公安院校“校局合作”双主体办学治理结构探析

王 磊 杨 骏



公安院校“校局合作”双主体办学治理结构探析

王 磊 杨 骏

当前，公安高等教育办学理念日益丰富， 公安院校内外部部治理结构不断完善。在满足社会对应用型公安人才不断增长的需求过程中，公安院校“校局合作”双主体办学模式及其治理结构改革得到逐步深化，在治理的主体、内容、路径和绩效等方面都有新的发展。这对于立足公安教育实际、按照教育规律办事，培养公安应用型创新人才具有极其深远的意义。

公安院校；校局合作；“双主体”办学；治理结构

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出，要完善大学的治理结构，探索高等学校与行业、企业密切合作共建的模式，扩大社会合作。①教育部在《关于全面提高高等教育质量的若干意见》里也指出，要探索建立校校协同、校企（行业）协同等开放、集成、高效的人才培养新模式，以及完善中国特色现代大学制度治理结构的具体举措。②公安教育作为高等教育的重要组成部分，其特殊的行业办学性质和职业发展特点要求其与行业、企业建立更为广泛的合作，以期取得“资源互通、协作共赢”的社会效益。“校局合作”是当前公安院校主动融入高等教育和公安工作改革的重要举措，也是立足自身实际，打造多层次的公安高等教育治理体系的重要组成部分。

一、公安院校“校局合作”双主体办学治理结构的涵义

（一）治理结构

全球治理委员会在《天涯成比邻》报告中提出，治理（governance）是各种各样的个人、公共的或个人的团体处理其共同事务的总和，是使相互冲突的利益和不同的利益可望得到调和，并采取合作行动的过程。③治理是确保不同的利益相关者的冲突得到最大限度降低、利益得到最大程度实现，权力得到分配、制约和平衡的新型管理模式，它涵盖所有正式和非正式制度安排。大学或高等院校治理是假设其拥有充分的办学自主权，能够合理的分配自身资源，并处理公共权力代表者与自身关系的过程。④这一假设在各个公安院校的章程中得到了印证。

结构是各个组成部分的搭配和排列，是一种权利义务关系。⑤治理结构是治理对象内部，各利益相关者解决冲突、保证利益、确保合作行动的权利与义务关系，它事关权利主体之间的搭配方式和排列顺序。

（二）双主体办学

双主体办学是相对于单一主体办学而言的，其最初出现在我国的职业教育领域，主要受到德国职业学校和企业（或公立事业单位）培养职业人才的“双元制”启发。伴随着高等教育和职业教育的深入变革，这一办学模式渐渐在我国产教融合的创新型人才培养中备受瞩目。结合现有研究成果，本文将“主体”定义为“具有民事法律关系、享有民事权利和承担民事义务的法人组织”，而“办学”则是指兴办、管理和运行教育机构。⑥当前公安院校倡导的“校局合作”共同育人机制，旨在更好地服务地方经济社会和公安工作，发展“警务合作共建”关系，主要包括公安院校和地方公安机关（或其地方人民警察训练基地、学校，以下简称训练学校）两个主体组成部分。前者是以社会公益事业为目的的“事业单位法人”，后者是为行使公安机关职权而建立的具有民事权利能力和行为能力的“机关法人”。⑦“共同育人”既是双主体合作办学的形式和方式，又是目的和主旨；既能在公安院校运行的具体管理中得以体现，又能在其内部各利益主体的博弈中得以实现。

（三）公安院校“校局合作”双主体办学的治理结构

资源依赖理论强调，组织可以通过兼并和所有权以外的形式，建立组织间集体行动框架的环境，实现合作或协商一致，校局合作则是在公安院校和地方公安机关（或训练学校）之间搭建了一座资源相互补给的桥梁。⑧

