论我国结建式人防工程的开发商所有权及制度完善

张 毅，谢小雪

安徽大学法学院，合肥，230601

近年来，结建式人防工程逐渐成为备受社会关注的热点问题。国家为稳步推进人民防空事业发展，强制要求房地产开发商在城市地面民用建筑建设中必须搭配建设一定面积的地下人防工程，以备特殊时期应急之需。随着我国市场经济体制改革的不断深入，社会产权意识的逐步增强，结建式人防工程相关权属纠纷层见叠出，引发了各方利益主体日渐激烈的研讨与争论。进一步研究结建式人防工程的所有权归属问题，厘清相关法律关系，不仅事关人防工程平战效能的实现，更涉及各方利益主体的重大切身利益，具有十分重要的理论与现实意义。本文拟通过文献研究、价值分析等法学研究方法，对该所有权归属问题进行分析论证，进而为解决现实问题提出较为可行的完善意见。

1 我国结建式人防工程及其所有权归属现状

结建式人防工程，系指结合城市地面民用建筑修建的，旨在保障战时人民群众生命财产安全的人防地下工程，是转型时期国家应对财政紧张而鼓励多元化资本参与人防工程投资建设所形成的产物，常区别于国家单独投资建设的单建式人防工程。当前，结建式人防工程已逐渐成为集战时防护与平时民用于一体的增值型建筑。根据平战结合原则，大量的结建式人防工程被改造利用，或用于停放车辆，或用于仓储，或用于其他用途，不仅便捷了人们的生活，更充分发掘了人防工程的潜在经济价值。

关于结建式人防工程的所有权归属问题，国外虽然已经进行了大量的理论研究及立法实践，但并未出现类似中国这样复杂的现实情况，经济体制、所有权制度(特别是土地所有权制度)等方面的差异，使得域外经验难以直接借鉴，需要因地制宜地探索出一条能够实际解决当前困境的中国方法。目前，我国结建式人防工程所有权归属问题在国家立法层面处于真空状态，《物权法》《人民防空法》等现行法律均未作出明确规定。在地方立法层面，各地规定也不尽相同，甚至矛盾突出。例如，北京市明确将结建式人防工程规定为国家所有，重庆市、湖南省、上海市则规定为投资者所有，而辽宁省、江苏省却对该权属问题做模糊化处理。现有法律规范的冲突与矛盾使得权属难以明确，司法实践中亦缺乏统一的裁判标准，导致各方利益主体的权利边界始终处于模糊状态，相关社会矛盾日益尖锐。

2 我国结建式人防工程所有权归属问题的代表性理论观点

对于结建式人防工程的所有权归属问题，学术界展开了广泛而深刻的讨论，众学者各抒己见，各学说相互驳斥又相互借鉴。笔者将对当前学界各代表性理论观点进行分析。

2.1 国家所有说

这种学说认为，结建式人防工程所有权归属国家。理由如下：其一，结建式人防工程的功能决定了其所有权只能归属国家；其二，结建式人防工程属于重要的国防资产，而根据有关规定，国防资产属于国家所有，故结建式人防工程属于国家所有；其三，国家通过减免土地出让金及相关税费的形式鼓励人防工程的多元化投资，系国家通过间接投资取得所有权的对价。

笔者认为，国家所有说存在一些误区。首先，结建式人防工程的私有属性与其平时战时区别利用并没有实质冲突，只要确保在既有程序下平时战时利用的平顺切换，私有属性反而更有利于人防工程公用物效能的实现；其次，结建式人防工程并不完全具备《国防法》第三十七条规定的国防资产应“出于国防目的”且“国家直接投资”的基本构成要件要素，国家既没有直接投入任何资源，也没有依法进行国有化转换，所有权不可能归属国家所有；再次，开发商建造结建式人防工程的成本要明显高于一般建筑，国家仅减免土地出让金及相关税费，实质上是国家对开发商履行法定义务、完成公共使命的政策优惠，尚不足以作为国家间接取得所有权的合理对价。

