基于“把关”原则的我国网络舆论监管研究

谢洁琼

(绍兴文理学院 元培学院，浙江 绍兴312000)

根据中国互联网络信息中心(CNNIC)第42次《中国互联网络发展状况统计报告》数据显示，截至2018年6月30日，中国网民规模达8.02亿，互联网普及率达57.7%。李良荣(2018)[1]提出，中国网民在自2016年以来的一系列重大舆情事件中利用微信、微博等社会化媒体分享转发新闻、讨论解读事件，其传播扩散数量之多、范围之广、频率之高均超过传统媒体。网络媒介已成为主要媒介，网络舆论成为中国社会的主导舆论，公众使用互联网进行信息获取、社会参与、公共服务等活动已成为常态。博客、微博、电子邮件、网上聊天、新闻跟帖和微信公众号等形式形成的网络舆论，作为新的舆论形态，因其网络化、匿名性、开放性、弹性、去中心性等特性使得参与者自由得到极大发挥，以致传统媒介视角下的传播主体与受众角色被模糊化，界限不再分明，真正意义上实现了“人人都是传播者，人人都是把关人”的理想乌托邦设想。特别是在公共事务参与上，网络作为“第四种媒体”突起，过去主流媒体“党媒千面一律，舆论上下一致”的局面被打破，传统的舆论监管模式受到极大挑战。

网络舆论不同于传统媒体的新闻舆论场，其传播突发性强，舆论影响显著，网民参与范围广，传播者隐匿、不易辨识，舆论来源与传播渠道多样[2]，特别是传播主体隐匿性使得网络传播行为与现实中应匹配的社会责任脱节，不仅使得网络舆论多变、极端、不确定、难控制，且公众对舆论的解读也常处于不确定状态,甚至在不良动机支配下会引发一些社会问题，引起消极影响。因此，重视网络舆论监管现况，分析其存在的问题并尝试予以改进，是当下迫切和必要的举措。

一、国际历史背景下的我国网络舆论监管状况

在分析我国网络舆论现状之前，有必要简单概述国际网络舆论监管的情势。自互联网从美国军用目的进入民用以来，网络媒体逐渐成为人们新的生活方式，已经深入经济、政治、文化等诸多领域，对其监管的重要性不言而喻。2003年，信息社会世界高峰会议上要求联合国秘书长安南成立联合国互联网治理工作组(Working Group on Internet Governance，WGIG)，对互联网国际问题进行研究。此小组于2005年提出关于全球合作开展互联网治理的研究报告，并划定治理范围，如网络安全、资源管理、国际贸易以及发展中国家能力建设等多方面。以《网络空间独立宣言》为代表的无政府主义的自主自治模式已彻底结束。各国依照此报告，由政府主导进行内部和合作治理，并已取得一定成效。因此，种种网络监测手段、舆论管理制度的研究必须考虑到这样的背景[3]141-142。

(一)以敏感词为基础的网络内容“把关”

