充分发挥党组织在农村三权分置改革中的领导核心作用

文 （中南大学，湖南长沙 410012）

党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“全面深化改革必须加强和改善党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用”。三权分置改革作为深化农村改革的关键部署，关系到党的路线、方针、政策在广大农村中的贯彻落实。党组织若能领导人民群众完成三权分置改革的政治任务，既能解决我国农村土地利用细碎化及撂荒问题，又能增强党组织在农村地区的创造力、凝聚力和战斗力，不断夯实党组织在农村的执政基础。因此，党组织领导三权分置改革工作趟过农村改革深水区是必要且必然的。那么，如何加强党组织在三权分置改革攻坚战中的战斗堡垒作用是刻不容缓且意义重大的答疑课题。

一、三权分置改革是实现农村经济再次强劲发展的客观需要

三权分置改革是我国自十一届三中全会确定实施家庭联产承包责任制以来的第二次农村土地革命。宪法确立的家庭联产承包责任制已经持续地发挥出促进农村生产力发展的绝对性作用，伴随着工业化、城镇化的深入推进，家庭联产承包责任制在实践中逐渐暴露出弊端，传统以“户”为单位的农村作业方式不利于农业生产力的再度提升，“三农”问题迟滞地解决，农村经济出现低迷景象。三权分置改革是党中央全局统筹下酝酿的农村改革方案，具有及时性、针对性、有效性，将必然地实现农村经济的再次强劲发展。

以历史的眼光，党中央谋划的三权分置改革标志着农村经济进入第四个政策红利期。建国以来，我国农村经济先后经历了四次因党中央的政策快速且递深发展的机会。第一次是1949——1952年的土改政策。土改政策的推行，“变换了农民从权利相对方到权利主体的身份，唤醒了农民蛰伏千年的生产积极性”［1］，生产力极大地解放。以1952年为例，我国农业生产总值为395.95亿元，全国GDP总值为679.10亿元，占国内生产总值的58.31%；［2］第二次是1952——1956年的农业互助组、初级合作社运动。随着土改的完成，农民翻身做了土地的主人，生产积极性前所未有的高涨，但农民掌握的生产资料落后且贫乏，家庭为单位地生产难以修建农田水利基础设施等，严重地制约了农村作业。此种情形下，党中央出台了《中共中央关于农业生产互助合作的决议（草案）》，指出：“提倡‘组织起来’，按照自愿互利、平等互助的原则，发展农民农业生产的积极性。这种农业生产互助是建立在农民财产个体私有的基础之上的一种集体劳动，其发展前途就是农业集体化或社会主义化”。［3］农业合作社运动极大地推动了农村经济的发展，也为我国工业化的起步奠定了坚实的基础；第三次是十一届三中全会提出的家庭联产承包责任制。家庭联产承包责任制的推行，使得农民获得了对生产的决策权和产出的所有权，是适应我国农业特点和农村实际的政策安排，极大地调动了农民生产积极性，促进我国农村经济纵深发展；第四次是以习近平总书记为核心的党中央提出的农村三权分置改革。三权分置改革既立足实际与国内，又瞻望未来与国际，是实现我国农村经济强劲发展的大道。

以实践的视角，三权分置改革是克服我国农村土地实践困境与农村经济发展瓶颈的重要创造。当前我国农村土地面临着诸多尴尬。如劳动力进城务工导致土地撂荒，细碎化经营产生的经济效益低下，土地资源的融资功能差等等，限制了农村经济的进一步发展，也阻碍了我国农业现代化的进程。三权分置改革作为带动农村经济发展的破冰之器，能有效地解决上述弊症。首先，三权分置改革有利于培育职业农民、农业合作社、家庭农场等新型经营主体，实现农业主体上的现代化。其次，有利于“农村土地、劳动力、资金、生产工具、技术、管理等农业生产要素在农村土地‘三权分置’格局下能得到更优化地配置和整合，进而能够促进农业现代化乃至城镇化和工业化的发展”。［4］再次，三权分置改革赋予农村土地更多的金融属性，通过搞活经营权，使得农村土地在流转中升值并增强其融资功能。三权分置改革作为我国农村土地制度新一轮改革的基本方向，“事关农业发展、农民增收和农村稳定大局”［5］，既是解决当前我国农村经济发展困境的理性选择，又是实现我国农业现代化的助推器。

