论党的领导与新时代中国特色大学治理体系的内生性现代化

李福华

(青岛大学师范学院，山东青岛266071)

党的十九大报告提出，“明确全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。“坚持党对一切工作的领导”是全面准确贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想的重要保证，是新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。大学治理体系是国家治理体系的一个子系统和重要组成部分，我们需要深入分析新时代中国特色大学治理体系现代化的特征和规律，而内生性是中国特色大学治理体系现代化的显著特征和规律，党的领导是新时代中国特色大学治理体系内生性现代化的客观要求和重要保障。

一、我国大学治理体系内生性现代化的涵义及其历史必然性

大学治理体系是大学治理活动得以实现的基础，是大学治理所依据的基本制度框架以及在此框架下所形成的治理主体间所遵循的稳定的规范和程序。一方面，大学治理体系为治理活动参与者的行为提供了稳定的、可预期的行为模式，大大降低了治理过程中的交易成本。另一方面，大学治理体系明确治理的目标和方向，培育大学治理活动中的文化氛围，促进大学治理绩效的提升。

“现代化”是对社会形态、组织形态或事物状态变迁进程的一种描述。大学治理体系现代化，也是大学治理体系变迁进程的一种状态，是实现大学治理体系的制度化、科学化、规范化和程序化，使大学治理主体各负其责、大学治理活动有效进行的一种理想状态。根据动力来源不同，可以将大学治理体系现代化的实现方式分为内生模式和外生模式。大学治理体系的内生性现代化是指大学治理现代化内生于本土的社会政治条件和本土文化，而不是被动地回应西方大学治理模式的压力或者模仿照搬西方大学的治理模式。而恰恰相反，大学治理体系的外生性现代化是指后发国家在国际思潮或国外模式的外在干预下，不顾本国国情，不顾本国政治、历史、文化、经济等因素的内在影响，而强力推行国外的治理模式，以期实现本国大学治理体系的现代化。

资本主义在其几百年的现代化进程中为人类进步作出了巨大贡献，如冲破了欧洲中世纪封建神权对人的精神思想的奴役与禁锢，推动了科技进步，实现了工业革命等，同时在资本主义工业化和现代化的历史进程中也形成了其自身无法克服的矛盾和弊端。对此，我们既要汲取西方现代化的经验与成果，又要进行批判性审视和历史性的超越。融入世界现代化发展潮流，实现国家富强和人民幸福，是我们党和国家坚定不移的奋斗目标，也是中国特色社会主义制度的本质要求。但在当今世界历史条件下，盲目模仿西方的依附型发展是没有出路的。正如习近平同志所指出的，“中国独特的文化、历史命运和基本国情，决定了中国发展壮大的道路与众不同。”[1]中国创造性地开辟了一条不同于西方的现代化发展道路，中国道路、中国模式、中国经验也必将从根本上超越西方资本主义现代化发展路径模式的唯一性，越来越成为非西方世界现代化发展的价值共识与目标引领，从而推动人类社会整体的现代化进程。

在长期的发展过程中，西方国家的大学治理体系形成了比较稳定的结构和运行机制，具备了现代化的特征，并统领着大学治理的趋势。西方现代化国家的大学治理体系，以民主化、分权化为核心特征，实行以外部利益相关者为主体的学校董事会决策制度，奉行学术至上、教授治校的治理原则，推动了世界高等教育的发展，并创生了一批世界一流大学。西方发达国家的大学治理体系是否适合我国的国情，是否适合我国的社会政治条件和我国的文化环境，在旧中国和新中国，我国都曾进行过不同程度的理论论争和实践检验，但结果表明，照搬西方模式在我国水土不服，是行不通的。历史经验表明，只有根植于中华大地的丰厚土壤，根据中国的历史、文化、政治、经济等因素内在地创生于中国的历史与现实的大学治理体系才是最有生命力、最适合中国的大学治理体系。正如习近平同志所指出的，“只有扎根本国土壤、汲取充沛养分的制度，才最可靠、也最管用。”[2]

二、党的领导是我国大学治理体系内生性现代化的客观要求

中国共产党从领导新民主主义革命开始，就规划和引领着中国的现代国家建构，并在政权建设过程中一直探索国家治理体系与治理能力建设的有关问题，形成了国家治理体系建设的中国模式、中国特色和中国智慧，形成了以中国共产党为执政党的强力政治中心的国家现代治理体系的制度架构，也积累了特定治理体系形成所需要的政治能量。中国共产党成为中国国家治理体系和治理能力现代化建设的重要理论资源与思想武器，实现了党的领导、依法治国和人民当家作主的有机统一，也形成了中国国家治理体系的独特优势。