2.2 开发商所有说

这种学说认为，结建式人防工程所有权归属开发商。理由如下：其一，开发商利用自己的财产或财产利益(普通建设用地使用权、建筑材料所有权、货币等)合法投资建造人防工程，系基于事实行为原始取得所有权，虽然财产形态发生了变化，但是财产权属并未发生移转[1]；其二，开发商依法取得了人防工程所涉土地的建设用地使用权；其三，人防工程虽属于法定配套公建，但并不计入公共面积分摊，不作为房屋销售合同的交易对象，其所有权不会随着地面建筑附随流转至业主。

笔者颇为赞同这种学说。首先，开发商基于新建原始取得所有权，使得结建式人防工程具有正当权源，也因此成为支持开发商所有说的最具说服力的论据。其次，从人防工程实际使用的角度来看，所有权归属开发商亦是最好的选择，符合权利配置的公正和效率原则[2]。实践中，大量存在开发商通过物业公司经营“人防地下车位”的实例，开发商所有说正为其提供了正当的理论依据与合理的逻辑起点。再次，结建式人防工程虽作为法定配套公建，但并不意味着其就是共有部分的共有设施。当然，开发商所有说也并非无懈可击，学界讨论较多的是当开发商因破产等原因主体资格消灭时的所有权归属及平时使用等问题，颇值深入研究。

2.3 全体业主共有说

这种学说认为，结建式人防工程所有权归属全体业主共有。理由如下：其一，结建式人防工程的建造成本已计入商品房销售价格并最终由全体业主分摊，应视为业主对人防工程进行了实际投资；其二，结建式人防工程作为法定配套公建，系服务于全体业主的共有设施，其权属归全体业主；其三，结建式地下人防工程系地面建筑的从物，其所有权应当随着地面建筑的所有权附随流转至业主[3]。

这种观点看似合理，实则不妥。首先，所谓投资系指出资者对投资内容、预期收益、潜在风险等事项具有相当认识的情况下所实施的盈利性主动资金行为，而业主明显缺乏投资的主观能动性，故业主购买房产并非其对人防工程的投资，即便实际分担了开发商的建设成本，与人防工程所有权确认也无直接必然联系；其次，公用配套设施与共有设施并非同一法律概念，公用配套设施只要未计入房屋公摊面积，在开发商未承诺赠予全体业主的情况下，其所有权仍属于开发商或第三人[4]；再次，主从关系中，从物不具备脱离主物而利用的独立价值，但对于结建式人防工程，即使地面建筑毁损灭失，也不影响地下人防工程的独立使用。

3 我国结建式人防工程所有权归属开发商的合理性

事实上，无论是哪种学说，现阶段都无法在理论上完全解决结建式人防工程的所有权归属问题。但综合考虑各方面因素，笔者认为，结建式人防工程所有权归属于开发商更具合理性。

3.1 结建式人防工程所有权归属开发商符合传统物权理论

按照传统物权理论，业主是不可能原始取得结建式人防工程所有权的，其只能通过购买等方式继受取得所有权，而业主继受取得所有权就必须以开发商先行取得所有权为前提。易言之，若开发商在与国家的博弈中无法取得结建式人防工程的所有权，业主便失去了继受取得所有权的基本前提。正如前文所述，开发商利用自己的财产或财产利益(普通建设用地使用权、建筑材料所有权、货币等)投资建设人防工程，系基于事实行为原始取得所有权。根据“房地一体”原则，我国地面建筑物的所有权归属都应包含建筑物自身权属与建筑物所涉土地使用权属两部分。在《物权法》确立的“土地分层出让、立体开发利用”的原则下，人防工程所占据的结建地下空间应属于普通建设用地使用权所应涵盖的地表之下的必要空间部分，开发商在取得相应普通建设用地使用权后有权利用该空间开发人防工程及其他设施[5]。毫无疑问，开发商基于建造的事实行为原始取得结建式人防工程的所有权，符合所有权取得的基本原理。