目前，校局合作的普遍形式包括以下几点：（1）在教学建设方面，签署警务合作共建协议。公安院校在公安机关建立实践教育基地，安排公安专业学生进行实践教学（实习、见习等）。公安机关（或训练学校）则选派业务能力强、经验丰富的民警到校担任兼职教官，完成特定的教学任务，进行教学方式、方法的改革和创新。同时，通过公安用人单位满意度调查、毕业生就业跟踪调查等协同共建教学评价标准和体系；⑨（2）在课程、教材建设方面，公安院校借助公安机关的实战经验和案例整合课程资源，共建案例库，建立融教学训练于一体的教学训练课程体系，也可与公安机关选派的兼职教官探讨开发校本课程、出版教材，促进合作共建成果的转化；（3）在师资培养方面，公安院校选派优秀教师和干部到地方公安机关挂职锻炼、专题调研，了解实践热点前言、问题难点，参与课题攻关，打造既懂理论又会实战“双师型”教师队伍。同时，公安机关（或训练学校）选派兼职教官走进课堂、校园，了解民警培训和公安人才培养的需求和趋势，增强理论功底；（4）在人才培养方面，公安院校在公安专业人才培养方案制定或修订时，开展深入调研，了解公安机关、社会对公安后配人才培养、在职民警培训、业务骨干轮训的相关需求，完善人才培养计划、在职培训计划等；（5）在开展警务合作方面，公安院校可以为公安机关（及训练学校）在大型活动执勤、安保警卫、突发事件处置提供警力支持，双方还可通过案件侦办、智库支持，实现服务合作。⑩

除此之外，校局合作的还包括其他一些特定形式。主要是：（1）在专业建设方面，聘请公安机关相关专家，通过专家讲座、局长讲坛、咨询论证等途径参与公安院校“品牌专业”“重点专业”的建设；（2）在发展决策、合作战略方面，通过院校章程、合作协议等正式制度，共建例会、研讨会、专题会等不成文、非正式制度来谋划发展。也可以聘请公安机关兼职教官或业务专家作为学院“教学工作委员会”等机构的成员，参与重大教学、科研项目或成果的验收与评选，为学校重大发展决策建言献策；（3）在校、局高层领导之间的转任方面，公安院校的领导转任到公安机关任职，或地方公安机关的领导到公安院校任职是促进行业内部合作的重要形式，能够更方便地推动双方高层次合作与交流。

因此，公安院校“校局合作”双主体办学治理结构是在公安院校与地方公安机关（或训练学校）合作共同进行高素质公安民警培训或公安应用型后备人才培养的过程中，公安院校和地方公安机关作为两个最重要的治理主体相互间形成的制度化和非制度化权利义务关系、基本安排及互动形式。

二、公安院校“校局合作”双主体办学治理的定位及框架

双主体办学是公安教育多层次治理中较为独特的治理形式，其利用公安院校和公安机关（或训练学校）签署“校局合作协议”、打造“教学联盟”、搭建人才培养平台，形成由外到内和由内到外的双重治理模式。

在宏观层面，公安院校“校局合作”双主体办学是由政府和公益性事业单位（公安院校）主办，地方公安机关（或训练学校）、行业或企业、公众、非政府组织（媒体等）利益相关者共同参与办学的治理模式。利益相关者不仅仅指与大学有着契约利益关系的人或集团，凡是与公安院校发生利益关系的人或组织都属于公安院校的利益相关主体。⑪其中，有举办公安教育的政府及其代表者公安厅（局）（公安院校的主管部门），提供教育服务和执行人才培养的公安院校（包括教师和行政人员），享受公安教育服务的受教育者（学警和在职培训民警），关心人才培养的学生家长，关注公安教育的校友，监督教育质量的社会力量及公众，还有作为最终“使用方”的各级公安机关。各方的共同参与、权力共享是实现宏观层面参与治理的重要条件。

在微观层面，公安院校“校局合作”双主体办学属于高校内部治理模式。大学内部治理的目的在于实现权利-权力正和博弈的妥协性合作，包括责任性、回应性及有效性的高效“善治”是实现这一目的的重要支柱。⑫“校局合作”表面上改变了各利益相关主体在专业建设、教学、科研、人才培养等方面“发言权”，其实是在更大程度上引入了外部的权威力量，其兼具监督功能、学术评议、利益共享等特征，很大程度上影响公安院校内部治理的博弈体系。

另外，公安院校校局合作双主体办学是外部参与和内部治理模式的结合，而这一结合的重点在于廓清其治理模式的具体内容。根据职业高等教育双主体办学的特点和经验，相关学者利用因素分析法构画了一个包含了谁来治理、治理什么、怎么治理、治理绩效等四个方面的通用框架（见下图）。⑬

图 校企合作双主体办学治理模式的通用框架

三、公安院校“校局合作”双主体办学治理结构分析

（一）治理的主体

首先，“校局合作”双主体办学使公安院校摆脱了单主体办学的困境，在政府倡导下，将同行业具有相同利益诉求和价值取向的地方公安机关纳入办学体系，集合优势、协同创新、资源共享、共同发展，形成了“双元”治理主体，从而完善了治理结构。

