县际义务教育资源均衡配置研究——以湖北省宜昌市为例

王守文， 宋贝迪， 石丹淅

(1. 三峡大学 法学与公共管理学院， 湖北 宜昌　443002； 2. 华中科技大学 经济学院， 湖北 武汉　430074)

义务教育均衡发展直接关系不同区域间学生能够享有同等的教育资源，保证不同区域间的教育公平，为国家教育公平落到实处提供保障，最终为社会主义现代化事业的发展提供各种保证。因而它成为国家教育改革与发展工作的重中之重，也是长期力推的目标。《国家中长期教育改革和发展纲要(2010-2020年)》[1]和《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》[2]明确提出未来将“加快推进义务教育均衡发展”。在纲要中，明确提出用10年左右的时间实现区域内义务教育基本均衡的目标和一系列具体政策措施。教育部专门印发《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》[3]，进一步明确地方各级政府责任，并提出推进义务教育均衡发展的基本目标是：每一所学校符合国家办学标准，办学经费得到保障；教育资源满足学校教育教学需要，开齐国家规定课程；教师配置更加合理，提高教师整体素质[4]。义务教育均衡发展反映的是教育公平，教育公平表现之一就是教育资源的均衡配置，然而目前我国教育资源非均等化的现象较为普遍，所以作为义务教育均衡发展的基础，教育资源的均衡配置成为了教育改革的热点问题。

义务教育具有公共性、强制性、免费性。其中，公共性强调义务教育是面向本地区、本民族全体国民的教育。多数学者一致赞成义务教育是公共产品，而政府提供公共产品，可见，政府在教育资源的配置中起主导作用[5]。那么，什么是教育资源呢？韩宗礼从狭义的角度，将教育资源定义为社会为了进行各种教育活动所提供的财力、人力、物力条件[6]。这些资源集中体现在用于教育活动中的投资(费用)上，教育活动相关的工作人员以及他们的知识结构、能力结构等构成了教育领域的人力条件；学校的固定资产、易耗品和材料等构成了物力条件；教育活动投资消费的不同形态构成了人力和物力条件。义务教育属于公共产品，因此，义务教育资源配置研究是以公共资源配置理论为基础[7]。基于此理论，袁振国以资源配置为主线，选择师资力量、物质资源、生均经费、学生辍学率等指标，设计了一套义务教育均衡发展评价指标体系[8]。崔慧广认为县域义务教育资源配置的均衡，要以促进学校的均衡发展为切入点，从人力资源、物力资源和财力资源三方面构建了县域义务教育均衡发展静态测度指标体系[9]。沈有禄以资源配置理论为基础，构建了基础教育资源配置均衡指标体系，从人力资源、财力资源、物力资源和教育资源配置制度的公平性4个一级指标和25个二级指标来研究[10]。这些研究成果有的是从社会学角度，关注公平为主旨；有的是从经济学角度，关注办学条件在教育活动中发挥的作用。这些指标体系虽然已经涵盖了义务教育均衡的大多数内容，但是分类有交叉重叠，且没有凸显人的主体功能。

宜昌市依据“高中进城、初中进镇、小学联村办”的思路，确定了《宜昌市农村中小学布局调整十年规划》，从框架、路线和时间等方面进一步确定全市中小学布局。2012年，宜昌各区(市、县)全部通过义务教育均衡发展省级验收，是湖北省唯一一个义务教育均衡发展合格县市区全覆盖的地级城市[11]。到2014年为止，宜昌各区(市、县)通过国家督导评估，成为了湖北省乃至中西部省份义务教育均衡发展整体通过省级和全国验收的城市。然而，由于地理位置的差异，各区域经济发展和教育机制的不同，宜昌市存在着教育资源非均衡配置的现象。以宜昌各区(市、县)为例，通过分析教育资源均衡配置评价指标体系，比较宜昌市2013年生均教育经费总投入、生师比和生均校舍面积的情况，分析其产生差异的原因，最后提出一些可行性的建议，同时为其他城市义务教育资源的优化配置提供参考。

