“枫桥经验”与新时代中国特色的乡村治理

葛晨虹 吴 迪

(中国人民大学 哲学院，北京100872)

新时代“枫桥经验”的乡村治理模式，体现了以“为民”为核心的理念，是一种自治、法治、德治“三治融合”、体现情理法治理传统的创新管理模式，是一种适合中国国情的治理模式，也是一种中国特色的乡村发展模式。习近平总书记强调，一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。由此而言，“枫桥经验”是枫桥特色、诸暨特色，也是中国特色。“枫桥经验”对于新时代中国乡村治理和乡村发展模式方面，提供了一种可复制的样本。

一、“枫桥经验”是诸暨的也是中国的

“枫桥经验”形成于社会改造，发展于改革开放以来的综合治理及创新社会管理，在法治建设和社会管理的创新发展中，积累起了不断完善的乡村民主自治经验模式，伴随着市场经济发展，也探索创建了以民生服务、民生发展为中心的乡村发展模式。“枫桥经验”内容丰富，包涵刚性法治和柔性德治相结合、传统传承与现代创新相结合、情理法相结合的治理模式。它遵行村民民主“自治为基、法治为本、德治为先”的原则，是一种自治、法治、德治“三治融合”的治理模式。三治融合的治理特点：一是治理中整合运用了多维度治理资源和力量；二是治理中坚持合法的同时，还做到了合理、合情，让人易于接受。所以“枫桥经验”中一个突出、成熟的经验亮点即善用乡村社会中的民间调节手段。除此之外，“枫桥经验”在如何以民生发展为龙头引导城乡一体化发展方面，也很有特色。在实现“共治共建共享”道路上，“枫桥经验”创新实践了富有中国特色的新时代乡村善治和乡村发展模式经验。

从历史方位中的中国社会与情理法兼治传统看，“枫桥经验”中的法治、德治、自治“三治融合”乡村治理模式，有其历史必然性和突出的中国特色，为我们思考中国特色的乡村治理和乡村发展应怎样做提供了积极宝贵的经验。历史是割不断的，理解今天的乡村治理，需要把握中国乡村社会结构及其基本特征，需要从中国特有的历史道路和传统治理模式认知开始。

许多经典作家在论及人类由原始社会进入文明社会的历史进程时，认为东、西方走了两条不同的道路，即以古代希腊为代表的“古典的古代”，和以古代东方国家为代表的“亚细亚的古代”。“古典的古代”发展道路是从氏族到私产再到国家，个体私有制冲破了血缘氏族组织，国家代替了氏族。“亚细亚古代”则是在没有摧毁原始氏族组织的情况下，直接进入奴隶制国家，血缘氏族制同国家的组织形式相结合[1]。对这两种不同的历史途径，著名思想史家侯外庐先生解释说，“古典的古代”是“革命的路径”，“亚细亚古代”是“改良的道路”[2]。“古典的古代”是从家庭到私产再到国家，国家代替了家族；“亚细亚的古代”是由家族到国家，国家混合在家族里面，叫作“社稷”[3]。国家政治体制中带有浓厚的氏族遗制，使得古代东方的社会结构、文化精神、历史进程获得了极大的特殊性。这是理解古代中国生产方式、社会制度、思想文化的关键。

“亚细亚”历史道路表明，中国古代“国家”是在氏族遗制和血缘组织之上形成的，氏族对于国家是作为原型组织存在的，国家能借鉴和模仿的统治模式也直接源于氏族的模式。所以中国古代在社会治理模式上走了一条“礼法结合”“德主刑辅”的路数。家族以血缘关系维护自身凝聚统一，亲亲又尊尊，形成了宗法人伦社会的德性治理模式。这种德性化因素在乡村自治中发挥着重要作用。

西方古希腊城邦多是在打破血缘氏族制后建立的。恩格斯曾指出氏族制度的基础是血缘关系，而国家则“按地区来划分它的国民”[4]。血缘氏族的彻底解体和历史性保存，使中西方走上了不同的历史文明之路。对中国这样一个带有氏族血缘脐带的社会来说，重“仁”政重宗法伦理关系的儒家德性思想，比重刑罚的法家思想更适合历史需要。在现代发展中，中国已建立起了有别于古代伦理法的独立法体系，但仍要进一步完善法制，使法律和道德既保持内在契合，又保持外在张力，建立起法治和德治共同发挥作用的社会治理格局。