二、党组织的领导是农村三权分置改革落地生根的必要保障

党组织的领导是农村改革稳定推进的主轴。农村三权分置改革是党中央在农业供给侧结构性改革语境下提出的中国方案，旨在培育新型农业经营主体，提高农业生产要素的效率，推动农业生产方式的重大转变，实现中国农业的现代化。党组织代表中国最先进的生产力，加强其在农村三权分置改革中的领导核心作用即是推动我国生产力的发展，这与农村三权分置改革顶层设计的初衷契合。作为当前我国农村改革的核心内容，三权分置改革在农村地区的落地生根必须以坚持党组织的领导为必要保障，这是由党组织长期以来在农村地区的实践中所形成的与人民群众的关系以及党组织的优越性决定的。

（一）引导农民自觉自愿地加入三权分置改革需要加强党组织的领导

加强党组织领导是规范农村土地在民意支持下有序流转的首要遵循。在中共中央办公厅、国务院办公厅印发的 《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》中，明确强调：“坚持农民主体地位，维护农民合法权益，把选择权交给农民，发挥其主动性和创造性，加强示范引导，不搞强迫命令。”而这需要加强党组织的领导，发挥其在基层的号召力和引导力，实现农民自发自觉自愿地加入到三权分置改革的大局。党组织在三权分置改革中的领导首先表现为思想引领，解放农民思想从而引导农民形成政策自觉。土地不仅是重要的生产资料，更是一直被农民视为生存的保障。农民日用政策而不知，往往是政策的“被动”适用者。三权分置改革固然是农民增收的“福音”，但其关涉农民对土地的承包经营权，需要党组织帮助农民实现对土地功能的定位从单一的福利性功能转换到多元的福利性功能与经济性功能并存的认知。只有坚持党组织的领导，才能避免“通过下指标、定任务，行政推动土地流转，片面追求流转规模、比例，侵害农民合法权益”［6］的恶劣现象。通过充分发挥党组织的思想引领的作用，帮助农民认识到三权分置改革的前景而自觉自愿地融入三权分置改革中，是合理健康地推行三权分置改革的基础前提。

（二）指导农村因地制宜地推行三权分置改革需要加强党组织的领导

加强党组织的领导是确保农村三权分置改革差别性推进的重要手段。农村地区经济发展的差异性以及资源的区别性决定了三权分置改革必然需要因地制宜地在农村实施，这符合党组织一贯的实事求是的工作作风。农村三权分置改革是一项系统复杂的工程，只有坚持党组织的领导才能实现循序渐进、因地制宜、分类指导。在农村土地确权登记颁证、土地流转规范制度管理、新型经营主体政策扶持等方面，党组织应根据各地实际妥当领导工作的开展；在三权分置改革的具体表现形式方面，各地党组织必须充分考虑各地资源禀赋和经济社会发展差异，科学选择适合本地实际的组织形式、发展规模和发展途径，不搞一刀切；在成立的各类专业合作社方面，党组织既可引导农民以土地入股，也可以劳动力、现金、技术等入股。只有加强党组织的领导，各级党组织才能真正重视培养党组织成员深入分析农村经济发展现状的能力，探索进一步发展农村经济的思路，敢于创新，抵制等靠要，根据各地的实际情况，“规定性”方案和“自选性”方案结合，因地制宜开展各地区三权分置改革。

三、三权分置改革背景下的党组织领导与基层党组织建设

加强党组织对农村三权分置改革的领导是当下基层党组织建设的最重要内容。作为党组织的“结构末梢”，基层党组织是党在农村工作的“压舱石”，是将党中央布局的农村改革落实到“最后一公里”的决定性保障。中共中央办公厅印发的《关于加强基层服务型党组织建设的意见》指出：“党的基层组织是党全部工作和战斗力的基础，是团结带领群众贯彻党的理论和路线方针政策、落实党的任务的战斗堡垒”。这需要基层党组织的强力建设作为巩固并增强战斗堡垒的持续供给。加强基层党组织建设，既是应对转型过程中破解农村发展困局的源头力量，也是密切联动人民群众在农村改革中攻坚克难的组织支撑。基层党组织建设是一项系统工程，涉及维度广泛，主要包括基层党组织的思想建设、组织建设、制度建设、人才建设、功能建设等。

（一）党组织在领导农村三权分置改革的落地实践中加强社会治理功能

基层党组织是社会转型期社会基层治理的领导核心。转型期的中国社会矛盾凸显，社会治理面临着更多复杂而尖锐的挑战，在改革攻坚阶段充分发挥基层党组织的社会治理功能已成为迫切的现实需要。党的十八大提出：“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。［7］党的十八届三中全会将社会管理进一步发展成社会治理，提出“加快形成科学有效的社会治理体制”，“推进国家治理体系和治理能力现代化”。基层治理是国家治理体系的地基性组成部分，“社会治理的重点难点在基层，动力和源泉也在基层，基层党组织对社会治理的发展方向起着决定作用”。［8］三权分置改革是我国社会转型过程中突破农村发展瓶颈的重大创造，对基层治理既是挑战也是机遇。作为党组织在基层的细胞，基层党组织必须加强并创新社会治理功能的发挥，为党组织领导农村三权分置改革提供社会基础。