有学者认为，城市民用建筑最理想的权属状态应当是任何建筑物、构筑物或其他设施，不是归部分业主专有，就是归全体业主共有，而不应再由开发商掌握甚至利用某部分有价资源继续获利[6]。但是，开发商作为初始登记的原始取得所有权人，完全有可能以业主的身份保留一部分物业。现实中，开发商出于特定目的保留自用物业的现象也并不罕见。同时，兼顾到结建式人防工程平战时区别利用的双重属性，其虽作为民用建筑的法定配套公用设施，但并未作为公摊面积计算到商品房的销售面积中，故人防工程的权属不会随着商品房专有部分的权属附随流转至业主。从物尽其用的角度考虑，只有开发商享有所有权，才可以为实践中其利用、管理、收益甚至一定程度的处分结建式人防工程提供正当合理的理论依据与逻辑起点[7]。

3.2 结建式人防工程所有权归属开发商具有实现物尽其用的双重优势

私有财产的自由并不是绝对的，应受到代表主权者利益的公共意志的限制。国家基于公意的要求，依照既有设定对私有财产进行必要的限制和剥夺，以有效规避社会公共福祉面临的实际损害或潜在危险，这在理论上称之为“财产权的社会负担”。笔者认为，结建式人防工程即是一种负有社会义务的私人财产，平时在权利人的实力控制下发挥其物的价值与使用价值，战时通过既有设定服从国家统筹安排用于防空避难，这既是“平战结合，区别利用”的应有之意，也是实现物尽其用的必然要求。笔者认为，结建式人防工程无须刻意强调国有属性，私有属性并不会弱化甚至否认其所承载的防护功能。在保留私有属性的同时，通过附加必要的社会负担，同样可以有效实现人民防空的社会目的。当然，所有权归属的非国有化，并不意味着排斥国家干预，相反更需要国家施以必要的监督管理，以实现结建式人防工程平战时区分利用的平顺切换，最大限度地保障人民群众的生命财产安全。肯定结建式人防工程的私有权属，既可以有效实现人民防空的主效能，又可以充分发挥人防工程的平时经济价值，避免资源的闲置与浪费，鼓励开发商更好地履行其建设人防工程的法定义务，具有实现物尽其用的双重优势。

3.3 结建式人防工程所有权归属开发商体现市场经济发展的本质要求

正所谓“人无恒产，必无恒心”。市场经济中的各方利益主体对涉及自己或可能涉及自己的有价财产都本能地具有一种占有和保护的感情。在结建式人防工程所有权归属问题上，各方利益主体展开了激烈而深刻的讨论，而这场声势浩大的权属论战，实质上正是市场经济中各方利益主体之间的博弈与妥协。其实，结建式人防工程所有权归属争议的背后有着深刻的时代烙印。我国曾深受苏联计划经济体制的消极影响，在相当长的一段时期内缺乏所有权立法和学术研究的现实基础，导致社会“注重利用、淡化产权”的观念较浓厚。人防领域的基本制度框架主要形成于20世纪末，当时正处于市场经济体制改革的过渡时期，人防工程建设投资主体较为单一且以国家为主导，自然无法回应新时期市场经济发展所产生的新需求。市场经济的持续稳定健康发展，需要安定有序的交易秩序，而这种交易秩序正是以确认或认可各方利益主体的有价财产权属为起点，进而为人们发挥自身能力创造更为宽松的外部条件，更大限度地激发人们的积极性，并保有因此带来的财富增长的信心。在某种程度上，没有所有权的明确归属，就没有进行市场交易的前提，市场经济内在要求的市场秩序与交易安全便流于空谈。明确结建式人防工程所有权归属于开发商，使得相关财产权利及法律关系得以明晰，为各方利益主体参与市场经济活动营造稳定有序的交易环境，符合市场经济发展的本质要求。

4 完善我国结建式人防工程所有权制度的若干意见

综合前述法理分析，结建式人防工程应当归属开发商所有。当前所面临的所有权归属争议，主要是多元化的投资模式、法律规范的缺失以及各方利益诉求迥异等原因所致，但这些困境并非无法克服，需在下述方面予以完善。

