权益均衡与品质提升：新型城镇化及浙江金华实践

章胜峰

（中共金华市委党校，浙江 金华 321000）

在我国城镇化进程中，发展不平衡表现为区域与城乡空间发展不平衡，发展不充分表现为资源要素利用不充分、使用效率不高，不平衡不充分的发展使得人们生活品质提升速度快慢有别，质量参差不齐。自《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》（以下简称《规划》），明确了我国向以人为核心的新型城镇化转型的路径和目标以来，党的十九大强调，要“以城市群为主体构建大中小城市与小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化”。这进一步表明，新型城镇化重点任务是让城乡居民之间、城镇新老居民之间获得均衡的权益，通过先富带后富提升生活品质。其基本特征可概括为以人为本、产业支撑、布局优化、城乡统筹、绿色环保、内涵提升。本文以以人为本与产业支撑为主线，以金华城镇化为案例，探索城镇化由传统向现代转型的路径与举措。

一、居民权益均衡和城镇品质提升是新型城镇化的本质特征

基于我国国情和城镇化进程的现状，笔者认为新型城镇化的本质是居民权益均衡和城镇品质提升，它通过城镇化在由“旧”向“新”的转型发展过程中的六个特征表现出来。

（一）以人为本：推动“化地”转为“化人”

从统计数据来看，改革开放以来我国土地和人口的城镇化都在快速推进，1980全国城市建成区面积为 5000 km2，2010 年达到 46000 km2，扩大了8.2倍，城镇人口由1.9亿增加到6.7亿，增加了 2.5倍[1]。《规划》指出，2000—2011年，我国城镇建成区面积增长76.4%，而同期城镇人口只增长50.5%，农村人口减少1.33亿人，农村居民点用地却增加了3045万亩。可见我国土地城镇化——“化地”，明显快于人口城镇化——“化人”，由此引发的问题是，城镇建设用地增加规模大，但吸纳外来人口定居规模小，农业转移人口难以市民化，不能与户籍居民平等分享城镇的公共服务，只能在城乡之间候鸟式迁徙。新型城镇化的首要任务是解决农业转移人口市民化问题，通过深化户籍制度和土地制度改革，建立城镇化的人地“挂钩”土地利用机制，节约集约利用土地；解决城镇吸纳外来人口并为他们提供公共服务、社会福利的资金缺口问题，让外来人口平等地分享居住地城市的公共权益和财产权益。

（二）产业支撑：推动“兴城”走向“兴业”

新型城镇化的关键是通过提高土地使用效率来提升城镇化的质量和水平。提升土地使用效率的关键是处理好城市建设规模扩张与产业结构优化的关系，防止出现城市产业支撑不力、功能不完善、布局不合理等问题，防止出现土地资源严重浪费的“空城”和“鬼城”。因此需要由“兴城”走向“兴业”，通过夯实产业发展的根基，增强城市对产业发展的吸引力、承载力、融合力和支撑力，推进产业转型升级和城市功能提升。

（三）布局优化：推动“单一”走向“集群”

新型城镇化以城市群为主体形态，优化布局，促使城镇化由单打独斗走向集群发展。城市群体现着城镇化集约集聚集中发展的理念，它注重增强城市密集地区的人口和产业集聚能力，加强大城市与中小城镇间的经济联系与分工协作，提升区域整体集聚与辐射能力；目前，由“单一”走向“集群”的新型城镇化，更强调区域一体化的都市区规划与建设，就都市区内重要交通道路、产业平台、居住新区、医院学校等进行统一规划、协同建设，健全都市核心区现代服务功能，提升能级，形成一体化的城市功能集成和整合形态。

（四）城乡统筹：推动“二元”走向“一体”

新型城镇化科学统筹城乡发展，协调推进解决新二元体制（即城镇内部流动人口与户籍市民之间在就业、教育、社保、住房等领域的非同等待遇）和旧二元体制（即城乡居民之间收入与福利差距的悬殊）问题。由“二元”走向“一体”，推进城镇化与新农村建设良性互动，推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供、向农村延伸转变。