中国古代有“皇权不下县”的传统，朝廷命官大多到县级，如此，乡村自治模式就成为可能。传统的乡村自治主要通过乡贤和家族宗法权力治理，通过宗法族规、家规家训、乡规民约、风习文化力量维系治理。我们今天治理当代中国乡村，思路上不能忽略或离开中国特色的情理法治理模式。有学者说，我国所有建制组织都在加强，唯有农村基层组织在弱化[注]见天涯论坛：回乡见闻与感想：农民富裕、农村衰败和农业凋敝， http://bbs.tianya.cn/post-develop-2202007-1.shtml。组织的弱化、市场经济带来的乡村变化，传统乡村自治模式的缺场，传统文化的断裂，造成了一些农村的衰败、贫困、传统文化和民风不再。诸暨的“枫桥经验”让我们看到，今天的乡村治理仍可传承传统中国情理法相结合的治理方式，走一条与中国国情相适应的现代乡村治理之路。法治、德治、自治“三治合一”的情理法兼用的治理模式，新乡贤以及新乡贤文化、各类志愿性社会组织、基层党组织和行政组织，加上因地制宜的经济合作组织、互助组织，都可构成有效的乡村治理力量。社会治理和建设需要多元主体、多维资源和方式力量，这一点在当今国家强调的“治理体系与治理能力现代化”的语境下，已成为基本共识。

二、“枫桥经验”与社会治理体系、治理能力的现代化

治理理论是对传统治理方式和治理理论的超越和发展。传统一元治理主体以及“二分模式”已不能满足现代社会的管理需求。治理体系是多维度、多因素的，治理主体也应是多元互动的。治理不同于管理：传统的政府“管理”是线性运作管理，主体是政府；“治理”则是强调社会各因素之间在互动中发挥治理能量，治理主体并非一定是政府机关，还可以是公共机构，也可以是社会组织、民间组织、群众团体。党的十八大以来，中央多次强调要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，十九大报告提出共建共治共享，都是在强调多元主体、多维力量共同参与社会治理和社会建设。

(一)从“管理”向“治理”转变，从“要素”到“体系”转变

新时代“枫桥经验”实现的“四个转变”中，第一是工作理念从“管理”向“治理”的转变，第二是工作格局从“要素”到“体系”的转变。新时期基层社会治理，拓展延伸到了开展社会建设服务社会成员、规范社会行为、树立社会风尚、保障社会安全稳定等方面。树立了政府、基层党组织与群众共建共治共享的新思维，尤其是发挥基层领导力核心作用，搭建共治平台，引导乡村组织、企事业单位、社区组织等共同参与基层事务管理，形成体制内与体制外互补、正式与非正式相结合的治理格局[注]参见陈善平打印版调研材料：“枫桥经验与基层社会治理”，第4页。。

“枫桥经验”作为社会治安综合治理的典范，为社会综治实践和理论创新作出了重要贡献。习近平对此肯定地说：“枫桥坚持专群结合、群防群治，预防化解矛盾，维护社会治安，成为全国社会治安综合治理的典型。”预防化解矛盾、矛盾不上交最突出的做法，就是依靠群众基层自治的有效创新，调动组织起多维主体资源力量，实现乡村法治、德治、自治的“三治融合”。

“枫桥经验”创新运用了诉诸各种资源力量的“大调解”格局和运用人民群众参与治理的社会调解方式。群众参与调解很适应中国国情需要，是中国传统情理法调解模式的传承，是对传统社会调控方式和现代社会治理方式的结合与创新。最高人民法院、司法部联合发布的《关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见》对人民调解制度做了很高评价：“人民调解组织遍布城乡、网络健全，人民调解员植根基层、贴近群众，人民调解工作具有平等协商、互谅互让、不伤感情、成本低、效率高等特点，易为人民群众所接受，在化解矛盾纠纷中具有独特优势。”[5]无论从现代治理方式、适应国情的需要上说，还是从乡村治理实践成效上说，诸暨的“枫桥经验”都走在了时代前列，实践探索着现代治理体系和能力的转变。