一、宜昌各区(市、县)义务教育资源配置现状

目前，教育资源均衡配置评价指标体系已经较为完善。《国家教育督导报告》中义务教育资源均衡配置分别从教育经费投入、师资资源和办学条件等方面进行了论述。王善迈等学者将校际均衡评价体系分为三类，其中第二类就是教育投入中资源配置均衡，也是从教育经费、人力资源和物力资源三个一级指标对义务教育资源均衡配置进行研究。其中，代表教师本身的教学质量和学校教师结构的指标，衡量学校规模的指标，度量学校对教师管理和教师本身质量提高的重视程度构成了人力资源。物力资源则衡量各校间的硬件差异。

为了数据统计方便，同时考虑到研究的有效性、可比性、完整性，从教育经费、人力资源和物力资源三个评价指标来分析，其中教育经费选择生均教育经费总投入，人力资源选择专任教师数(生师比)，物力资源选择生均校舍面积这三项评价指标，分析宜昌各区(市、区)在2013年间义务教育资源配置现状。所有原始数据均来自《2013年宜昌市国民经济和社会发展统计公报》和《湖北教育年鉴2014》。

表1　教育投入中资源配置均衡指标

1.生均教育经费总投入比较

教育经费是所有教育资源最有力的财物保障，各区(市、县)由于经济发展以及战略发展的不同，教育总投入存在差异，但是考虑到数据的可比较性，选择生均教育经费总投入作为教育经费的评价指标。

图1　2013年宜昌各区(市、县)生均教育经费总投入比较

比较县市区的生均教育经费总投入这一指标，可以看出市区间相差并不大，全市对义务教育均衡发展的努力有目共睹，但县市区之间依旧存在差距。生均教育经费总投入超过6000元的有四区(西陵区、伍家岗区、猇亭区、夷陵区)，三市(宜都市、当阳市、枝江市)，一县(远安县)；其余(点军区、兴山县、秭归县、长阳土家族自治县、五峰土家族自治县)低于6000元。

2.生师比比较

教育人力资源体现在教师的学历结构、职称结构、年龄和教龄等方面，但是这些数据较难收集，而每位教师对学生的关注是有限的，生师比是较能代表人力资源的一项评价指标，因此分别从小学生师比和初中生师比进行比较。

图2　2013年宜昌各区(市、县)生师比

从小学生师比看，各区(市、县)小学的生师比的差距较为明显。五县区(西陵区、伍家岗区、点军区、猇亭区、夷陵区、长阳土家族自治县)的生师比较高，间接表明每位教师所需负担的学生数较高，教师负担较重，教师资源相对紧张；其他区(市、县)明显较低，间接表明每位专任教师所负担学生相对较少，其中秭归县的生师比是所有区(市、县)间最低的，教师资源相对宽松。

进一步分析可以发现，小学生师比较高的县区里，西陵区、伍家岗区、夷陵区及长阳土家族自治县这些地区人口密度较大，学生人数较多，每位专任教师负担的学生也较多。而兴山县、秭归县这些人口密度原本较少的地区，学生人数较少，每位专任教师负担的学生也较少。

从初中生师比看，各区(市、县)初中的生师比的差距较为明显。六县区(西陵区、伍家岗区、猇亭区、夷陵区、长阳土家族自治县、五峰土家族自治县)的生师比较高，间接说明每位专任教师所需负担的学生数较高，其中最高的当属长阳土家族自治县；两县区(点军区、秭归县)明显较低，间接说明每位专任教师所负担学生相对较少；其他县市(宜都市、当阳市、枝江市、远安县、兴山县)相差不明显，初中的生师比持中。