首先，网络信息冗杂繁琐、良莠难辨，关于其检测程序及能否最终予以呈现在传播终端——受众面前，各大门户网站和自媒体平台主要依赖于人机共同的检测、筛选。至于网络舆论监测的主要内容，最具参考价值、范围较广的网络舆论调查——黄永林等(2013)[4]进行网上随机和线下问卷调查2222名网民和全国18个省市95个单位：77.1%的网民认为最有必要监管的是色情淫秽内容，74.4%则认为是邪教内容，67.3%则认为是谣言，之后依次是谩骂攻击(61.2%)、反动言论(59.4%)和敌对势力(47.2%)。虽然时间已过去5年，但仍有一定参考价值，因为现今各个网站运营商制定的工作规章制度几乎都明确强调需要避免以上类别的内容出现，提醒网民自觉遵守。一旦发现网民不文明的言论，除对其发布的言论进行屏蔽、过滤和删除之外，还会通过email、qq等即时通信工具对其进行警告，乃至封杀IP。与多数国家事后追惩的审查模式(如美国国土安全部门是监测某IP发布违规词即敏感词在社交媒体等网络平台上达到一定数量才会采取行动)不同，中国主要采取普遍过滤机制。对于境外或者境内的信息，实时进行扫描，一旦发现即通过技术手段隔离。至于公众意见发布的平台，如论坛、跟帖、博客等，则采取敏感词预先审查机制，以控制网络内容的传播。审视敏感词过滤的内容，或许可以了解当下网络舆论监测的主要手段。敏感词一般为分为固定和临时的，尚无公开数据，到底有多少很难具体统计。不仅中国没有具体敏感词库，全球都没有明确的敏感词库公布和解释。只有美国国土安全局在2012年应美国电子隐私信息中心之要求公布了用于监控Facebook、Twitter等社交网站和在线媒体的“敏感词”表单[5]，但词表中出现很多正常词汇，如“China(中国)”“Social media(社交媒介)”“Mexico(墨西哥)”等，又由于它采取的是事后追惩制度，对我国敏感词的内容审查并无借鉴意义。笔者根据BBS.CNDN.NET(全国最大互联网技术分享平台)和其他各大门户网站(新浪、Google等)收集的多套敏感词库共27000条中整理高频敏感词1579个，发现网络敏感词主要为政治类词语27.7%(相关类21.4%、政治名人6.3%)、色情(26.6%)，以及广告类词语(16.6%)，具体数据见表1。通过敏感词分类调查，发现除各运营商商业利益驱使皆屏蔽广告类词语外，其他设置重点主要是“敏感政治倾向”和“反执政党反社会倾向”，由政府主导，网站执行；因各个网站监管感知有差异，敏感词的设置会略有不同。

表1 高频网络敏感词分类及类型比重

敏感词敏感词组重复敏感词闪吞词组总计所占比例色情类3461952342026.6%政治相关类259790033821.4%领导名人类94500996.3%药物毒品类85700925.8%时事类82800905.7%武器设备类7828031096.9%骂人讽刺类5325001056.6%广告类532021626216.6%迷信邪教类50000503.2%赌博类14000140.9%总计1 114350103121 579100%

注：敏感词：敏感词是指以单个词语为形式存在的词语。敏感词组：有些词语单独存在时不构成敏感词，但当它们组合在一起时就成为敏感词组。重复敏感词：有些词语单次出现时不构成敏感词，但重复出现10次以上就会被划为敏感词范畴。闪吞词组：几个词语可以单独发，但是出现在同一个帖子里时，帖子会被吞，且发帖者会被封号。

(二)我国网络舆论监管主体

尽管各国对网络舆论监管的强度和广度不一，但无一例外在国家安全、社会种族问题、儿童保护、商业发展上采用“政府主导”原则加以管制。黄永林等(2013)在《网络舆论监测与安全研究》调查中发现大部分网民(61.9%)认为网络舆论需要进行监管，并总结得出第一负责单位得票最高者为文化管理部门(60.4%)，依次是门户网站管理部门(60.0%)和公安部门(53.4%)。由此可见，我国网络舆论需要进行有效监测和管理已是网民共识，并认为监管主体主要是各级政府和职能部门，以及网站等运营机构。从大范围说，当下互联网的监管或是更大的监管中，网络参与者即运营机构和个人，已从过去的被监管对象转变为对自我和他者的监管方。现在的互联网“国家防火墙”是由中央政府、部门与地方(各级政府职能部门，也包括政府管辖的国有单位，如高校)、机构(互联网服务商、跨国企业等)、网民(身份复杂，包括以私人身份活动的政府公职人员，也包括强势资本拥有者、知识精英以及普罗大众)四者共同构建的。网络监管的主导者，即中央政府部署强制性权威的导向意见，确认监管体制的内部分工，指导各部门和机构进行审查(也有网民自律的要求)，将大部分不被体制许可的信息和意见阻隔，完成初步预防和过滤。

(三)我国网络舆论监管的主要手段

目前国内外网络舆论管理尚缺乏独立的管理体系，大部分涉及网络舆论的规范根植于网络管理的立法之中，网络舆论管理的手段基本上就是网络管理的手段，两者之间的界限并不明晰。各国共通的做法是，进行立法、行政、技术的综合运用。我国政府在对互联网采取一段时间弱管制(1994—1999)和中度管制(2000—2003)之后，调整管理思路，以“代码控制”为本质，运用各项管理技能，调动各种组织和社会资源，现已形成了多管齐下的监管体系[3]120。