中国现代国家治理体系的独特优势体现在四个方面：(1)坚持党的领导，以党的纯洁性和先进性有效防范利益集团的影响，使治理体系始终能为最大多数人谋利益；(2)能够把中国特色社会主义制度具有的效率与公平相兼顾、民主与集中相结合、活力与秩序相统一、人的全面发展与社会文明进步相促进的优势发挥出来；(3)扎根中华大地，能够内生演化和不断进步；(4)强调依法治国，在法治基础上实现国家的长治久安。[3]大学治理体系作为国家治理体系的特定子系统，中国共产党自建立第一所大学开始，就探索党在大学治理体系中有效发挥作用的途径和方式。

1937年诞生于抗日战争烽火中的陕北公学，是党中央直接领导创办的一所革命的大学。陕北公学实行党团领导下的校长负责制，成仿吾为校长兼党组书记。陕北公学办学两年，培养了6000多名学生，吸收了3000多名青年加入中国共产党，为中华民族的抗日战争做出了重要贡献。1939年夏，随着抗日战争形势的变化，中共中央决定陕北公学、延安鲁迅艺术学院、延安工人学校、安吴堡战时青年训练班四校联合成立华北联合大学，开赴华北敌人后方办学，成仿吾任校长兼党组书记，实行党组领导下的校长负责制，这是中国共产党在敌后办起的第一所高等学府。1948年春，中共中央决定将华北联合大学和北方大学合并，成立华北大学，以便集中力量扩大办学规模，为迎接全国解放和新中国建设培养大批干部。华北大学受中共中央华北局领导，吴玉章任校长，范文澜、成仿吾任副校长，钱俊瑞任党委书记，学校实行校长负责制。1949年4月，华北大学迁入北平。华北大学不仅为全国解放培养了大批干部，还孕育了新中国一批各种类型的高等院校。1948到1949年期间，为了适应文化教育事业大发展的需要，华北大学一些下属单位陆续脱离学校独立办学。中国人民大学、北京理工大学、北京农业大学、北京外国语大学、中国政法大学、中央戏剧学院、中央美术学院、中央音乐学院等都是以华北大学为源头，或独立发展，或与其他学校合并，而逐步发展壮大起来的。[4]

新中国成立后，中国共产党成为执政党，对我国所有大学实行统一领导，并不断探索党对大学领导的方式和具体路径。历史经验表明，只有坚持了共产党的领导，中国大学才能沿着社会主义方向健康发展。什么时候弱化了党的领导，我国大学的发展就遇到波折。不盲目照搬西方模式，坚持党的领导，结合中国实际，走出具有中国特色的大学治理之路，是中国特色社会主义的重要组成部分，也是新时代中国特色大学治理体系内生性现代化的必然之路和客观要求。

通观世界一流大学，大都具有一流的大学治理体系，但这种一流的大学治理体系都是基于本国的社会制度、传统文化和具体国情。2014年5月4日习近平同志在北京大学考察时指出，“办好中国的世界一流大学，必须有中国特色”，“世界上不会有第二个哈佛、牛津、斯坦福、麻省理工、剑桥，但会有第一个北大、清华、浙大、复旦、南大等中国著名学府。我们要认真吸收世界上先进的办学治学经验，更要遵循教育规律，扎根中国大地办大学。”[5]这就要求我们必须扎根中国大地、植根中华沃土、体现中国国情、传承中国文化、回应人民需求、展现中国思想、传播中国话语，既追求世界一流又坚持中国特色。中国特色大学治理体系的重要特点就是共产党的领导。只有通过不断深化综合改革，加强和改进党的领导，才能推进大学治理体系现代化与治理能力现代化，才能为世界提供大学治理体系的中国方案和中国经验。“工农商学兵，东西南北中，党是领导一切的。”我国高等学校党委的首要任务就是加强党对高校的领导，把握社会主义的办学方向，把立德树人的办学宗旨落实到学校管理的各个层面，使学校各项工作紧紧围绕立德树人这一根本任务展开。

三、党的领导在我国大学治理体系内生性现代化中的实现形式

在我国大学治理体系内生性现代化进程中，党通过何种形式实现对我国大学的领导，不论在认识上还是在实践上，建国后我国都经历了一个长期而曲折的探索过程。建国初期，我国各个领域全面学习苏联，高等学校的领导体制也基本上照搬苏联模式，实行一长制。1950年4月，中央人民政府教育部规定“高等学校一律实行校长负责制”。1958年9月，中共中央、国务院《关于教育工作的指示》中明确规定：“在一切高等学校中，应当实行学校党委领导下的校务委员会负责制。一长制容易脱离党委领导，所以是不妥当的。”[6]858这种领导体制既强调学校党委的集体领导，又强调校务委员会的集体领导。但在这种领导体制中没有明确校长的应有地位和职权，校务委员会又往往形同虚设，导致行政工作无人负责，结果出现了党委包揽行政事务，以党代政，党政不分的现象。在1958年9月到1961年8月期间，许多高等学校由于受左倾错误的影响，实行“一竿子插到底”的制度，即学校党委、系党总支、专业党支部都实行党的统一领导。专业党支部统一领导本专业范围内的教学、科研、生产劳动和思想政治工作。结果既违背了教育的客观规律，也损害了党对学校的领导，对我国高等教育事业的发展产生了消极影响。[7]