（五）绿色环保：推动“生产”转向“生态”

新型城镇化注重生产与生活问题，更重视环保与生态问题。传统城镇化过分强调“物”的城镇化，强调GDP的增长速度，导致大气、水和土壤环境质量的严重下降，尚未绿色，却已高碳，环境污染极为严重。新型城镇化则更加强调“生态”理念，要求慎砍树、不填湖、少拆房；突出“乡愁”思维，要让人看得见青山、望得见绿水、记得住乡愁。要求以良好的生态保障城镇化质量，让城市融入自然、与自然共生，实现绿色环保的可持续发展。

（六）内涵提升：推动“粗放”走向“精致”

世界城市化率由30%到50%平均用了50年，美国用了40年，我国仅用了15年。速度过快，导致发展粗放，出现了布局不合理、功能缺失、交通拥堵等城市病。新型城镇化要求城市“集约精致有内涵”，精品规划、精致建设和精细管理，提升城镇化的内涵，达到人地、人城、人业三个相宜。

二、新型城镇化面临挑战：如何实现居民权益均衡，城镇品质提升

城镇化由传统走向新型，须要以权益均衡与品质提升为主线，从以人为本的“化人”与产业支撑的“兴业”着手来推进。梳理改革开放以来我国城镇化历史逻辑，可发现集约高效、包容共享、可持续发展的新型城镇化需要户籍制度和土地制度改革协同推进，此间，面临许多挑战。

（一）我国城镇化由传统走向新型面临的挑战

1.城乡分割走向城乡互动，但出现了扭曲问题。改革开放前我国在城乡制度分割的条件下搞城镇化——农民在农村搞农业，工人在城市搞工业，农民转为市民的条件苛刻，渠道狭窄，城镇化缓慢推进，城镇化率年均仅提高0.25个百分点。改革开放以来，我国开始城乡互动的新型城镇化——允许农民进城务工经商，城乡分割的壁垒逐渐被打破。20世纪70年代末到90年代初，国家实施控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇的城镇化方针，建制镇由1978年的2173个增至2000年的20312个，镇区人口由1978年的5316万，增加到2007年底的1.9亿，城镇化稳步推进，城镇化率年均提高0.64个百分点。20世纪90年代中期以来，随着市场化改革和经济开发区的建立，城镇化速度加快，城镇化率年均提高1.2个百分点。但是我国城镇化在取得举世瞩目的成绩的同时，也出现了“化人”滞后于“化地”、“兴业”滞后于“兴城”等扭曲问题，其表现有三：一是农民身份转化滞后于职业转化，农民身份非农职业现象普遍存在；二是农村人口转移滞后于城镇空间拓展，城镇建成区人口密度下降；三是农业劳动力非农化滞后于农村土地的非农化，从事农业生产的劳动力偏多。在城乡互动的城镇化竞争中，大城市的集聚能力强，吸引人口、集聚产业、扩张规模速度快，“兴城”与“兴业”同步，城市品质快速提升，但新老居民间的权益差距大；小城镇对人口和产业的集聚能力弱，发展速度慢，品质提升和权益均衡中的“化人”滞后于土地城镇化。