继2004年标志性文件《关于进一步加强互联网管理工作的意见》界定互联网部门分工并部署管理体制建立之后，大量互联网内容管理部门规章(包括《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》)和关于互联网应用的管理法规(包括《信息网络传播权保护》)陆续出台。经过数年政策学习和经验反思，互联网重要性和发展规划明确，我国互联网“分类主导”模式开始逐渐确立，强调互联网内容表达和信息传播须加以控制引导。《互联网新闻信息服务管理规定》(简称《规定》)2005年出台首次明确外资不能进入互联网新闻信息服务单位，如有合作必须经报国务院新闻办公室，从所有制的根本上进行内容控制。最重要的内容监管法在中度监管时期(2000—2003)已经集中出台，已执行十数年。中国第一部电信业的综合性法规《中华人民共和国电信条例》由国务院发布，标志中国电信业的发展步入法制化的轨道。《互联网信息服务管理办法》《关于加强网络文化市场管理的通知》等十项法规出台，直接规范互联网网站、BBS提供商、网吧和网民，并着重于互联网内容的管理，提高管理力度，做到有法可依。而近几年，互联网新闻信息服务发展迅速，因此2017年5月国家互联网信息办公室(国务院原新闻办公室)对2005年的《规定》加以修订后公布，严格界定信息“把关”内容(即新闻信息内容，特别是时政内容)，详细规定“把关者”新闻专业能力和职业素养的要求，还特别强调依法“把关”，擅自越权的新闻活动须加以经济处罚。

行政管理方面，2000年国务院新闻办公室成立网络新闻管理局，各省、各自治区设立相应机构，自上而下统一管制；自此，各级网络监管负责机构明确。并于2001年，全国各省以及公安厅(局)组建正式的公共网络信息监察处(延及区一级分局，设立相应科室)，负责互联网监督。另一方面，从“中度监管”时期就开始频繁立法和整治网吧。在个人电脑并不普及的当时，政府加大对网吧的整治，2003年通过《关于全国性互联网上网服务场所连锁经营单位审批情况的通告》，规范网吧经营权，从而达到遏制不良信息和违法行径扩散的目的。具体的管理方面，仅以国内各大商业网站论坛为例，一方面设立网络监督员和网评员(其成员全部来自政府部门和党政机关单位)，利用“议程设置”和“意见领袖”原理，普及党和政府的方针，引导正确导向；另一方面从各大网站论坛舆论监测的上班制发展到轮班制“两班倒”甚至“三班倒”。除了这些常用管理手段，最新2017修订的《规定》中增加了“地方互联网信息办公室”的职责规定，为省级以下网信部门赋予了互联网新闻信息服务管理职责，这是对网络主权原则的进一步有效落实。

此外，我互联网内容监控技术也是非常成熟的，其主要手段有主干路由器关键词阻断(双向)、域名过滤、网吧监控软件等。至于国际社会强烈关注的“防火长城”(The Great Fire Wall of China)，它是一种大型防火墙技术，对互联网内容进行自动审查、过滤和监控。作为防火长城的一部分，1993年中国已经开始金盾工程建设，其硬件提供者主要是美国公司，到2006年完成，并由中国公安部门主要负责。金盾在互联网的守卫主要在于国内网站和电子邮件的监测，一旦发现政治敏感词就会加以阻断。如一旦发现危害性内容，当地公安部门就会采取相关的调查甚至采取逮捕行动。金盾工程只是政府启动的电子政府工程中一个，其负责范围并不局限于互联网监管，而更注重真实世界的管理。至于“防火长城”的采用，也是出于国情和内部治理的需要。世界各国对网络舆论的管理是司空见惯的，且都有着自己的体制和模式。即便标榜自由优先的美国，从电子邮件到网络访问数据，也有着自己的内容监管方式；对于社交网站和在线媒体的监管，美国也有自己的“敏感词”词汇表，监管范围广泛[6]。