1.内容与实践：基层党组织在社会治理中的作用发挥。在社会治理的整体框架下，党组织建设必须坚持重心下移，扎实做好基层社会治理和服务工作。基层党组织是农村社会治理的一线工作者，“对农村社会系统的各个部分、社会发展的各个环节、社会生活的各个领域都具有较强的组织、动员、协调和控制作用，是加强和创新农村社会治理的重要基础和纽带”［9］。具言之，基层党组织在推动三权分置改革过程中需要发挥并增强的农村社会治理作用主要有四方面，即思想引领、行为倡导、纠纷解决、服务保障。思想引领，体现在基层党组织对农民宣传三权分置改革政策，答疑解惑，解放思想，为三权分置改革在农村的推进涤清思想障碍；行为倡导，表现在基层党组织成员要积极发挥党员的先进性，发扬摸石头过河的带头作用，党组织成员必须以实际行动配合三权分置改革，形成榜样，降低和缓和农民的抵触情绪、不安心理，带动土地流转的良好运行；纠纷解决，体现基层党组织在三权分置改革推进过程中对可能出现的各种矛盾的预防与调解上，比如在土地的确权颁证、承包权的退出、工商资本下乡、成员间的经营合同等具体环节中充当“守门员”，预防纠纷的发生，或者在产生纠纷时，基层党组织依赖其权威性地位居中调解，将纠纷止步于司法程序前；服务保障，表现在农村三权分置改革中，基层党组织对缺乏劳动力的家庭、经济困难的家庭、无地少地的家庭等予以倾斜性照顾，保证改革受益“一个都不能少”。通过基层党组织社会治理功能的发挥，为党组织领导三权分置改革夯实群众基础。

2.多元与统一：基层党组织在多元治理格局中的统一领导。在农村多元治理格局的现实情境中，必须坚持基层党组织的领导核心地位，发挥基层党组织的统一整合功能。我国当前农村治理的主体多元化，主要包括基层党组织、乡镇政府、村委会、村民代表大会等，多元治理下隐藏着治理权挤占而导致治理离散与混乱等风险。党组织的性质和宗旨，决定了只有基层党组织才能凭借最广泛的群众基础发挥从多元到统一的整合功能。基层党组织通过对多元治理主体进行正确的价值引导、合理的利益分配、合法的行为规范，有利于明确主体间功能边界，促进合作、互补、和谐的共同治理关系，把治理主体动员起来、团结起来形成治理合力，实现三权分置改革在农村社会的稳健推进。在此过程中，需要特别关注村党组织与村委会的关系问题。《中华人民共和国村民委员会自治法》第2条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，赋予了村委会参与基层治理的法律资格。第4条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权”，明确了基层党组织在农村治理中的地位以及与村委会的关系。但在实践中，村支两委关系失调的现象比较严重，对基层治理造成一定冲击，因此迫切需要在三权分置改革中坚持并加强基层党组织的领导，使得基层党组织抓住三权分置改革的机遇进一步稳固其在农村治理中的领导核心地位。

（二）党组织在领导农村三权分置改革的落地实践中加强经济发展功能

基层党组织是农村改革中推动农村经济发展的领导核心。随着我国市场经济体制的不断推进，基层党组织带领农民群众发展农村经济的环境已发生深刻变化，基层党组织在农村的经济发展功能多被隐而不彰。在三权分置改革背景下，基层党组织必须要把不断提高领导农村经济发展的能力作为基层党建的重中之重。基层党组织处在农村事业建设的第一线，其领导农村经济发展能力的强弱直接关系到农村经济发展的质量与未来，关系到农民增收的切身利益，关系到全面建设小康社会的成败。全面建设小康社会，重点在农村，难点也在农村，究其本质，落脚点在于建设农村经济。

1.重点和难点：在基层党组织的领导下发展壮大农村集体经济。基层党组织首先应当寻求农村经济发展的重点并以之作为着力点，以保证在农村经济的关键领域作出成绩以发挥以点带面的辐射作用。农村集体经济是农村经济的最重要组成部分，是实现农业现代化、农民小康化、农村繁荣化的物质保障，是保证农村经济中公有制经济占主导地位的关键。同时，农村集体经济追求的农业经营规模化、集约化也与我国三权分置改革的目标内容相一致。因此，在党组织贯彻农村三权分置改革的进程中，基层党组织要将发展壮大农村集体经济定位为重点和难点并以之作为充分发挥其经济发展功能的主场地。