结合小学阶段的生师比来看，四县区(西陵区、伍家岗区、猇亭区、夷陵区及长阳土家族自治县)义务教育阶段生师比均相对较高，间接表明每位专任教师所需负担的学生数较高；秭归县义务教育阶段生师比均相对最低，间接表明每位专任教师所需负担的学生数较低。各区(市、县)的小学生师比均高于该地区初中生师比，而现在的义务教育完成率已达100%，这间接说明初中阶段的专任教师数量是普遍高于小学阶段的专任教师。

3.生均校舍面积比较

根据现今各地的发展水平，各校硬件条件已达到国家标准，我们选择数据易可得也较有效的生均校舍面积这一评价指标，来衡量各校间的硬件差异。

图3　2013年宜昌各区(市、县)生均校舍面积比较

从小学生均校舍面积看，各地区间存在着差异。四县市(宜都市、当阳市、枝江市、远安县)的生均校舍面积明显高于四区(西陵区、伍家岗区、猇亭区、夷陵区)，其他县区(点军区、兴山县、秭归县、长阳土家族自治县、五峰土家族自治县)的生均校舍面积处于中间位置。

结合宜昌市地理位置，生均校舍面积相对较小的宜昌城区(西陵区、伍家岗区、点军区、猇亭区、夷陵区)处于丘陵地带，人口密度相对其他县市较大，小学的面积普遍不大；生均校舍面积较高的四县市(宜都市、当阳市、枝江市、远安县)多数处于平原地带，地理环境也较好；剩下的县区(兴山县、秭归县、长阳土家族自治县、五峰土家族自治县)多数处于山地地带。

从初中生均校舍面积看，各地区间也存在着差异。八县市区(西陵区、伍家岗区、猇亭区、夷陵区、宜都市、当阳市、枝江市、远安县)的生均校舍面积明显高于其他地区(点军区、兴山县、秭归县、长阳土家族自治县、五峰土家族自治县)。

结合地理位置看，生均校舍面积较高的八县市区处于丘陵以及平原地带，地理环境也较好；生均校舍面积较低的其他县区多数处于山地地带，在建校舍上处于劣势，比如长阳土家族自治县人口密度较大，其初中生均校舍面积相对较小。

结合小学阶段的生均校舍面积来看，四县市(宜都市、当阳市、枝江市、远安县)义务教育阶段的生均校舍面积均较高，而其他地区(西陵区、伍家岗区、点军区、猇亭区、夷陵区、兴山县、秭归县、长阳土家族自治县、五峰土家族自治县)可能因为人口密度大，地理位置上的劣势，生均校舍面积相对较小。各区(市、县)初中的生均校舍面积均高于该地区小学的生均校舍面积，间接说明初中阶段的校舍面积是普遍高于小学阶段的校舍面积。

二、宜昌各区(市、县)义务教育资源配置现状原因分析

1.各区(市、县))间经济水平发展差异

宜昌各区(市、县)生产总值可以在一定程度上反映出其经济发展水平，从表2中可以看出各区(市、县)间经济发展水平的差距。经济发展状况直接影响地区教育经费的配置状况，结合图1，可以看出经济水平发展较好的地区，用于教育的经费支出可能较充足，为每位学生提供的教育经费处于较高水平；反之，其他地区在义务教育经费投入上相对处于劣势。因此，宜昌各区(市、县)义务教育资源配置现状差异与该地区的经济发展水平有关。

表2　2013年宜昌各区(市、县)生产总值

2.各区(市、县)级政府教育财政投入的差异

经济发展水平相当的区(市、县)，教育经费的投入也可能存在很大差异。由于官员绩效考核制度是以GDP为主，义务教育这种项目回报率低、收益速度慢，往往不能吸引政府投入太多，政府财政偏好不同，从而导致义务教育经费投入存在一些差距。因此，宜昌各区(市、县)义务教育资源配置现状差异与该级政府教育财政投入有关。