2.城乡二元户籍改为全国统一居住证制度，但公共权益均衡有待提升。1958年，我国颁布《户口登记条例》，禁止农村人口进城镇谋生，这对控制城镇人口数量，缓解城市压力方面发挥了积极作用，但用行政力量限制劳动力流动，并依据农与非农不同身份配置公共福利，结果形成了城乡分割的壁垒，导致城镇化进程缓慢。户籍制度真正结症是建立在城乡二元户籍制度基础上的社会待遇、福利的差异化，阻碍了生产要素的自由流动。然而，从基于原籍体系向基于居住体系的户籍制度改革中，由于改革合力的形成落后于制度设计的预期，出现了城乡差距的“旧二元体制”与本地户籍和外来人口差距的“新二元体制”并存，流动人口不能与户籍居民享受同等的教育、医疗、养老、社会救助等公共服务。特别是不容易获得购买保障性住房和承租廉租房的机会，结果到2011年当城市户籍居民拥有自己住房的比例达84%时，农民工拥有自己的城市住房者仅为10%[2]。对此，需要建立全国统一居住证制度，让人们合理地分享公共权益，减少人口流动的障碍，建立富有效率的劳动力市场，使城镇化更有效率，进而解决越来越多的新旧二元体制问题。

3.城乡土地制度改革正在深化，但财产权益均衡问题仍难根本解决。十八届三中全会《决定》提出了土地制度改革框架，即明确和加强农民土地财产权利，培育统一的城乡建设用地市场等。十九大报告指出，要“深化农村土地制度改革”、“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”。土地是农民最大的财产权益，我国农村土地归村集体所有，按用途可分为农业用地、宅基地和农村集体建设用地。土地资源配置与开发、增值收益分配是土地城镇化的核心问题[3]。受用途管制和滞后的规划管控约束的影响，我国农村集体建设用地城镇化与人口城镇化不协调，引发农民财产权益保障不到位的矛盾和风险，依法赋予农民更多的财产性权利，成为土地制度改革的关键目标。如何深化土地制度改革，实现城乡居民财产权益均衡呢？新型城镇化是应然之举，它通过强化农民土地产权，增加农民在土地交易中获得利益，缩小城乡居民财产差距；通过农村宅基地和集体建设用地制度改革，增加建设用地供应渠道，缓解土地供需矛盾，让土地利用更加节约，实现城乡土地权益平等；通过征收房地产税和允许地方政府适度举债，为城市开辟新的收入来源。

（二）提升城镇化品质需要着力解决以下突出问题

1.城镇化效率不高的问题。我国处在工业化转型期、城镇化加速期、农业现代化加快期。依据国家统计局数据，2011年我国城镇化率51.3%，工业化率46.8%，城镇人口超过农村人口，但城镇化率与工业化率比值仍偏低，城镇化效率偏低。根据世界银行数据，2010年全球平均城市化率50.9%，工业化率26.1%，两率比值1.95，而中国该指标值1.09，2010年美国该指标值 4.1，法国 4.11，英国4.09，德国2.64，日本 2.48，他们的城市化率远高于工业化率，巴西 3.22，俄罗斯 1.97，南非1.38，印度1.15，他们的城市化效率比我国高[4]。

2.大中小城市与小城镇发展不协调问题。由于中小城市产业结构单一，基础设施和公共服务落后，人口增长缓慢且不断向大城市流出，近20年来我国小城镇人口占城镇人口的比重减少了6个百分点[5]，出现了“大城市挤破头，小城市无人留”的现象，形成了小城市因要素资源人为短缺而萎缩，公共资源过度向大城市集中，被大城市高位锁定的不良趋势。我国城镇化效率不高，问题出在劳动密集型加工业集群发展的中小城市，而不是大城市，像北京、上海等地城镇化已经过度，因此需要对中小城市加以扶持，以实现城市群均衡发展。

3.城乡之间发展不协调问题。城乡二元的制度安排促成我国建国70年的发展、近40年的高速增长，但也出现要素配置扭曲，城乡差距扩大，资源环境恶化，社会矛盾激化。要实现城乡居民权益的均衡，使城乡分割的制度由“二元”走向“一体”，这需要全国一盘棋，建立每个人都能获得基本公共服务的最低标准，由财政体系为各地区达到标准提供相应的资金保障。通过有效的制度安排，使城市化与新农村建设互促共进，包容性发展。

