基于整体性治理理论的地质灾害治理研究——以四川省汶川县实践为例

文 （四川行政学院，四川成都 610072）

在现代政府管理制度下，各国政府都建立了适合本国政治体制和国情状况的灾害管理模式。由于政府对灾害事件的应对处置具有跨边界的特点，因此需要突破原有的同级和上下级政府部门之间、不同专业系统和地区政府、政府与非政府组织之间，以及组织和个人之间的边界。近年来国际公共管理领域出现的“整体政府”理念成为当代政府管理探索的新方向，引入整体政府的治理理念，成为解决传统灾害管理弊端的突破口。防灾减灾是政府的一项重要管理内容，灾害治理关系到防灾减灾的成败。因此，有必要以整体性治理理念为指导，在实践中探索、改革和创新灾害治理的体系和机制。

一、基于整体性治理理论的灾害治理体系框架

（一）整体性治理理论概述

20世纪80年代以后，传统官僚制向现代公共行政转型，“摒弃官僚制”、“超越官僚制”、“再造政府”、“重塑政府”成为西方公共行政学在实践领域中最为强劲的呼声。在政府的运行模式上，20世纪90年代末，西方发达国家针对政府的碎片化管理和裂解性服务，在“现代公共部门的第二轮改革”中提出了“整体政府”的理念。［1］自 20世纪 90年代以来，英国、美国、澳大利亚等国的政府纷纷进行改革，在不消除行政组织固有边界的前提下，主张“制度化、经常化和有效的‘跨界’”，逐渐生成整体性治理理论，其并不是追求成立新的“超级机构”，而是在不改变现有专业化分工的基础上，利用信息科学等综合协调手段加强不同的公共管理主体间的纵向、横向乃至网络化的联系，整合公共资源，协同行政手段，希望建立一种“无缝政府”以提升公共价值。［2］整体性治理理论是基于对新公共管理理论的弱点和弊端提出来的后公共治理理论，其强调整合与协作，追求预防导向、公民需求导向和结果导向，力图突破部门本位主义与单一中心模式的思维模式，着眼于政府内部结构和部门的整体性运作，强调整体性整合，注重整合信息技术、简化网络、提供一站式服务，重视内调目标和手段的关系、信约、责任感和制度化。

“整体政府”的核心是倡导一种“整体性治理”的模式，即政府作为整体性服务者，从原来的功能性分工、部分整合、对话与合作转向以组织理论和信息技术为基础的整体性运作，以结果为导向回应和解决公民需求。［3］其中，针对新公共管理理念下政府部分碎片化而提出的“整合”，是整体主义思想的集中体现，也是“整体政府”的一个理念。在本质上，“整体政府”的“整合”显然不是传统官僚制的权威性整合，也不是新公共管理的竞争性整合，而且比新公共服务的对话协调性整合更进一步。在内涵上，“整体政府”思想的代表人物、著名学者希克斯指出，“整体政府”的“整合”主要反映在治理功能、层级和公私主体三个层面：在治理功能上，关注同一部门内部的不同功能和不同功能部门的整合；在治理层级上，有同一层级和不同层级的整合；在治理主体上，接纳和包容政府等公共部门、非政府组织和私人部门的整合。［4］整体性治理顺应的是新公共管理的逻辑，成为未来政府治理的新趋向。

（二）基于整体性治理理论的灾害治理体系框架

“整体政府”理念直接影响到各国的灾害管理模式。以新公共管理和新公共服务为代表的公共行政模式带来了政府部门分割和碎片化问题，也直接导致了灾害管理责任过于分散，难以解决复杂的社会问题。因此，原来采取综合灾害管理模式的国家都引入了“整体政府”理念，采取了相关的改革举措。在“整体政府”理念指导下，首先是要进行灾害治理体制的整合。这一整合主要从灾害治理的功能、灾害管理机构层级和灾害治理主体三个方面着手，采取相应的整合措施。对于灾害风险治理而言，迫切需要形成整体性的治理体系框架，在相对统一的目标指引下，促使灾害治理的不同职能部门，通过横向与纵向之间的协调沟通，打破传统官僚制下的部门边界，创建跨部门的协作机制，消除各部门政策制定方面的相互制约及抵触，实现制度化的资源整合，充分发挥各职能部门的相互协同效应。从灾害治理目标的确立到灾害预防政策的执行、从明晰责任到防治灾害等多个层面，在灾害风险治理理念、治理组织的架构、人员构成及运行机制等方面实现较大的转变，提升我国基层政府灾害治理能力，以期实现灾害风险的有效治理。［5］