(二)治理理念从“为政”到“为民”的转变

在“枫桥经验”的“四个转变”中，第三是工作理念从“为政”到“为民”转变[注]同上。。“为民”是“枫桥经验”富有生命力的特点之一。我们所处的时代已进入诉诸社会主体的现代社会。在现代性理论语境中，现代社会的本质特点之一即人的主体性的凸显。现代性中的主体性问题也是马克思主义理论的重要内容。我们党和国家也始终坚持马克思主义的主体性思想，从革命战争时期起，我们党就确立了“从群众中来，到群众中去，一切为了群众，一切依靠群众”的群众路线。走群众路线，是党和国家进行民主革命和中国特色社会主义建设的“法宝”。

在社会主义发展新时代，国家提出“以人民为中心”的思想，其核心也是要以人民利益为中心，解决好人民的民生问题，尊重人民的主体地位，依靠和发挥人民群众的主体性和共治参与性。“枫桥经验”凸显的是强调人民群众的主体地位，尊重人民群众的创新精神。在人民群众的安全感、幸福感、获得感中，各级政府、村班子也赢得了人民群众的支持和信任。在某种意义上，最大的治理资源就是人民群众的信任，最好的、最有效的治理就是解决好民生问题。

在改善民生方面，诸暨市实现了六个“城乡一体化”，加大了基础教育、公共交通、养老医疗、基础建设等方面的投入力度，创新出了“最多跑一次”的行政审批服务平台体系。以人民为中心，是治理目的也是手段。“枫桥经验”带动诸暨走的是一条以“为民”为轴心的治理发展之路，在治理中发展民生，在民生建设中得到更好的治理。

(三)“枫桥经验”中乡村自治格局与机制

“枫桥经验”中，以“三治融合”为特征的中国式乡村治理思路，把基层治理放在基层建设、乡村发展的大框架下统筹实施，形成了“党建引领政府支撑、依靠群众社会参与、乡里事务自治、乡风文明德治、乡村秩序法治的基层治理格局”。

“枫桥经验”中政府对社会组织的培育引导这一做法值得重视、提升和推广。如，培育孵化社会组织承接政府部分职能参与社会治理，引导建立各类志愿者组织，鼓励乡村贤德能人帮扶调节，扬善抑恶；组织法律专家定期下乡开展法律援助、普法宣传，并帮助制定村规民约；利用信息化手段吸收社会力量推动基层社会的智慧治理，实现了党群合一，体制力量和非体制力量的融合，助推了一大批“枫桥经验”传承人工作室和志愿团队的涌现。

要充分认识这些社会中间组织力量在现代社会治理中的重要作用。在社会结构学理论中，社会中间组织与国家共同构成组织凝聚社会和个体的双重纽带。社会功能学派奠基人涂尔干将社会中间组织称作“次级群体”。他指出社会存在的失范状态 ，原因就在于对传统社会组织的革除破坏，一个社会若缺乏社会中间组织，国家管理就会因缺乏社会组织的保护带而沦入失序状态。这种理论对于国家治理远端的乡村尤为有意义，这也是现代社会治理理论强调的治理体系治理能力现代化的问题。社会“次级组织”在城市往往表现为职业团体和行业团体，在乡村即表现为各种民间自治组织，如“枫桥经验”中的各类调解工作室、志愿者组织、各类在乡不在乡的乡贤能人精英群体。

新乡贤和社会组织是什么关系，可以讨论。广义的新乡贤群体应包括诸多乡村治理力量，各类志愿者组织、各类调节工作室，各类不在乡的干部、经商人士和文化精英群体，他们都是乡村治理可诉诸的多元力量。在强化基层行政组织力量、基层党组织领导的基础上，“新乡贤”机制及新乡贤文化是一种重要的乡村治理资源。