2.载体和保障：加强基层党组织对农村集体经济组织的领导。基层党组织领导下的农村集体经济组织是基层党组织在三权分置改革中经济发展功能得以有效发挥的载体和保障。农村集体经济组织本就是促进农村经济发展的主力军，与基层党组织担负的经济发展功能存在价值重合。在市场多元化的当下，基层党组织加强经济发展功能的作用发挥，是实现农村集体经济繁荣发展的路径依赖，而这首先需要搞活农村集体经济组织作为必要保证。农村集体经济组织的建设是推动农村集体经济发展的前提基础，也是基层党组织经济发展功能得以施展的组织基础。但随着1978年家庭联产承包责任制被宪法赋予法律正统地位以及改革开放全面深入地铺开，农村集体经济组织在农业生产、农村发展中的作用被严重地弱化，面临着严峻的现实挑战。换言之，具体表现为农村集体经济组织主体虚位、内部机构不健全以及对农村生产资料产权不清等严峻问题。农村集体经济组织的现实难题在困扰其发展的同时，也阻碍了我国农村三权分置改革的推进，影响了基层党组织经济发展功能的作用发挥，迫切需要加强党组织的领导作为解决弊病的关键。

（三）党组织在领导农村三权分置改革的落地实践中加强政策落定功能

基层党组织是农村三权分置改革政策落定的领导核心。政策落定的本质是执行，在三权分置改革的视阈中，即将党中央谋划的三权分置改革从顶层设计执行到基层群众身边。基层党组织要以坚定的看齐意识、必胜的改革决心、积极的政治热情投入到三权分置改革政策的农村实践贯彻中。基层党组织是党中央的农村政策在基层的践行者与监督者，三权分置改革政策在农村的贯彻落实当中，迫切需要充分加强基层党组织的政策落定功能，这既是当前基层党建的关键内容，也是三权分置改革政策得以有效开展的必要保障。

1.关键与路径：充分依赖基层党组织的群众基础。基层党组织政策落定功能的效用发挥的关键因素系赖于基层党组织发动的群众基础。基层党组织政策落定功能的力量源于党在农村长期为人民战斗并服务的艰苦实践中，基层党组织凭借其在农村的权威性地位，依赖巨大的号召力和凝聚力，在最广泛的群众基础中推行三权分置改革政策，是三权分置改革政策在农村地区真正实现贯彻落定的关键钥匙。同样的逻辑适用于指导基层党组织在政策落定过程中的工作方法中。基层党组织在执行三权分置改革政策的贯彻进程中，必须依靠多元化的工作方法，互补互助，齐头并进，但多元化的工作方法下必须坚持一个基本的路径选择，即是依靠群众，联系群众，发动群众。群众是基层党组织在农作全部工作的后盾性力量，是基层党组织在农村改革中最牢固的支持者。因此，在三权分置改革政策实施的当下农村，基层党组织需要继往开来地发挥群众基础的优势，增强政策落定功能的效用发挥，实现三权分置改革政策从党中央的字面上走到农村的地面上。

2.事前与事后：加强基层党组织的督促检查工作。加强基层党组织的督促检查工作是农村三权分置改革抓落实的重要手段。全面深化改革背景下，中共中央印发的《关于新形势下党的督促检查工作的意见》（以下简称《意见》）传递了抓落实的极端重要性和紧迫性。《意见》揭示出的逻辑是改革要抓落实，“各级党组织都要切实增强 ‘一分部署，九分落实’意识”，并指出“党的督促检查工作的主要任务是推动党的理论路线方针政策贯彻执行和党中央决策部署贯彻落实”。具言之，强调基层党组织的督促检查工作，首先表现在基层党组织内外会形成事前的心理预警，从思想上高度重视政策的落实工作。其次对基层党组织形成事后的责任负担，分工明确、责任清晰、任务到人、考核到位，对决策执行不力、工作落实不到位、督促检查工作流于形式化的基层党组织，要坚决地强化责任追究到个人，真正做到权责一致。在全面建设小康社会的决胜阶段，三权分置改革是农村实现全面建设小康目标的政策路径保证，基层党组织必须充分认识党的督促检查工作的重要性，以行动推进党中央农村改革部署不折不扣贯彻落实。

