自治、法治、德治相结合的乡村治理

王露璐 刘 昂

(南京师范大学 乡村文化振兴研究中心，江苏 南京210023)

党的十九大报告提出“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，为实施乡村振兴战略指明了方向。新时代乡村治理必须将自治作为法治和德治的前提与基础，将法治作为自治和德治的保障与边界，将德治作为自治和法治的支撑与引领，促进自治、法治、德治相互融合。

一、自治是法治和德治的前提与基础

自治是主体自我认识、自我制约、自我解放的活动，蕴含着个体“在私人和公共生活中思考、判断、选择和根据不同可能的行动路线行动的能力”[1]。一方面，自治是主体对自身私人事务的管控。“个体能够通过自己的力量，或者他人的帮助，进行一系列对他们自身的身体及灵魂、思想、行为、存在方式的操控，以此达成自我的转变，以求获得某种幸福、纯洁、智慧、完美或不朽的状态。”[2]这种个体通过对自身的管控，从而获得解放和发展的过程便是自治的表现。另一方面，自治是个体作为成员对其所在共同体的治理。个体作为共同体成员，“在共同体里与同伙一起，从出生之时起，就休戚与共，同甘共苦”[3]，他们虽然经历和能力有所不同，但都有义务也有权利对共同体内的公共事务进行治理。自治的两个方面相互促进、相互融合，为个体及其所在共同体提供良好秩序与稳定环境。

村庄作为村民长期赖以生存的共同体，其治理好坏与村民的自治状况有着直接关系。在我国传统社会，乡村主要以自治为主，村民“日出而作，日入而息。凿井而饮，耕田而食”(《击壤歌》)，独立从事生产活动，自主安排日常生活，从而为“皇权不下县”[注]一般说来，在中国传统社会，由皇权派遣的正式官员只到知县一级，乡村通常属于自治状态。当然关于这种说法在学界也有争议，部分学者认为皇权时代是“编户齐民”的社会，农民被束缚在土地上，村庄并没有实质的自治。事实上，在“普天之下，莫非王土”(《诗经·小雅》)的环境之下，乡村自然不会成为皇权之外的自由之地，但“正式的皇权统辖只施行于都市地区和次都市地区。……出了城墙之外，统辖权威的有效性便大大地减弱，乃至消失”(参见马克斯·韦伯：《儒教与道教》，江苏人民出版社1993年版，第110页)，编户齐民的目的也主要限于征税和治安，对于村庄内部的具体事务则大多由乡村自治。的管理模式提供了可能，也使乡村发展获得了一种内生动力。近代以来，伴随着资本主义的萌芽以及外来侵略的影响，分散的村庄难以抵抗强大的外部压力，乡村自治遭遇严重危机，村庄自治在不同程度上受到破坏。新中国成立初期，乡村经历了以强大政权推进的社会主义改造，传统乡村自治的发展模式逐渐被完全体现计划经济主导的人民公社制度取代。这在一定程度上压抑了村民的自主性和积极性，使村庄治理失去了原有的活力。改革开放以来，伴随着家庭联产承包责任制的推广，村民的生产积极性得到了极大提高，自主管理村庄的热情不断高涨。为适应村庄发展需要，1982年宪法中首次提出“村民委员会”的概念，并将其确定为基层群众性自治组织；1988年《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》开始实施。30年来，自我管理、自我教育、自我服务的村民自治制度有效促进了农业发展，维护了农村稳定，保护了农民利益，为村庄长治久安奠定了坚实基础。