4.1 所有权归属的立法重构

《管子》有云：“律者，所以定分止争也。”根据《立法法》的相关规定，结建式人防工程的所有权归属当且仅当由全国人大及其常委会通过制定法律予以明确。但是，我国现行涉及人防工程的法律均未对该权属问题直接做出规定，导致各部门(地区)在上位法模糊不定的情况下作出差异甚至矛盾的规定。既有法律规范矛盾与缺失是相关权属争议频发的关键症结，国家应尽快在立法层面明晰结建式人防工程的所有权归属。例如，《人民防空法》作为人防领域最高位阶的专门法律，应明确结建式人防工程的所有权归属于开发商，并将其流通范围严格限制在业主范围内，开发商除以业主身份自持物业外，可以通过协议约定的形式或流转于部分业主专有，或流转于全体业主共有。所有权人在平时使用收益的同时负有管理维护的义务，国家在战时可以基于既有程序依法统筹调用。当然，结建式人防工程所有权制度构建，涉及土地利用、城市规划、开发建设、房产管理、人民防空、环境保护等诸多方面，在现有法律规范或缺位或模糊未定的情况下，构建起统揽全局的地下空间利用规范体系，才是真正解决此类问题的关键。

4.2 完善所有权登记的制度设计

在物权法中，公示就是物权的权利外观，物权变动都必须采取法律规定的方式向社会予以展示，以获得社会承认与法律保护，使得社会交易在法律实施范围内得以公开、公平、公正、有序地进行[8]。其中，不动产登记就是物权典型的权利外观。在我国，不动产登记不仅是不动产物权变动的公示方式，而且也是国家进行不动产管理的重要措施[9]。实践中，结建式人防工程的所有权登记或难以办理，或即便办理了也不得任意流转，这种缺损的公示不利于人防工程产权效益的最大化。笔者认为，结建式人防工程兼具战时防护和平时民用的双重属性，不同于一般的不动产，其产权登记应区别于一般的不动产登记。首先，产权登记采取双线双轨制，即在房产主管部门办理登记的同时，还须报所在地人防主管部门备案；其次，登记内容除包括权证编号、所有权人信息、土地使用情况等一般事项外，还应特别注明“平战结合人防工程”字样，以便有关部门进行统一管理和监督；再次，应明示产权人须合法改造利用，不得擅自改变法定用途，不得影响人防工程的正常使用或者降低人防工程的防护能力，否则将依法追究相关法律责任，构成犯罪的，依法追究刑事责任。当然，结建式人防工程所有权登记问题涉及面广、关系错综复杂，在制度设计层面很难“毕其功于一役”，除明确登记机关、登记内容之外，还涉及诸多问题，有必要予以重视并做深入研究。

4.3 加强平时利用的行政监督

实践中，大量结建式人防工程存在因处分权利滥用造成的结构损坏、设施毁损等问题，不仅使人防工程的平时使用存在不同程度的安全隐患，也严重影响了其战时防护效能的实现。结建式人防工程不同于一般的有价财产，需要在战时发挥保障人民群众生命财产安全的特殊作用，相较于一般的有价财产承担着更多的社会义务，所有权人应当积极履行日常维护保养的义务，实现平时战时区别利用的平顺切换，确保特殊时期按照既有程序依法由国家统筹调用，这既是“平战结合”实现物尽其用的应有之意，也是平时改造利用结建式人防工程的现实要求。同时，国家需加强对结建式人防工程的平时利用施以必要的行政监管，确保人防工程平战时区分利用的平顺切换，最大限度地保障人民群众的生命财产安全。各地人防主管部门应会同有关部门，按照具体的防护等级和防护要求在辖区内进行定期检查，确保维持结建式人防工程正常的防护功能，对存在违规利用、安全隐患的，做到早发现、早整改，造成重大事故的，特别是因有关机关监管不力造成重大事故的，要严格追究相关责任主体的法律责任。落实监督管理，强化责任意识，切实做到防患于未然。

5 结 语

结建式人防工程作为兼具战时防护与平时民用双重效能的增值型建筑，其所有权归属于开发商，既能为人防领域相关理论与实践活动提供正当合理的理论依据与逻辑起点，又能充分发挥人防工程作为公用物的价值与使用价值，体现了市场经济强调保障交易秩序与安全的本质要求，是解决结建式人防工程所有权归属问题最具合理性的方案。当然，本文只是一孔之见，结建式人防工程所有权制度构建，还涉及土地立体开发法律规范体系的构建、权利的流转与公示、平战时利用的平顺切换等诸多问题，有必要予以重视并作深入研究。