充分发挥党的政治优势，也是“枫桥经验”给我们的重要启示。党的基层组织把握基层治理方向并为治理提供组织支撑，是确保党的路线方针政策贯彻落实的基础，也是党的执政基础。十九大报告说：“加强基层党组织建设、提升基层社会治理的组织领导能力，必须贯穿于基层社会治理全过程。”习近平在谈到“枫桥经验”时也强调：“始终坚持‘枫桥经验’的基本精神，充分发挥党的政治优势，把党的领导和群众路线紧密结合起来，把各个有关部门的职能作用充分发挥出来，形成维护社会稳定工作的整体合力。”以“枫桥经验”为旗帜的诸暨实践发展中，重视加强党和人民群众的血肉联系，不断推进党的基层组织创新建设，加强基层党组织带头人队伍建设，搭建城乡党建资源共享平台，引导党员发挥先锋作用，引导居民自治组织、群团组织和社会组织在党组织引领下共建共享、共同推进。通过基层党组织的群众工作，把党的路线方针政策贯彻到基层，统一群众的思想和自觉意志，组织群众参与基层治理，有效治理社会。“枫桥经验”中所要求的机关干部返乡走亲、乡镇干部驻村连心、党员干部结对交心，都是实现情理法治理模式、推进基层党组织和党员干部走群众路线的有效举措。强化农村基层党组织建设，一方面是加强了党在农村的执政基础，另方面也让党组织领导下的乡村领导班子发挥好在基层的治理能量。

乡村基层建设另一个重要经验，是村班子要过硬和坚强有力，“打铁先需自身硬”。“枫桥经验”中，枫源村班子带领村民制定了村民监督与选举机制等制度公约，村班子通过民主选举产生，有创业承诺、自律承诺，有党员自律和制度他律，使村班子成了有德望有能力并有村民信任资本的领导班子。在我们调研过的河南刘庄的成功经验中，村班子的领导力也非常突显。刘庄从当年有名的穷村变成闻名全国的小康村，和他们有一个坚强自律有能力有担当也有威望的党员带头人和以党员为主的领导班子分不开，和村党组织带领群众坚持发展集体经济，坚持村务民主管理、廉洁自律分不开。南街村的成绩也和该村基层村班子坚强有力、价值目标明确、强化制度治理有关。

三、“枫桥经验”与乡村振兴中的城乡一体发展

“枫桥经验”以及发扬“枫桥经验”的诸暨在发展建设中，值得重视的还有把乡村治理纳入城乡一体发展格局的思路和做法。

在市场经济大潮中，农村多是被忽略的角落。现代化进程中，科技、工业、商品经济都大有发展，但也出现了城市与农村的二元发展、城乡差别拉大的现象：一方面出现了许多国际大都市和光鲜丰富的城市生活，一方面是许多农村在贫困化、凋敝、荒芜和“空心”化。有观点认为，城镇化是解决我国二元经济结构矛盾和城乡差别的根本出路。但城镇化道路不应以牺牲农业、生态和环境为代价，产业、人口、土地、农村以及城乡基础设施应一体化发展，公共服务应城乡融通，均等化发展。城镇化道路的目的是着眼农民，涵盖农业、农村建设，促进经济社会发展，最终缩小或消除城乡差距，实现共同富裕。目前看一些地方的城镇化实际在简单地走减少农村人口、增加城镇人口的路数，是“进城农民得实惠的新型城镇化道路”，让“农民带着利益进城”。问题是，“农民城镇化了，留下的农村该怎么办？”[注]http://www.360doc.com/content/16/0610/10/1720781_566452576.shtml留下的“留守儿童”“留守老人”“空心村”怎么办？国家的农业怎么办？此外，城镇化当然要圈地扩容、资源置换，但城镇化过程中出现的某些“房地产化”现象怎样把控？农村土地的非农化倾向如何把控？

习近平在云南调研时指出，“什么是城镇化？城镇化就是要让农村和农民享受和城市一样的(公共)服务。必须留住青山绿水，必须记住乡愁。什么是乡愁？乡愁就是你离开后还很想念”。没有家乡，没有乡村文化，到哪里寻找“乡愁”？家是“根”，不仅是一所房子一块地域，还有文化和心态情感。