村民自治是“农村居民在一定地域范围进行自我治理的制度和行为”[4]。在乡村治理实践中，村民自治能够以村民根本利益为出发点，充分调动村民的主体性、积极性，发挥“地方性知识”[注]“地方性知识”是共同体内的人群在长期的生产生活中自觉形成的，体现着共同体内的价值观念、社会风俗、生活方式等内容，具有鲜明的地域性特色和丰富的文化内涵。这一概念最早由美国学者克利福德·格尔茨(Clifford Geertz)提出，其后引发了诸多学科的高度关注和热烈探讨。的作用，成为法治和德治的前提与基础。村民自治能够将村民吸引到乡村治理之中，培养村民参与村庄公共事务的能力，激发村民行使民主权利的热情，从而实现乡村治理的民主化。村民在自主治理乡村的过程中，基于对自身利益和村庄共同利益的综合考量作出理性决定，这一决定出自自己的判断和选择，因而能够最大限度地得到自我认可，并激发其内在动力，提升参与乡村治理的积极性。与此同时，基于不同地理环境、历史文化、经济状况等因素的影响，不同村庄有着各不相同的发展模式。村民自治能够更好地利用体现村庄地域特色的“地方性知识”，采取有针对性的措施，从而实现村庄治理的有效性。例如，浙江省诸暨市枫桥镇枫源村以维护村民利益为出发点，基于村庄自20世纪60年代开始形成的以“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”为核心内容的“枫桥经验”[注]枫源村位于枫桥镇东南部，是“枫桥经验”的重要发源地。1963年，毛泽东同志就浙江省诸暨县枫桥镇“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”的“枫桥经验”作出肯定性批示；2003年，习近平同志在纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”40周年大会上对“枫桥经验”进行再次肯定，强调要大力推广“枫桥经验”、不断创新“枫桥经验”。，通过“创新决策机制，推行‘三上三下’”[注]“三上三下”包括三个部分：首先，“一上一下”收集议题：村两委会集体研究讨论议题，入户采集村民意见；其次，“二上二下”酝酿方案：村两委会集体讨论收集议题，民主恳谈、法律顾问专家论证；最后，“三上三下”审议决策：村两委会党员审议，村民代表无记名投票表决。“创新管理机制，推行网格化管理”“创新监督机制，打造透明格局”等方式，依靠村民“自我管理、自我教育、自我服务”的能力，构建起“1套村民自治章程+1套村规民约+多个实施细则”的“1+1+N”的乡村自治规则体系，不断引导村民自治组织与群团组织和社会组织共同发展，充分调动起村民参与乡村治理的积极性，为法治和德治参与乡村治理奠定了基础。

乡村治理实践中，离开了村民自治，法治和德治将难以有效运转。一方面，缺少村民自治的法治难以在村庄得到实施。现代性法治注重强调国家权力的统一调适，但却难以针对不同村庄做出具体规定。“用普遍词汇所叙录的每一成规总不能完全概括人们千差万殊的行为”[5]82，“当一个全国性的制定法规则，一个主要以城市社会的交往规则为主导的全国性法律的规则体系，被确定为标准的参照系之后，就出现了地方性规则与全国性规则之间的冲突”[6]。换言之，普遍性的法律规定难以有效应对不同村庄的特殊需求，一般性的法律规范也不能很好地解决村民的实际困难。由此，甚至会出现“乡间认为坏的行为却正可以是合法的行为”，使得“司法处在乡下人的眼光中成了一个包庇作恶的机构了”[7]。另一方面，德治离开了村民主体性的发挥也容易流于形式，甚至走向虚无。近年来，一些村庄为了片面追求形式化的“德治”，常常以笼统、抽象的口号和条文进行道德说教，以至于引起村民的反感和排斥，难以在乡村治理中发挥作用。

有鉴于此，高效的乡村治理必须发挥自治在法治和德治中的前提与基础作用。具体而言，首先，法治在治理乡村过程中需要充分汲取“地方性知识”的作用，切实考虑村庄实际情况，既要坚持程序正义也要保证实质正义，提高法治效率。面对不同村庄出现的大量个案，固定不变的法律条文难以做出合理判断，“类似情况类似处理并不足以保证实质的正义”[8]。其次，基于村民自治的法治能够有效降低治理成本。尤其需要看到的是，迄今为止，乡村经济活动和日常生活中仍然存在着大量法律尚未给出明确规定的问题，如果诉诸法律，往往出现花费大量人力、物力、财力却无法得到有效解决的结果。通过自治对这些问题进行相应的规约和管理，不仅可以大大降低法治的成本，而且也能够产生良好的实际效果。最后，德治在治理乡村实践中需要充分发挥村民的主体性价值，尊重村民的自主实践和自我创造。应当看到，村庄共同体长期形成的以风俗、惯习和村规民约为主要形式的道德规范，往往来自村庄成员“维护共同体伦理认同和道德共识的形式原则”[9]，也是村民日常道德判断、道德选择和道德认同的基础。因此，德治在乡村治理实践中必须始终关注作为村庄主体的村民的道德认知和实践，从村民日常生产生活中总结提炼道德规范，从而使其真正得到村民的认同和接受。

