环节实际审批结果和假设不一致，那么该环节的问题会引发多米诺骨牌效应，影响后续所有环节预审意见的准确性，导致前功尽弃，造成政府资源极大的浪费。同时，在传统的行政审批方式中，每个审批环节出现的问题都会影响投资者在是否继续投资以及投入量方面的决策的作出，但在行政审批预审模式下，各环节的预审意见使整个审批流程看起来“一路畅通”，导致投资者过于自信，进而加大投资。一旦可容缺环节出现问题，申请项目往往面临“要么被否，要么违法推进”的尴尬选择。这种情况下，政府往往被利益绑架，为避免已有投入的浪费，默许有关项目违法推进，使得一些审查工作的“走过场”由潜规则变成明规则，尤其是环境影响评价。⑬

行政审批预审模式可能导致资源浪费等问题，因此，不可盲目推崇该审批模式，应秉持着理性的态度，在具体适用时遵循利益衡量原则。利益衡量原则是指行政机关在行使公权力过程中，应当全面调查有关利益，进行轻重缓急的选择和协调，确保利益得到最大化实现。⑭行政审批预审模式在适用时可就以下几个问题进行利益衡量。

第一，行政审批预审模式适用范围的确定。不同项目的标的额、资金需求急切程度以及审批流程等都有所不同，将有限的行政资源集中在某些重大审批项目或资金需求急切的项目里，也是平衡项目发展前景与行政资源浪费的无奈之举，的确无可厚非。因此，在确定该审批模式适用范围的问题上，地方政府应根据本地发展需求以及实务中积累的经验进行综合把握。

第二，可容缺环节的确定。从上述分析可以看出，可容缺环节的审批结果是否和假设一致决定着后续环节的预审意见的作出，决定着行政资源浪费的多少。一般而言，可容缺环节审批结果越不易受外在因素影响，其给审批流程带来的不确定性越小，就越有利于预审意见的准确作出。从行政审批预审模式运行原理可以看出，可容缺环节在审批流程中的次序决定着该审批模式节省的时间量。如果该环节在审批流程中次序越靠前，则能进行预审的环节越多，进而节省的时间就越多，反之则越少。但随着可容缺环节次序越靠前，审批流程的不准确性也会增加，该环节的问题导致资源浪费量也会增多。所以，在确定可容缺环节的问题上，应妥善处理资源浪费量和审批时间节省量这对矛盾，综合把握该环节造成的收益和风险。

（三）行政自我拘束原则

在行政审批预审模式下，审批部门在行政审批预审模式适用范围的解释、申请项目是否有必要适用该审批模式、预审意见出具时间以及预审意见的存废方面有很大的权力，且该权力并无法律约束，具体表现有四种。其一，并不是所有申请项目当然适用该审批模式。当前，很多地方规定该审批模式只适用于大产业项目、重大建设项目以及新兴产业项目等，对于申请项目是否符合“重大”“新兴”则由地方政府进行判断。其二，除设置金额、领域限制外，有的地方政府赋予行政审批服务中心一定的裁量权，由行政审批服务中心根据申请人的信用状况、注册资本以及项目资金等因素决定项目是否符合有必要适用行政审批预审模式。其三，该模式下审批时间计算是从材料齐全且符合法定形式时起算，这就意味着各环节预审意见出具的时间不受《行政许可法》约束，完全由各审批部门决定。其四，由于预审行为只是行政审批阶段性行为，对当事人的权利义务并不产生确定的影响，其本身不具有可诉性，也不具有可复议性。因此，预审意见的存废，各审批部门有极大的话语权。行政机关在行政审批预审模式运行中所拥有的判断权、裁量权给行政自我拘束原则提供了适用空间。如何使这份权力带着脚镣去跳舞是保障该审批模式效用发挥最大化的必然要求，也是相对人、申请项目能否平等地适用该审批模式的决定因素。

行政自我拘束原则，又称“行政自制原则”“行政自律原则”，是现代行政法的重要原则之一。⑮该原则是指行政机关进行行政处分时，对于相同或者具有同一性的事件，如无正当理由，应受“行政先例”或“行政惯例”的拘束而处理。否则，即违反平等原则而构成违法。⑯该原则基础理论本是宪法平等原则，后有学者将信赖保护和诚实信用原则等作为该原则的基础理论进行诠释，从而拓宽了其内涵和适用范围，其适用条件也不再局限于“存在行政惯例，且惯例本身必须合法”等。⑰