其次，“校局合作”双主体办学可以共同搭建育人平台，实现优质教学资源开放共享，特别是在以教学、训练为中心的公安后备人才培养和在职民警培训方面。目前参与治理的主体范围正扩展至警务合作、专业建设等领域，同时影响到人事任免、学术评议等公安院校内部治理结构的微观层面。

最后，借助于调研座谈、挂职锻炼、会议论坛等组织形式，治理主体在决策、执行、监督上的权利和义务关系日渐完善。其中，挂职锻炼属于制度性的组织形式，有明确正式的文件；而调研座谈、会议论坛则是非制度性的组织形式，这些形式不是固定的、制度化的，具有偶然性，规范其权利和义务的相关协议条款可能更多地存在于高层领导的讲话稿里，能否形成具体、现实的制度形式要取决于后续的落实。

（二）治理的内容

这涉及到具体的治理内容、价值观念和最终愿景，在治理模式里具有指示意义。校局合作双主体办学治理的理念在于“面向实战、校局（处）联动、育用衔接、战训交融，以‘教、学、练、战’一体化教学为集中体现的人才培养模式”。⑭这也恰恰符合政府、公安院校、公安机关、学警和在职培训民警等各个利益相关主体利益最大化的目标，实现权力博弈中的“多赢”均衡。培养“面向实战”的公安应用型人才不但体现了政府的教育行为和目的，实现公安院校的办学理念，而且更符合作为用人单位的公安机关的需要。对学警而言，对他们的教育投入会在用人单位的认可中得到积极的正向反馈。

（三）治理的路径

这涉及到治理过程的核心内容——决策体系，其中包括确保决策得以贯彻的方式，即执行系统，以及使治理过程形成“闭环”的反馈监督措施，即监督系统。我国高校实行的是党委领导下的校长负责制，主要决策机构是学校党委会（常委会）、校长办公会。党委是学院的领导核心，绝大多数高校的党委会（常委会）和校长办公会的主要成员基本相同。⑮公安院校党委会成员常由公安机关厅（局）长兼任或者转任，这构成双主体办学模式在高层得以支持和推进的有效动力。

决策的执行也是如此，“校局联动机制（权力运行问题）的按钮（体制保障）是校长兼任局长或政治部主任。没有这个条件，校局联动就动不顺畅（无法实现无缝对接）。”⑯校局合作的执行系统是决策体系的延伸和持续，从决策到执行的“有效动力”保障了治理系统的高效运行。

治理中的监督和反馈机制直接关乎治理的实效。监督包括公安院校主管部门、内部纪检、监察等部门的监督，以及媒体监督、公众监督等。充分发挥治理活动中监督、反馈机制的作用，能够让治理的决策、执行到再决策、再执行形成“闭环”，及时反映治理过程有效与否。

（四）治理的绩效

首先，公安院校双主体办学治理的绩效取决于先进的理念和清晰的目标。治理的绩效是效率和效能的总和，效率是产出与投入之比，效能是实际治理效果与预期治理效果之间的比较。⑰因此，治理绩效既要考虑治理的产出（收益），又要考虑到治理的投入（投资）。在前图中，治理的“收益”与其“决策机制”有关，决策机制的好坏直接影响收益的高低；治理的“投资”则与“举办权”有关，投资多少的“指挥棒”在举办者手中。这两者都与“理念与目标”有关。

其次，公安院校双主体办学治理的绩效依赖于合理的治理行为。治理结构并不能直接产生治理绩效，治理绩效的实现主要依赖于具体的治理行为。公安院校“校局合作”双主体办学的治理绩效管理，要兼顾治理决策者（校、局两个办学主体）、受教育者（学警或在职培训民警）、权威人士（专家）等“外部需求”，从治理绩效的计划、实施、激励、评估、追踪等方面关注具体的治理行为。治理绩效的管理，应该着重增强战略行为绩效（如增加收益、增强竞争、加强创新等）和控制行为绩效（如降低投入成本、风险控制等）。⑱因此，加强治理行为绩效管理，是提升治理绩效的关键。