乡村本应是最能保留传统文化的地方，但现在许多乡村已完全没有传统乡村应有的生活景象和道德传统。这些都在提醒我们必须探寻乡村伦理文化重建之路，必须重新思考和定位“新型城镇化”和乡村治理的思路和方向。中国提出新时代的“乡村振兴”建设计划，实际也是在强调农村城镇化的重心之一应落在“美丽乡村”建设上而不是简单的农村人口向城市转移，要在不牺牲土地、农业、环境的前提下，合理转移农村人口，加快城乡基础设施和公共服务一体化的发展。

在“为民”的发展理念中，发扬“枫桥经验”的诸暨城镇化的思路不是简单的城市扩建，不是简单的人口迁移，而是一方面注意到城镇化中想进城的农民提出的一些问题，如房价过高、就业岗位缺少造成进城难问题，建议允许农民宅基地换城镇住房，激活用地指标，加快土地流转；建议城镇应创造更多就业岗位使农民安居乐业；注意到了新居民的城市融入问题和生活保障问题，即使进城还有城市容纳量问题，许多城镇基础设施、公共服务满足不了进城人员；还有农二代农三代的生活保障和就业发展问题，等等[注]见何立胜：《诸暨社会管理创新调查统计表》，第21-22页相关资料。。

同时也注意到了城镇化进程中的另一面，即思考如何解决“留下的农村、农业、产业怎么办”的问题。事实上，在城镇化和振兴乡村战略中，国家也是强调要为乡村提供更多的和城镇一样的公共政策、公共设施和公共服务；提高农村的一二三产业发展水平，提高农村就业能力，十九大报告指出，要“促进农村一二三产业融合发展，支持和鼓励农民就业创业，拓宽增收渠道”；还要提高农村人口的文化素质水平，提高农村教育资源的合理配置水平，提高农村的人才队伍水平和文化建设水平。

中国乡村该何去何从，这是一个40年来应严肃思考的话题。40年来，国家提高农业效率，提高农产品价格，办乡镇企业，让农民工进城务工经商，包括现在提“回乡务农”，都是为了让农民增收，让农业兴盛，让乡村振兴。三农专家陈锡文对此强调，现阶段要强调同时推进“城镇化”和“乡村振兴”，解决三农问题不能全靠城镇化，一定要调动农村自身的活力来解决农村自身的问题[注]见陈锡文：深度解读乡村振兴战略，CCTV-2财经频道http://tv.cctv.com/2018/01/06/VIDEf0dj2WI9K01GQ5WCWYbP180106.shtml。。

振兴乡村也是国际潮流。世界各国也都意识到，推进城镇化过程中不能让乡村衰落。事实上很多国家也不是一味追求城镇化率，在一些郊区农村环境优美的发达国家甚至出现了“逆城镇化”的现象，如欧美有“郊区化”现象，日本“新农业基本法”把农业看作一种国防产业、社会产业，即它为全社会提供粮食安全、提供价值，也需要全社会来扶持，同时也强调把农业看作是一种文化产业、环境产业，它为社会保持传统文化，为社会提供绿色生态环境，在农业的粮食安全功能、生态环境功能、社会和文化功能方面，社会上下已达成共识。

诸暨把“枫桥经验”内容扩展到城乡一体化发展的思考实践中，创建了乡村社区公共服务一体化的公共服务新模式，从“多元供给”到“便民服务”的机制打造，从一站式服务平台，到市、镇、乡一体的公共服务中心机制的创建，在诸暨城乡形成了“小事不出门，大事不出村，服务提供在家门”的农村社区公共服务局面[6]。而“六个城乡一体化”(公交一体化、垃圾分类一体化、供水一体化、污水处理一体化、户籍一体化、公共服务一体化)，以及对基础教育、公共交通、养老医疗、基础建设方面的强化投入，也让我们也看到了城镇化进程中城乡一体统筹发展的一个良好实践开端。

“枫桥经验”由社会治安向社会公共服务领域拓展的创举，也是新时代乡村治理以及城镇化发展中的创新做法和正确的思路方向。如何使农业、农村、农民和城镇协调发展，是中央提出实施“乡村振兴”战略的一大背景和时代任务，应该说，“枫桥经验”以及浙江省诸暨市继承发扬枫桥模式的实践探索，给新时代中国特色的乡村治理和乡村振兴，提供了积极有益的实践经验和思路参考。