二、法治是自治和德治的保障与边界

美国学者布雷恩·Z.塔玛纳哈曾表示：“即使法治快速并引人注目地上升为一种全球理念，但它是一个极其让人捉摸不定的观念。”[10]事实上，关于法治的讨论由来已久。早在古希腊时期，亚里士多德就曾指出：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”[5]202亚里士多德从法律的优良性和强制性两个角度对法治进行界定，说明了法治构成的两个基本要件。尽管其后关于法治概念的讨论从未停歇，但亚氏对法治的界定可谓影响深远。

在乡村社会的转型过程中，法治正在以越来越积极的态度参与乡村治理，甚至有学者提出，“基层治理由之前依靠情理法力到现在越来越排斥‘情理力’，而只强调‘法’”[11]。法律的优良性和强制性使法治在乡村治理中成为自治和德治的保障与边界。其一，法律的优良性能够为自治提供制度保障。乡村自治是在法治规范下的自治，优良的法律能够为乡村自治提供法律规范，从而保障自治的有序实施。法治的本质是对公共权力进行监督，“要求社会组织和成员均按照法律规则行事，政府权力和公民行为均受到法律制约，司法审查具有独立性，司法判决具有权威性，排除社会组织和个人意志的任意性和专横性”[12]。应当看到，优良的法律“从本质上讲不只是命令，它暗含着正义和权利”[13]，体现着共同体中全体成员的基本共识，保障着全体成员的基本权利与自由。在乡村治理实践中，优良的法律能够以村民根本利益为基础，对村庄公共权力进行制约，为村民自治提供法律保障。因此，乡村自治应在法律规范下运行，乡村治理需要“强化法律在维护农民权益、规范市场运行、农业支持保护、生态环境治理、化解农村社会矛盾等方面的权威地位”[14]9。其二，法律的强制性能够为德治框定有效边界。“中国是一个有深厚道德基础的国家，在历史的演进中，形成了一套庞大而严密的道德文化体系。在这种伦理精神中，不乏作为中国传统文明价值的合理内核，存在着体现东方人文性格的传统道德。但毋庸置疑，以往的伦理道德在现代社会也具有消极的影响”[15]。德治在治理乡村过程中常常以乡村民俗、村庄惯习、村规民约等内容为依托，这其中既有体现村庄传统文化价值的积极因素，也有诸多需要剔除的腐朽落后文化，对于德治中的消极成分需要依靠法律的强制性予以“移风易俗”。法治作为国家宏观视角下对村庄发展进行顶层设计的制度安排，能够对乡村治理进行全局性、长久性、根本性的指导，在这过程中，法治可以依靠强制力抑制德治中的不合理因素，从而为德治框定有效边界，使其在法律允许的范围内发挥作用。