二、网络舆论监管的效果和存在的问题

2010年《中国互联网白皮书》将我国互联网管理体系概括为“法律规范、行政监管、行业自律、技术保障、公众监督、社会教育相结合”[7]的管理体系。在我国网络舆论监管主要手段阐述之后，其存在的问题和相应的对策或许也可以用这样的思路去探析。我国舆论的总体健康状况一般；国家监管力度不够，存在的主要问题是法制不健全。

目前，我国已经颁行数十部涉及网络的法规性文件，但还缺乏一部正式的专门性网络法律，这削弱了对网络舆论进行法制管理的执行力度。虽然文化部、新闻出版广电总局(原广电总局和原新闻出版总署)、国信办、教育部等部门对互联网传播业务出台了一系列规章进行前置审批和日常监管，但是我国现行互联网法律法规中并无可以作为上位法的行政法规或法律[8]。因此，管理对象在不同部门制定的规章中就会存在交叉、重合现象；各部门对同个客体管理权限内容界定不同，从而导致行政部门的管理混乱。其中，最重要的问题是内容管理立法体系并不具体完整，“碎片化”现象导致“法律—行政法规—部门规章—部门内部规范文件”之间衔接不当，下位法中的一些具体实施缺少上位法的必要依据，而一些立法理念又缺乏操作层面的实施细则作为必要的支撑。目前，法律、法规禁止的网络内容和网络行为有近二十条，但可操作的标准却相当模糊。这就给监管机构留下很大的自由裁量余地。在审查过程中无论是网民还是机构都很难把握分寸，导致监管机构再三督促重复审查，增加行政成本。

再者，行政部门对网络传播的特性如传播渠道和信息表现形式多样性等认识不足，仍沿用传统媒体管理方式“分业管理”。在部门设置上互联网管理职能分散，管理部门又多达20余家，存在重复交叉问题，降低了管理效率。2013年国家国务院机构改革后，新设立的国家新闻出版广电总局仍未对有关互联网内容管理的相关职能作出任何调整。网络游戏、网络视听、网络出版等业务的指导职能由国信办实施，但是网络视听节目、网络出版物等仍作为传统媒体在网络空间的具体延伸进行管理，具体的行政许可和处罚等手段还是由广电执行[9]。这使得行业管理与内容管理相互交织，部门间利益冲突明显，在实践过程中协同性不高，出现“多头管理、职能交叉、权责不一、效率不高”[10]的状况。特别是在网络舆论监管问题上，管理部门众多，涉及舆情监测、日常监管、事后处置等多部门多环节，在实际操作中一方面是“网法恢恢，疏而有漏”；另一方面多头介入而监管结果常“一锤定音”，操作存在暗箱模式，造成“误伤”且无法恢复。

同时，“防火长城”并不总是那么有效，偶尔和局部会有失常。由于我国政府对于互联网内容监管的许多细则不明确，各大网站、论坛、聊天室、QQ等即时通信软件，根据各自影响力的不同对敏感词会进行不同“松紧”的分级与过滤，许多有很大的回旋空间。有些煽动性内容虽然用“**”代替，仍不影响受众阅读和理解。另一些虽有涉及违禁字眼，通过发布者处理，如常见的空格分隔，依然可以发布和转发，而直到形成一定范围的关注，成为公众话题才会被管理员注意并撤下。从总的技术管控手段的角度出发，我国更侧重于应用层(网站后台管理)，通过内容监控技术，将网民接触的信息控制在一定范围之内，从而规范网络舆论。然而由于基础技术资源(根服务器皆在国外)薄弱，技术监控总体上还是处于一种“技术防守”。国内有人想要绕过这个防火墙，可以使用代理服务器和VPN(虚拟专用网，拥有专属加密信道)，可完全不受审查系统限制查看自己想看的内容。

三、“政府主导”原则下的网络舆论监管适度控制建议

目前世界上对政府监管互联网内容的态度不明，观点对立，但是各国政府在互联网内容监管方面，特别是维护公共安全和国家防卫、控制种族歧视、阻止恐怖主义、保护儿童安全等方面有着坚定立场和严格措施。对于网络舆论的监管分歧只在于监管的广度和深度。各国所处经济发展阶段、国内文化传统、国民核心诉求等不同，很难依据他国来评价我国的网络监管制度的“严”与“松”。从中国本位立场出发，鉴于我国市场机制的不完善,行业自治组织的匮乏，网民水平参差不齐等因素,网络舆论内容监管依旧是政府需要承担的重要职责。自由主义的监管方式明显不适合我国国情，而行政控制又面临着政治、法律、技术的难题，效果不佳。若一味“删”“堵”“压”“等”，只能适得其反；只有坦诚沟通，正面回应网上的民意诉求，才能真正化解舆情危机。