1961年9月，教育部颁布的《教育部直属高等学校暂行工作条例(草案)》，即《高教六十条》中规定高等学校实行党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制，明确校长是国家任命的学校行政负责人，对外代表学校，对内主持校务委员会和学校的经常工作。这一领导体制总结了我国1958年以来高等学校工作的经验教训，在肯定党委领导的同时，强调了校长的作用，但高校行政工作仍然是委员会负责制，在执行中党委会、校务委员会、校长的关系难以理顺，往往出现党委包揽行政事务，校长和校务委员会的作用难以发挥。“文化大革命”期间，高等学校先是“踢开党委闹革命”，后来又实行党政合一的所谓党的“一元化领导”，“十年内乱”使我国高等教育遭到一次大破坏。“文化大革命”结束后至改革开放初期，我国在高等学校领导体制方面总的思想是扩大校长的行政管理权。1978年10月，教育部颁布了《全国重点高等学校暂行工作条例(试行草案)》，规定“高等学校的领导体制是党委领导下的校长分工负责制。校长是国家任命的学校行政负责人，对外代表学校，对内主持学校的经常工作。”同时还规定“学校的教学、科学研究、后勤工作的重大问题，一定要经过党委讨论，党委作出决定后，由校长负责组织执行。”这一领导体制既规定学校一切重大问题要由学校党委集体讨论决定，同时明确规定了校长的地位和职权，基本上是一种在集体领导下的首长负责制，较好地处理了党委领导和行政领导、集体领导和个人负责之间的关系。但在具体执行中各高等学校对“校长分工负责制”的理解很不一致，有些学校误解为校长、副校长各自分工对党委负责，导致在实际工作中降低了校长的地位，使其不能有效行使职权和承担责任，也不利于克服学校党委包揽行政事务的弊端。1985年中共中央发布了《关于教育体制改革的决定》，规定“学校逐步实行校长负责制”，学校党组织负责保证和监督党的各项方针政策的落实和国家教育计划的实现。在改革开放初期大力推进经济体制改革的宏观形势下，我国事实上是强调了高等学校改革和国有企业改革的共同点，强调了高等学校校长负责制与国有企业厂长负责制的共同点，忽视了高等学校人才培养的特殊性，片面强调了业务领导，弱化了政治领导。[8]

总的来看，从建国后到20世纪80年代末的40年间，我国高等学校的领导体制频繁变化，缺乏系统稳定性。根据东北工学院原党委书记康敏庄的观点，[9]结合1985年至1989年高等学校的实际情况，从建国后到20世纪80年代末，我国高等学校领导体制，大体经历了六个时期：三个提高发展的时期，三个遭受挫折的时期。其中，建国后至1958年9月、1961年8月至1966年、1976年10月至1986年总体上是提高发展时期；而1958年9月至1961年8月、十年动乱时期、1986年至1989年6月总体上是遭受挫折的时期。

1989年7月，中共中央决定高等学校实行党委领导下的校长负责制，并在1999年1月开始实施的《中华人民共和国高等教育法》中明确了“高等学校实行党委领导下的校长负责制”。在到今天已经近30年的时间里，“党委领导下的校长负责制”一直稳步推进、扎实实施，成为建国后实施时间最长的高等学校领导体制，也标志着中国特色大学治理体系的内生性现代化取得了重要成就。在这个时期，教育主管部门和高等学校的主要任务是探索如何有效的实施“党委领导下的校长负责制”。

理论上“党委领导下的校长负责制”并非实现党对高等学校的绝对领导的唯一方式。但经过长期的实践探索，我国各界已经深刻认识到，高等学校实行“党委领导下的校长负责制”是一种最有效的治理方式。今后一个时期的重要任务，就是继续深化改革，进一步落实好党委领导下的校长负责制，落实好党委办学治校的主体责任，发挥学校各级党组织在办学治校中的主体作用，在把方向、管大局、作决策、保落实上下功夫，为以校长为首的行政管理系统、以学术委员会为核心的学术管理系统和以教职工代表大会为标志的民主管理系统的高效协同运转提供政治和组织保障。