乡村治理一旦缺乏法治的保障和约束，自治和德治都可能陷入危机。一方面，离开法治保障的自治容易走向人治。没有法治的保障，自治既可能变成“少数人的暴政”，也可能变成“多数人的暴政”。在村民自治实践中，缺少法治对公权力的制约与监督，一些村民可能利用私权对公权进行侵蚀，将个人利益置于村庄整体利益之上，从而影响乡村治理。另一方面，离开法治的德治难以发挥效力。德治发挥作用的前提是法治的确立，“只有首先建立必要而稳定的社会法制秩序, 道德伦理规范才能真正充分发挥其作为一种社会治理方式的作用”[16]。从政治伦理视角分析，伦理道德作为社会政治规范参与乡村治理时，必须以稳定的治理秩序为先决条件，而这种秩序的建立必须以法治为基本前提。“如果所有的人都是理性的和有美德的，就不需要法律和国家；一个完全有美德的人是受理性支配而不是受外在法律支配。但是很少有人是完善的，因此有必要用法律来确保我们的真正善的实现。”[17]应当看到，德治主要依靠人的良心和自律作用，通过社会舆论、风俗习惯、内心信念规范人们的行为，是一种强大的“软约束”。在乡村治理实践中，德治需要与作为“硬约束”的法治相互融合，并借助法律规范的确定性和强制性，才能对乡村日常生产、生活和治理进行有效约束。

在当前乡村治理实践中，法治对自治和德治的这种保障与边界作用也十分明显。在浙江省诸暨市枫桥镇枫源村调研时，村主任曾提到：“我们村村规民约中曾经有过‘罚款’的规定，但后来发现，村里没有罚款的权力，村里自己制定的村规不能违背国家法律，所以就把‘罚款’改为了‘赔偿’。”从“罚款”到“赔偿”的转变，体现的正是枫源村在村民自治过程中对法律的坚守。枫源村村干部在日常工作中形成了“办事依法”“遇事找法”“解决问题用法”“化解矛盾靠法”的处理村庄事务模式，为村庄打造了良好的治理环境。枫源村一些具有法律知识的村民还自觉成立了“邻里纠纷调解会”“红枫义警分会”等自治组织，免费为村民提供法律援助，宣传法律知识。除此之外，枫源村所隶属的诸暨市还为下辖村庄聘请了法律顾问，要求其每天至少在村庄微信群中推送一条有关法律法规的信息、每月至少来村接待村民一次、每个季度至少为村民举办一次法律法规知识讲座等。据统计，2016年全年，诸暨市农村法律顾问共下村服务4445次、电话服务7040次、为村集体决策提供意见建议1321件、解答村民咨询4117件、调解村庄矛盾451件、办理村民诉讼案件122件、对村规民约进行合法性审查295次、无偿开展农村经济合同合法性审查1816件。利用法治思维和法治方式对村民自治和村庄德治进行规范和约束，是新时代“枫桥经验”的必然要求。

三、德治是自治和法治的支撑与引领

德治在我国具有几千年的文化传统，早在西周时期就已出现以“敬德”为核心的伦理思想体系。“惟王其疾敬德，王其德之用，祈天永命”(《尚书·召诰》)强调的便是统治者应该敬德配天，以求永享天命。春秋战国时期，孔子在吸收借鉴“周礼”的基础上，提出以“仁”为主、“仁”“礼”结合的“仁学”伦理思想，突出了“德”在治理国家中的作用。经孟子、荀子、董仲舒等人的发展，儒家思想逐渐成为中国传统社会的主流思想，德治也成为统治者治理国家的重要方法。

“以德治国”方略的提出，使德治思想成为学术界和社会普遍关心的热点问题。罗国杰曾指出：“新型的社会主义‘德治’，是在继承和弘扬中国古代‘德治’思想的优良成分、抛弃其糟粕的基础上，以为人民服务为核心、以集体主义为原则，重视道德教育和道德感化的作用，强调选拔干部必须德才兼备的重要性，以及领导干部和公务员应当以身作则、注意发挥示范带头作用的‘德治’。”[18]这种德治能够克服封建统治中的不利因素，为现代国家治理提供帮助。