最后，公安院校双主体办学治理绩效的关键是共享与情感。公安院校校局合作的核心机制是共享机制，它是按照资源优势互补的原则，去发掘合作各方可提供和能提供的资源。作为另一方提高和发展自己的补给资源，在公安院校和公安机关（或训练学校）之间建立一种共享型的知识互动体系。共享合作伙伴拥有的、我方没有的资源，“投资”的成本相对较低，风险得到有效控制，治理的战略行为绩效很高。校局合作的持续作用，源于对合作合法性认同的强化、固化和内化。⑲同行业办学、强大的情感联结、价值认同等大大加强了“契约”的稳定性，提升了校局共享的收益，治理的绩效也相应提高。

四、结语

在高等教育大众化趋势不断深入、社会治理广泛推进的背景下，公安高等教育办学理念也在不断丰富，人才培养质量得到不断提升。随着社会对应用型公安人才的需求不断增加，这种需求进而集聚转化为对公安院校治理效果多样化的要求，推着动公安院校外部和内部治理结构不断演进。作为回应，公安院校“校局合作”双主体办学的形式和内容也在不断丰富完善，促进公安院校双主体办学治理结构变革的制度化和非制度化的因素日益增加。借助谁来治理、治理什么、怎么治理和治理绩效的分析框架，可以进一步探明公安院校双主体办学的治理模式，对于立足公安教育的实际、按照教育规律办事、培养公安应用型创新人才具有极其深远的意义。

① 《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，http://www.moe.edu.cn/srcsite/A01/s7048/201007/t20100729_171904.html，访问日期：2018年8月24日。

②《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》，http://old.moe.gov.cn//publicfiles/business/htmlfiles/ moe/ s6342/201301/xxgk_146673.html.，访问日期：2018年8月24日。

③[瑞典]卡尔松、[圭亚那]兰法尔：《天涯成比邻——全球治理委员会的报告》，中国对外翻译出版公司1995年版，第1-5页。

④徐来群：《美国公立大学系统治理模式研究》，上海交通大学出版社2016年版，第4-9页。

⑤庄西真：《职业院校与企业双主体办学的治理结构:逻辑与框架》，《中国高教研究》2016年第12期。

⑥吴建新、欧阳河：《校企双主体办学的治理理论与模式初探》，《中国职业技术教育》2016年第6期。

⑦翟新辉：《民法学总论》，中国政法大学出版社2015年版，第97-99页。

⑧梁慧稳：《校局合作的动因分析及机制构建》，《黑龙江教育学院学报》2015年第9期。

⑨李锦奇：《基于可拓-协同教育的校局合作及实现模式》，《辽宁警察学院学报》2017年第2期。

⑩王殿玺：《试论公安院校校局合作办学的内容与载体》，《公安教育》2016年第11期。

⑪徐来群：《美国公立大学系统治理模式研究》，上海交通大学出版社2016年版，第4-9页。

⑫祁占勇：《落实与扩大高校办学自主权的三维坐标》，《高等教育研究》2013年第5期。

⑬吴建新、欧阳河：《校企双主体办学的治理理论与模式初探》，《中国职业技术教育》2016年第6期。

⑭闫继忠：《面向实战突出能力培养应用型公安人才》，《浙江警察学院学报》2014年第2期。

⑮刘献君：《高等学校决策的特点、问题与改进》，《高等教育研究》2014 年第6 期。

⑯崔向前：《公安教育“教、学、练、战一体化”模式的探索与反思》，《河南教育学院学报（哲学社会科学版）》2011年第5 期。

⑰夏书章：《行政管理学》，中山大学出版社2013 年版，第421 页。

⑱谢永珍、赵琳、王维祝：《治理行为、治理绩效： 内涵、传导机理与测量》，《山东大学学报（哲学社会科学版）》2013年第6 期。

⑲梁慧稳：《校局合作的动因分析及机制构建》，《黑龙江教育学院学报》2015 年第9 期。

江苏高校哲学社会科学研究项目“公安院校‘校局合作’双主体办学的治理结构研究”（编号：2016SJB880024）；江苏省高等教育教改研究重点课题“实战化教学背景下的公安院校教师教学能力提升研究”（编号：2015JSJG049）；江苏警官学院教改项目“公安院校教师教学能力结构与提升研究”（编号：2014A03）。

2018-05-20

王磊（1986-），男，山东莱芜人，江苏警官学院教务处助理研究员，南京，210031；杨骏（1974-），男，江苏盐城人，江苏警官学院实战化教学中心主任。

D523.34

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1672-1020(2018)05-0103-05

[责任编辑：王 焱]