就行政审批预审模式而言，行政自我拘束原则要求行政机关在行政审批预审模式适用范围的解释、申请项目是否有必要适用该审批模式的判断方面上应遵循先例，在同一时期公平对待每个申请项目。当然，行政自我拘束原则并非是要求行政事务永久的不变，而是要根据情势进行科学合理的变更，但是这种变更必须要重新满足普适的适用性。⑱行政审批预审模式的应用本是基于地方、社会需要而产生，因此，该审批模式的适用范围和适用条件及其解释自然会因公共利益和社会需求而发生弹性变化。当行政机关基于公共利益和社会需求而展开新的解释时，根据平等原则的行政自我拘束，审批部门应再次对情况相同的申请项目平等地适用该解释。在预审意见出具时间方面，少数地方政府在其规范性文件或政策文件里有所要求，如《南京市投资建设项目“预审代办”实施办法（试行）》规定申请人提交划拨决定书或土地出让合同后，许可部门在3个工作日内依法作出正式批复，并及时将预审意见转换为正式许可文件。行政自我拘束原则要求审批部门在预审意见出具时间上，应顾及相对人权益，及时行使职权，不得因预审意见出具时间不受法律约束而怠慢，故意拖延。预审意见出具时间已经在规范性文件或政策文件中有所规定的，审批部门应遵循诚实信用原则，积极兑现其承诺。在预审意见废止、预审模式终止的原因上，除因维护公共利益的需要，或存在预审模式保留原因外，审批部门应尽量促使预审意见稳定有效，不得肆意废除，终止该审批模式。

① 在行政审批预审模式下，审批流程的审批环节分为可容缺环节和其他审批环节。可容缺环节是指在审批流程中允许搁置，暂时不出具审批结果的环节。

②实践中地方通常对可容缺材料范围规定的方式有：肯定式，直接说明审批事项里具体可以容缺的申请材料的范围；否定式，直接说明审批事项里必须提交的主要申请材料，其余为可后期补办的材料。

③董政：《改革与法治的理论审思——“全面深化改革、全面依法治国学术研讨会”综述》，《法制与社会发展》2015年第5期。

④王周户、姬亚平：《行政法与行政诉讼法教程》，中国政法大学出版社2013年版，第22页。

⑤王克稳：《论相对集中行政许可权改革的基本问题》，《法学评论》2017年第6期。

⑥关保英：《行政许可法教程》，中国政法大学出版社2004年版，第36页。

⑦中国法制出版社：《新编常用法律词典案例应用版》，中国法制出版社2016年版，第411页。

⑧南京市江宁区实行预审代办制度后，3天完成企业注册、5天完成不动产登记、50天办结企业投资所需全部审批事项，让项目开工平均提前100多天。参见陈书戈：《“预审代办”有效解决审批难题，审批时长大大缩短》，新华日报，http://news.yznews.com.cn/2017-12/08/content_6073130.html．

⑨余敏江、潘希：《服务行政的“公民”本位及其政治哲学基础》，《学术界》2010年第2期。

⑩宋惠昌：《权力的哲学》，中共中央党校出版社2014年版，第17页。

⑪[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第103 页。

⑫[德]奥托·迈耶：《德国行政法》，刘飞译，商务印书馆2002年版，第70 页；[日]南博方：《日本行政法》，杨建顺等译，中国人民大学出版社1988年版，第10 页以下。

⑬在部分地区实行容缺预审模式后，为防止审批项目由于环评问题而搁浅，环评变缓评，缓评变难评，正常的环评工作变成“瞎编”。参见广州市社会科学规划领导小组办公室：《广州市哲学社会科学规划课题成果选编（第8辑下卷）》，世界图书出版广东有限公司2015年版，第378页。

⑭应松年：《英美法德日五国行政法》，中国政法大学出版社2015年版，第198页。

⑮尚海龙：《论行政自我拘束原则》，《政治与法律》2007年第4期。

⑯林锡尧：《行政法要义》，元照出版公司2006年版，第56页。

⑰熊樟林：《“行政自我拘束原则”的现代扩张与评介》。胡建淼，浙江大学公法与比较法研究所：《公法研究》第10辑，浙江大学出版社2011年版，第214页。

⑱郭庆珠：《行政规范性文件制定正当性研究》，中国检察出版社2011年版，第203页。

The Legitimacy and Limitations of the Pretrial Mode of Administrative Examination and Approval

ZHOU Su-xiang

The pretrial mode of administrative examination and approval has legitimacy, and the existing legal norms provide a direct basis for the legality of its operational principle, subjects and operating procedures. The value rationality demonstrated by the efficiency value and the idea of serving administration and the instrumental rationality manifested by the operability provide moral legitimacy for the approval model. Of course, as an administrative approval reform measure still in the pilot stage, the pretrial mode should conform to the principle of legal priority, the principle of measuring interests, and the principle of administrative self-restraint. It is the proper meaning of its proper application and maximum utility.

the pretrial mode of administrative examination and approval; approval model; administrative examination and approval

D922.112

A

1672-1020(2018)05-0044-07

江苏高校哲学社会科学重点研究基地“反腐败法治研究中心”（2015ZSJD002）资助成果。

2018-05-14

周苏湘（1993-），女，江苏扬州人，汉族，东南大学“反腐败法治研究中心”特约研究人员、江苏高校区域法治发展协同创新中心研究人员，主要研究行政法学，南京，211189。

[责任编辑：尹瑾]