4.环境污染和不可持续发展问题。旧的城镇化过分强调“物”的城镇化，忽视对大气、水和土壤的治理，导致环境污染极为严重，影响了城镇化的可持续发展。新型城镇化要将环境目标提高到与经济增长和社会发展目标同等重要的地位，加强绿色治理，实现可持续发展。

三、权益均衡与品质提升的浙江金华探索

新型城镇化的核心是通过以人为本、产业支撑等举措实现权益均衡与品质提升。浙江金华因受行政区划与管理体制等因素的影响，都市核心区一直难以整合成型，浙中大都市长期呼之不出。近几年在义乌农村宅基地和集体经营性建设用地改革的试点基础上，探寻符合自身特点的新型城镇化路径与举措。

（一）权益均衡与品质提升的地方特色：浙江金华的城镇化探索

改革开放以来，浙江土地城镇化与人口城镇化速度相差不大，1978—2016年城市人口由137万增加到3846.8万，增长了25.9倍，城市建成区面积从136.8 km2扩大到3247.22 km2，增长了23倍[6]，城乡居民的收入差距由1978年的2.01∶1扩大到2009年的2.51∶1的峰值后不断缩小，如金华城乡居民2009年收入差距为2.81∶1，2017年缩小为2.11∶1，其公共权益日趋均衡、财产权益差距日益收缩。但浙江高密度均质化的地理空间，因缺少1000万左右人口的特大城市带动，而呈现出大中小城镇并重发展格局。金华于1991年提出建设以金华市区为中心的小城市群的“集群”发展思路，城镇化由“单一”走向“集群”。1995年开始以浙中城市群组合形式作为金华中心城市，着力发展大交通、培育大市场、开发大产业、开展大金华的“群网”建设。但二十多年的强县战略主导下，浙中地区城市化呈“散布式”发展，缺乏领头羊的“散”成为金华发展的致命伤。在县域经济竞赛中，县市区八仙过海、各显神通，义乌、永康、东阳三市多年来一直处在全国百强县行列。其中义乌经济发展速度最快，其地区生产总值1983年前在金华排名第4，1992年超过金华市区后一直处于浙中区域县级行政区首位。义乌在浙中城市空间结构中的地位凸现，浙中城市群发展呈现出金华、义乌双核带动的局面，金华义乌一体化发展成为破散促聚，提升品质的重要举措。金华城乡居民公共服务权益均衡的探索，于2015年户籍制度改革获重要突破，改革以“农村利益可保留、城镇利益可享受”为基本原则，以“条块结合、以块为主”为基本方式，取消“农业”与“非农业”户口性质，实行城乡统一的户口登记制度，逐步剥离依附在户口性质上的城乡差别公共政策，推动农村人口向城镇转移，逐步实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。通过零门槛的进城落户和招才引智政策落实，技能型、创业型人才不断集聚，金义都市核心区的城市能级提升，龙头引领作用显现。

（二）义乌农村土地制度改革试点为区域城镇化的权益均衡与品质提升探路

2015年义乌作为全国33个试点县之一，开展了农村宅基地制度和集体经营性建设用地入市改革。义乌的农村宅基地设立了“三权分置”制度。一是维护宅基地的村集体所有权。突出农民的主体地位，通过宅基地有偿调剂收益、有偿选位付费、“集地券”交易收益和奖补收入、宅基地转让所有权收益归集体所有，盈余分配由村民（代表）大会决定，使村集体的宅基地所有权得到实现。二是固化宅基地资格权。通过“按人分配、按户控制”实现宅基地资格权无偿分配，实现户有所居，若有人自愿退出宅基地，村集体则统一回购，再通过市场公开配置方式有偿调剂给本集体经济组织成员。三是完善宅基地使用权。按照“尊重事实、一户一宅、面积法定”的原则，分类妥善处理农村宅基地历史遗留问题，允许宅基地使用权转让，开展住房财产权抵押贷款。通过宅基地“三权分置”农民基本居住权利有了更大保障，财产性收入增加，节约了土地利用，改善了人居环境。义乌农村集体经营性建设用地入市方面，截止2018年 4月底，全市累计完成21宗，总用地面积114.25亩，成交价款9174.87万元，扣除增值收益调节金后，村集体经济组织获益7200余万元。通过集体经营性建设用地入市改革，增加新型城镇化筹钱渠道和村集体经济收入来源；增加建设用地供应渠道，缓解土地供需矛盾，让土地利用更加节约。农村土地制度改革的义乌试点构建了城乡统一的建设用地市场，实现集体和国有土地同等入市、同地同权同价，实现城乡土地权益平等；盘活了农村建设用地，为乡村振兴，建设新农村，达到城乡发展一体化的品质提升积累了经验。