3.人事制度的不完善

从宜昌各区(市、县)义务教育资源配置现状中，可以看出人力资源各地区间存在差异，有些地区生师比较高。出现这种现象的原因之一就是教师编制紧张，有些教师由于成绩突出、能力优秀被借调到政府部门工作，但其编制仍然是教师编制而非公务员编制，学校即使紧缺教师，也没有足够的编制招聘专任教师。教师编制的紧张与教师人事制度不完善有关。

4.学校升学率差异等引发的择校热

受学校升学率差异影响，有些学校存在生源爆满的现象，而有些学校人数较少。比如同一地区有的学校招生远远超过标准班额，而存在一些学校持续招生太少，不得已而采取“小班化”教学的措施，而这就会造成生师比不均等现象，因此，宜昌各区(市、县)义务教育资源配置现状差异与教育政策引发的择校热有关。

三、宜昌各区(市、县)义务教育资源配置优化路径

第一，扶持经济薄弱地区，加大义务教育经费投入。《中华人民共和国义务教育法》规定：“义务教育实行国务院领导下，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主的管理体制。”义务教育采用的是“以县为主”的管理体制，由于区(市、县)级政府间财政收入的不同从而产生区(市、县)间教育经费投入的差距。经济发展状况直接影响地区教育经费的配置状况，因此，落实、完善义务教育资源配置的根本之策就是扶持经济薄弱地区。在保障经济发展的基础上，要对薄弱地区教育经费投入实行倾斜政策。

第二，细化相关工作人员考核指标，保障义务教育均衡发展。“以评促教”这一评价理念不仅是对教师教学有用，对教育资源的均衡也有作用。通过细化工作考核指标，强调保障义务教育均衡发展是每位工作人员的职责，义务教育资源均衡配置问题务必得到重视。各区(市、县)义务教育资源配置现状差异与该级政府教育财政投入有关，而政府教育财政投入又与工作人员考核标准紧密关联，义务教育回报率低、收益速度慢，从而加深了义务教育资源配置不均衡的现状。因此，为保障义务教育均衡发展，必须细化相关工作人员考核指标，建议将义务教育的发展纳入考核范围。

第三，完善教师人事制度，增加义务教育人力资源。教师人事制度直接影响教师的安稳状况和工作积极性。而当前教师编制的紧张与教师人事制度不完善有关。基于此，学校要处理好借调人员编制问题，让教师编制不被占用或者浪费，从而让更多优秀有能力的新鲜血液加入教师队伍，增加义务教育的人力资源，因此，完善教师人事制度，也是有效策略之一。

第四，落实教师的流动政策，建立有效的保障机制。西陵区为了均衡各学校间的教师资源，采取交流的方式，每名教师在同一所学校任职满6年，可以申请流动到其他学校，学校校长平均每几年就要轮岗一次，西陵区义务教育阶段教师(包括一线教师和行政人员)的流动，已经趋于常态化、规范化。落实宜昌所有县市区的教师流动政策，也是促进宜昌各区(市、县)间教师资源均衡配置的重要途径。

第五，宣传“就近入学”理念，稳固义务教育均衡配置。强化教育管理，实行“就近入学”政策，避免“择校热”等问题，教育局可以通过组织社区讲座、走访等形式，让家长意识到“就近入学”的益处，同时向家长保证学校间教育资源配置的均衡，从而保证每位专任教师的负担合理，有效稳固义务教育均衡配置。

第六，加强物力资源建设，保障义务教育物力资源。物力资源主要包括校舍、教学仪器设备、图书等，它是教育经费支出的结果。物理资源的合理配置满足受教育这对义务教育资源的需求，同时保障义务教育的均衡发展。按照各区(市、县)办学条件的要求，加强对硬件设施的建设，对于财力薄弱的地区，区(市、县)级政府可以从政策上给予一定倾斜，使各区(市、县)均具备标准化办学条件，从而保障义务教育阶段物力资源的均衡配置。

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[11] 让每个孩子沐浴公平教育的阳光——湖北省宜昌市10年义务教育均衡发展纪实[N]．光明日报，2012．