四、新时代我国大学治理体系内生性现代化的推进路径

(一)加强党在高等学校的领导地位

历史经验已经证明，中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。[10]我国高等学校治理体系变迁的经验也已经证明，加强党对高等学校的领导，强化党在高等学校的领导地位，是高等学校健康发展，教育质量提高的重要保证。

强化党在高等学校的领导地位，首先要落实好“党委领导下的校长负责制”。“党委领导下的校长负责制”已经证明是目前为止最适合中国国情、最具中国特色的高等学校领导体制。“党委领导下的校长负责制”仍然需要在实践中不断完善，要科学处理“党委领导”与“校长负责”的关系。要避免以往高等学校两个“一把手”并存的现象，明确党委书记的“一把手”地位。其次，要选拔配备好党委书记这位学校的“一把手”。作为学校“一把手”的党委书记在落实“党委领导下的校长负责制”、推动学校发展中发挥着关键作用。党委书记的能力与素质要与党在学校的领导地位与职责相匹配，既要有坚定的政治立场、高超的管理水平，也要熟悉大学学术组织的基本属性与规律。要重视从具有坚定政治立场、良好学术背景和较高管理能力的大学优秀校长中选拔高等学校党委书记。同时，要继续深化院系治理体系改革，强化党组织在院系治理中的作用，要选拔一批德才兼备的党员学者、教授担任院系的党组织书记，在有条件的学校逐步探索院系的书记、院长(主任)由一人兼任，充分发挥基层党组织的领导作用。

强化党在高等学校的领导地位，与突出高等学校的学术组织属性，发挥学术权力的作用在本质上并不必然存在冲突，关键在于党采用何种体制、何种方式对高等学校进行领导。党不能事无巨细，“一揽子到底”包办学术，而是要充分发挥学者教授作用，创造条件使学者教授专心本职工作，提高人才培养与学术产出的质量。

(二)坚持开放性与创新性，激发内生性现代化的原动力

内生性现代化并不是封闭的、故步自封的，而是开放的、创新的。只有在开放、竞争、创新的环境中才能激活内生性现代化的要素，激发内生性现代化的原动力。大学治理体系的内生性现代化需要根据客观条件和现实需求的变化，科学借鉴一切外部的优秀经验和成果，及时调整治理的结构、策略和方法。任何能够有效实现既定治理目标的方式和手段均可被及时、科学地吸收进大学治理体系中来，任何有利于提高大学治理效率的国外经验都可以结合中国实际加以吸收利用，以实现对现有治理体系的改进与优化。大学治理的内生性现代化也需要在立足现实条件和需求的基础上，不断吸收新理念、新观点、新方法，对不适应发展需要的旧观念、旧模式、旧制度进行创新。开放性和创新性是大学治理体系内生性现代化的客观要求与持久动力。

在党的领导下，我国大学治理体系还有待优化和改进。一方面，要提高作为学校决策机构的党委会(常委会)成员的代表性，既要有优秀管理者代表，也要有优秀教师代表，还可以探索吸收优秀学生代表、校友代表等利益相关者代表进入党委会(常委会)，以更好地倾听利益相关者的声音，维护利益相关者的权益；另一方面，要使以校长为首的行政管理机构、以专家学者为主体的学术管理机构、以师生员工为中心的民主管理机构、以政府代表、校友、社区代表等外部利益相关者为主体的咨询管理机构等有机合作、协同运行，形成一个整体系统，在党委政治权力、决策权力的引领与规范下各自有效发挥作用。

(三)健全完善大学治理体系现代化的法律法规

要立足中国国情，健全和完善大学治理的法律法规体系，为依法依规推进大学治理体系现代化提供保障。近年来，我国陆续出台了大学治理的相关法律法规。2011年11月28号教育部以中华人民共和国教育部令(第31号)的形式发布了《高等学校章程制定暂行办法》，2014年1月8日教育部2014年第1次部长办公室会议审议通过了《高等学校学术委员会规程》，2014年7月8日教育部第21次部长办公会议审议通过了《普通高等学校理事会规程(试行)》。这两部教育部部门规章对于规范我国的大学治理活动奠定了良好基础。今后一个时期，高等学校的重要任务是认真制定和实施好学校的《章程》和《学术委员会规程》，按照学校制定的《章程》，特别是要严格按照教育行政主管部门核准的《章程》进行学校治理活动，切实发挥《章程》对于大学治理的指导性和纲领性作用。要充分发挥学术委员会在教学、科研等学术事务中的作用，严格按照学校的学术委员会规程进行学术管理，提高学术管理的科学性和有效性。今后要根据工作需要和大学治理体系建设的具体实践，及时修改完善现有法律法规，补充制定大学院系治理的相关规定。