四、党组织领导农村三权分置改革推进中需要把握的注意事项

首先必须尊重农民意愿。人民是历史的创造者，也是中国道路的实践者，农民作为人民的最广泛代表，决定了坚持农民主体地位的必要性。三权分置改革的战场是农村，参与者是农民，农民的意愿直接关切着农村三权分置改革的成败。作为农村三权分置改革的领导者，党组织必须坚持人民立场为党的根本政治立场，洞悉、顺应、引导农民意愿。在三权分置改革的农村实践中，党组织要始终以维护农民利益为标尺，充分尊重并理解农民的选择权，以强化农民在农村改革中的主人感与责任感。此外，弱化行政意志是尊重农民意愿的另一种语言表达。在农村三权分置改革中，要避免行政权力的越界与扩张，行政命令不能代替农民的意愿与利益，避免土地“被流转”。行政权力与农民意愿之间的利益博弈，需要党组织从中协调和引导，作出最佳的政策安排。

其次守住宪法底线。我国宪法第8条确定了农村的基本经营制度：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”第10条第2款确立了农村土地集体所有制：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”农村基本经营制度和农村土地集体所有制是宪法确定的农村赖以发展的法律基础，这是在农村改革中党组织必须毫不动摇地予以坚持贯彻的底线思维。农村三权分置改革的基调是坚持所有权、稳定承包权、放活经营权，即坚持农村土地归农民集体所有、现有土地承包关系保持稳定并长久不变以及创新土地流转方式。党组织在领导三权分置改革的过程中，以宪法底线为工作指导，“坚持稳定土地承包关系，不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了”［10］。

最后要归于法治保障。农村土地改革进入攻坚期涌现的问题多涉及法律问题，当前推行的农村三权分置改革既有对家庭联产承包责任制下的法律关系的继承，也有新的法律关系的突破与创新。典型者如如何界定政策用语中的土地所有权、承包权与经营权的性质与内涵，如何厘清三权间的关系等皆需依赖法律的正确及时回应。农村三权分置改革是促进农村发展大局的重要政策输出，唯有将其输入法律框架才能实现利好政策在农村稳定、持久地运行。在农村三权分置改革的推进中，党组织必须充分重视三权分置改革中的法律法规的建设与完善，关注农村集体经济组织、家庭农场发展、土地经营权抵押贷款、土地产权制度等相关法律问题，在领导农村实践的成熟基础上为三权分置改革的法律完善工作建言献策。再者，习近平总书记就法治与改革的关系谈到：“改革要于法有据，但也不能因为现行法律规定就不敢越雷池一步。”［11］这对党组织在领导农村三权分置改革而言是一项挑战，但其关键要义仍是在法治保障的前提下实现政策的灵活运用。

五、结语

党组织代表中国最先进的生产力，农村三权分置改革恰是发展、壮大农村生产力的关键布局，这从根本上决定了党组织领导农村三权分置改革的必要性与必然性。三权分置改革已在事实上成为农村经济发展的新的增长点，在这场改革中唯有坚持党组织的领导核心地位，才能保证落实所有权、稳定承包权、放活经营权的基本遵循，才能实现农民收入提高、村级集体经济积累、基层党组织凝聚力增强的良好社会效果，才能巩固党领导人民群众建设社会主义新农村、推进“四个全面”实现“五位一体”、实现中华民族伟大复兴的中国梦。

参考文献：

［1］刘媛媛.1949年以后中国农村土地产权变动对农村经济发展的影响［J］.天中学刊，2004，19（6）.

［2］2017年5月12日访问中华人民共和国国家统计局网站：http：//data.stats.gov.cn/search.htm?s.

［3］张耀元.建国以来中国共产党农村经济发展政策的历史演进［D］.辽宁师范大学硕士学位论文，2011：5.

［4］陈朝兵.农村土地“三权分置”：功能作用、权能划分与制度构建［J］.中国人口·资源与环境，2016，26（4）.

［5］黄娜.农地产权“三权分置”研究综述与展望［J］.农村经济与科技，2016，26（8）.

［6］陈晓华.引导农村土地经营权有序流转［J］.中国合作经济，2016，26（3）.

［7］中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编［Z］.人民出版社，2012.

［8］苗微.基层党组织在社会治理中的作用研究［D］.河北经贸大学硕士学位论文，2014：2.

［9］黎力.农村基层党组织社会治理创新研究［D］.湖南科技大学硕士学位论文，2016：1.

［10］中共中央办公厅 国务院办公厅.关于完善农村土地所有权承包经营权分置办法的意见［Z］，2016-10-30.

［11］胡震，朱小庆吉.农地“三权分置”的研究综述［J］.中国农业大学学报，2017（1）：115.