义乌农村土地（宅基地与集体经营性建设用地）制度改革中需要深入探讨的问题：一是宅基地“三权分置”中的资格权还缺少法理研究和准确定义，它是否属于物权，为什么把它与使用权分开设置，相应研究有待深化。二是农村两地的所有权与规划权谁高，其优化配置和合理使用的配置权由政府为主还是市场为主？三是农地用途转置后其收益如何分配，现有的分配格局如何调整？

（三）推广义乌试点经验，实现权益均衡与品质提升

党的十九大和2018年中央一号文件在实施乡村振兴战略中提出，要“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”，“建立健全城乡融合发展体制机制”。在新型城镇化背景下，推广复制义乌宅基地“三权分置”和农村集体经营性建设用地入市等土地制度改革试点经验，应坚持以市场为导向的政府规划，在规划引导下发挥市场对土地资源配置的决定性作用，推进土地城镇化制度改革。

1.要形成农村土地制度改革的制度成果。对宅基地“三权分置”和农村集体经营性建设用地入市改革试点，作专题研究进行制度完善。如对农村宅基地和农村集体经营性建设用地的基准定价体系的建立要制度化，要以土地定级为基础，合理确定商业、工业、公共设施等用地的基准地价。又如建立健全统筹农村土地增值收益平衡和增值收益调节金制度，确保本村农民利益共享。

2.要提炼农村土地制度改革的理论成果。在改革试点基础上深入研究宅基地退出、土地征收和集体经营性建设用地入市的土地增值收益平衡机制，进一步完善农村“三块地”改革思路，特别是农村宅基地和农村集体经营性建设用地的所有权与规划权谁高，其优化配置和合理使用的配置权由政府为主还是市场为主？农地用途转置后其收益如何分配，现有的分配格局如何调整？在“市场决定土地资源配置”呼声高涨的背景下，相应理论研究有待深化。

3.要放大义乌的农村土地制度改革试点的实践成果。土地制度改革的实践操作要有专门的机构来运行，如义乌市级层面成立农村土地联合会，各镇街成立农村土地整备公司，对入市地块进行整备和前期开发，组织招商、统一入市，确保村集体组织分享土地收益。

4.要对宅基地“三权分置”进行法理研究和定义解读，为农村宅基地制度改革的统筹深化和成果推广提供理论支撑和制度保障。特别是宅基地的资格权问题是个新的理论探究和实践应用问题，它与集体成员资格之间的关系，与所有权和使用权之间的关系需要深入研究。

四、结语

2017年金华的城镇化率已达66.7%的峰值，城镇化速度放缓，需要在城乡统筹、区域统筹的基础上，通过县域城镇化与都市区建设互促共进，发挥金华市区－义乌龙头带动作用，加快金义聚合发展，打造黄金主轴，提升都市核心区能级，形成一轴两带的发展格局，推进浙中崛起，让城镇化沿着住民权益均衡与城市品质提升的路径前行。通过深化土地制度和户籍制度改革，推进都市区同城化，实现区域既平衡又充分的发展，以共同富裕为目标，不断满足人民日益增长的美好生活需要。