(一)法律制度的完善是网络舆论监管与引导最坚实的保证与基础，增加网络的法律法规势在必行。法律会对网民的行为提出明确的规范和界限，可以促进网民对自己的自律。特别是针对恶意歪曲、造谣惑众、混淆视听的言论应该有硬性的规定。参考新加坡政府，对网络进行统一管理，从1996年开始实施分类许可证(Classic License)制度。特别是在网络舆论方面，又以“网络内容指导原则”作为必要参照。网站中不能出现涉及色情、暴力、种族歧视等内容的信息，若不能及时删除，供应商将被罚款或被暂时吊销营业执照。参考德国政府，对网络危害性言论进行专门立法规制，并且把那些允许违法网络言论的网络服务提供者进行行政归罪。依据《基本法》与《信息和通讯服务法》对传播非法内容进行追究。设定“网络警察”监控网络内容等方式加强对网络内容的监控，严厉打击互联网犯罪，保障公众的网络言论自由权。

目前我国的网络法规尚不成体系，关于网络舆论监测的法律规范以部门规章为主，法律效力低；部门之间不同规章存在交叉和盲点，上下位法对应不紧密。网络舆论监测立法的完善应该考虑到这些问题，尽量消除现有法律法规之间的冲突和空白。为防止法律漏洞，建议可以采取整体修法的方式进行，对网络舆论监测的各方面即论坛、电子邮件、聊天室等进行系统法律规范，形成以“网络基本法”为核心，上下位法紧密、完备的系统法法律体系。

(二)根据网络管理者参与者角色分配不同，进行不同方式的整治和教育。针对机构，以内容管理为切入，将互联网管理部门及其职能进行进一步整合，避免重复交叉分管，控制行政成本。对涉及互联网管理的部门，在日常监测和突发事件监测等环节，导入绩效考核制度进行奖惩。对网民，则加强网络行为意识的宣传和教育以提高网民素质，将网络道德转化为内在规范，与网民价值观念和普遍信念相联系，以促进网络良好文化氛围形成。并注重与网民的互动，特别是在重大突发事件之时，联合传统媒体建立“新闻发言人”制度，提高主流媒体的舆论引导力度，保证信息及时公开，增强与公众之间的交流与联系。

(三)技术的创新也是需要鼓励和加强的。韩国实名制的最终失败，原因之一就是信息安全技术的不完善，导致1300万用户个人信息泄露，引发网络安全危机，未实现预期公益性反而限制了自由舆论，被判违宪。而国际常用的手段主要是对网路内容进行分级和过滤，对执法人员进行技术培训以及加强政府和企业间的合作。基于共同需要，加强国家与国家之间、区域与区域之间、部门与部门之间的合作，互相学习进步，也是未来互联网管理的趋势。我国在对网络舆论进行管理的同时也要考虑与国际接轨，协同合作，促进互联网健康发展。

四、结论

网络媒体已成为我国主要的媒介形态，对交往方式、公众事务参与形式乃至整个社会结构带来了翻天覆地的变化。在“全民麦克风”的媒体融合时代，传统的下行舆论监管模式已被打破，传播主体和客体的界限模糊，舆论议程模式的发展趋势是多样、碎片化的。而各国在网络舆论监测与引导上虽然坚持的广度与深度不同，但都强调政府的主导(引导)角色。目前我国分类监管模式确立，监管思路从网关控制到网民管理到代码控制(即造就网络空间的软件和硬件)，一个多手段、多途径、多层次、分布式的立体防控体系已经形成。从长远来看，要加强与完善我国网络舆论的监管与引导，必然要中央政府、地方政府与职能部门、国有单位、科研机构、网络运营商乃至网民的参与合作，多层次共同协作治理，才能实现法律、行政、技术，以及行业自律和公众监督多方面结合的互联网管理体系的有效运作。