高效的乡村治理必须发挥德治在村民自治和乡村法治中的支撑和引领作用。一方面，德治可以为自治提供价值指引，通过不断提升村民思想道德境界提升自治水平。对于现代德治而言，其基本目的是“通过将社会的伦理原则和道德理想贯彻于社会政治生活和行政实践，使社会基本伦理原则和规范外化为或客观化为社会公共理性基础上的普遍价值原则和行为规范，特别是国家政治的行政行为和公民的社会伦理行为的普遍原则和规范”[16]。伴随乡村工业化、城市化进程的加快和农民流动性的增强，村庄共同体出现了从同质性向异质性的转变，村民基于各自的生产活动和生活实践，形成了多元化的价值判断和多层次的道德境界，其中既有体现发展和进步的道德理念和行为，也存在着一些相对落后的道德观念和诉求。这就需要不断加强乡村道德建设，使体现发展和进步的道德观念和行动被更多的村民所认同和接受，进而转化为村庄共同体的伦理认同和集体行动，从而提升村民自治水平。近年来，诸暨市枫桥镇枫源村以“传承优秀传统文化”为载体，开展评选“最美手艺人”“最美婆媳”“最美孝亲人”“最美村组”等活动，激发和提升村民的道德责任感和道德素养，为村庄治理提供了良好的价值引领和道德环境。

另一方面，德治能够不断提升村民道德水平，降低法治的实施成本。良好的道德修养是村民参与乡村治理的前提，村民只有具备一定的道德素养才能自觉意识到个体当前利益与村庄整体利益以及长远利益之间的辩证关系，才能在具体治理过程中充分考虑他人的合理利益并对自身利益作出适当取舍，从而促进乡村治理的有效实施。较之法律而言，道德更多运用的是说服、劝导的方式，调节和规范社会利益关系中的种种矛盾。在基层村庄，村民间的一些利益冲突往往是因日常小事而起，如果诉诸法律，既耗费大量人力、物力、财力，又影响村庄内部的和谐。通过德治加强对村民的道德教化，提升其道德素养，尽可能避免不良行为的产生，能够有效减少村庄内部各种冲突的发生，既降低了法治实施的频率和成本，又能够更好地维护村庄共同体的内部团结和良好秩序。因此，法治进入乡村需要吸收德治精神加以不断完善。尤其应当注意的是，法律在基层村庄的运用需要对村庄道德环境进行深入分析，准确把握村民道德状况，充分考虑村民现有的价值规范、行为习惯等内容，从而使法治最大限度地契合当地的道德文化传统，提高村民的认同度，从而降低法治的运行成本。枫源村在进行法治建设过程中，注重发挥家规家训的作用，利用村庄“立家规、谈家风、树家训、重家教”的良好氛围，将艰深晦涩的法律条文与村民道德习惯相结合，使村民在遵守家规家训的过程中对法律形成潜移默化的认同，从而在村庄实现“捕人少，治安好”的理想目标。乡村治理离开德治的支撑和引领，自治和法治会失去应有的价值目标。德治是村庄良好风气的催化剂，缺少德治参与的村民自治难以在乡村营造良好的秩序。没有德治的价值引领，一部分缺少道德自觉的村民只会将关注点放在与自身当前经济利益有关的事务上，缺少对村庄整体利益、长远利益的关注，村民自治将可能沦为利益博弈的工具。而在依靠法律治理乡村的过程中，缺少了德治的参与，一般性的法律条文也难以真正被村民认可和践行。“法律平等地适用于每一个人，同样地约束每一个人，而不论每个人的动机如何。”[19]换言之，法律以强制性平等地对待共同体中的每一个个体，对于个体而言，在法律面前只能被动接受，而不能自主选择。“道之以政，齐之以刑，民免而无耻。”(《论语·为政》)村民之所以服膺于法律并非是基于自愿，而可能只是权衡利弊之后迫于压力的被动选择，甚至还可能出现一些人想方设法钻法律漏洞。因此，法律如果不能成为内心认同的律令和准则，就无法使村民真正接受，更无法让他们产生敬畏之心。因此，乡村自治需要从挖掘本土文化入手，培养村民对道德文化的认同，发挥道德教化作用，建立相应奖惩机制，不断提升村民的道德水平。

“乡村治，百姓安”，新时代中国特色社会主义乡村治理必须健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，从而促进乡村振兴战略的顺利实施。