1.构建立体协调的灾害治理运行机制。在传统的公共行政体系中，纵向的管制是主要的协调方式；在新公共管理运动中，横向的竞争是主要的协调方式。前者在信息不对称的环境下很难做出公正的裁决和正确的指令；后者往往将同级部门置于零和游戏的境地，对府际关系造成永久性的创伤。这两种协调方式都会对整体性的公共事务造成分割，是导致“碎片化”管理模式的深层次原因。在我国目前的灾害风险管理体制中，政府间的协调主要依靠高级别的行政命令来实现，而部门间自动协同合作机制尚未形成，政府部门间的协作水平低下是导致灾害应对能力不足的重要原因。加强政府整体协作，建立立体协调的运行机制是提升政府灾害风险管理水平的重点［6］。因此，以灾害管理周期为过程坐标的运行机制不仅要在流程上协调四个环节之间的关系，还要在环节内部适应众多领域的部门，需要具备一套时间、空间和专业领域的三维立体协调机制，并始终贯彻过程管理。这一立体协调机制应能提炼各行政主体的“公意”，抚平各组织在目标和利益上的冲突，特别是最大限度地节约公共资源，刺激各个机构为共同的目标而运作。为信息在各主体间的交换与传播提供渠道，同时妥善利用各部门的专业与特长，使某一政策领域的不同相关利益主体团结协作，为公众提供无缝隙的而非相互分离的服务。［7］

2.整合灾害风险治理的周期过程。现代灾害活动呈现出显著的周期性特征，防灾减灾、预警、应急响应和恢复重建四大灾害管理活动类型并处在相互影响的循环中。在以往灾害管理工作中，其重点是危机管理，比较注重的是灾后的救济和恢复重建，对灾前的预防和减灾备灾略显轻视，即重救轻防，综合管理力度不够。随着灾害在全球造成的影响越来越大，人们的注意力逐渐转向降低灾害风险方面，即通过采取各种减灾行动和改善运行能力的计划降低灾害事件的风险，对灾害风险进行综合管理。［8］在传统的官僚制和“碎片化”的政府组织形态下，灾害风险治理活动虽然被划分为若干模块并由相应部门承担，但各部门的工作不构成连续的线性关系，难以衔接成为循环的周期过程。这种情形使得单个环节的正外部性受到限制，无法为其他环节提供所需的信息、基础设施乃至决策支撑，增加了单一部门外部环境的不确定性。这种单一的、分部门的管理模式使得防灾减灾、预警、应急响应、恢复重建等不同环节难以发挥协同效应，而且在各个环节内部涉及到国土、水利、气象、教育、卫生、基层服务等不同领域，也难以发挥各职能部门的相互配合功效。因此，从整体性的视角出发，整合灾害风险治理周期过程，建立一个综合性、常设性的综合灾害风险管理的组织体系和协调部门，协调中央与地方以及政府各部门间的关系，整合全社会的资源，发挥其整体功效，进而全面部署和领导减灾规划和灾害的预防、救助及灾后的重建工作，可以有效地对灾害活动的周期循环做出整体性的协调与决策。［9］

3.形成跨越边界的灾害治理组织架构。在传统公共行政范式的视角下，政府组织的专业化分工是工具理性影响下的产物，政府组织在法定文本的规定范围内履行职权，在程式化的流程中履行相应的职能。［10］界限分明的组织架构将行政流程划分为隔离的环节，环节间形成职能空间，各环节之间仅以单薄的、非常态的信息交流作为连结纽带，行政流程时常虚线化，难以应对复杂、多变、突发性的灾害管理事务。而基于整体性治理理论的灾害风险治理体系，试图形成跨越组织边界的行为，在简化理清政府职能序列的基础上，主张不同职能部门共同设计统一的行事流程，在协商的基础上形成共同目标，兼顾专业分工与部门利益。建立以法律法规、备忘录甚至口头协议为基础的常态化信息共享与交流机制，将职能与业务二者有机统一，在跨边界的灾害治理事务面前，积极承担与专业分工相应的任务，将民众与合作部门共同作为灾害治理的顾客，同时建立平等的协调机制并由被赋予相当权责的正式或非正式机构承担。构建以其为中心的信息交流网络、多元利益博弈平台和协商仲裁主体，最终在矩阵式的政府组织结构中建立灾害风险合作治理网络。跨越边界的灾害管理组织架构强调政府、企业、第三部门、社会组织、公民以及国际社会等不同利益主体的灾害管理的资源整合、信息整合以及组织整合，形成一个统一领导、分工协作、利益共享、责任共担的跨部门的灾害风险管理机制。通过在灾害风险治理过程中不同利益主体间多层次、跨部门的沟通与协作，确保社会共同参与、不同利益主体行动的协调和资源的高效利用，从而提高灾害风险治理的整体绩效水平。

二、整体性治理理论下的地质灾害治理：汶川实践

汶川地处岷江上游的高山峡谷，生态环境脆弱，自然条件恶劣，地质灾害频发。尤其是“5·12”汶川特大地震，对汶川县地质环境的破坏是巨大的，影响是长期的。地震破坏因素与极端天气影响相互交织、地质灾害与山洪灾害相互叠加，导致汶川震后五年连续灾害肆虐、灾损巨大、灾难沉痛。点多面广的灾害隐患和防不胜防的突发状态，使汶川的地质灾害治理任务极为艰巨。面对复杂的地质环境和繁重的防治压力，汶川县坚持把地质灾害防治作为最高生命任务，把整体性治理理论作为实践指导原则，汇聚了汶川抗震救灾的精神，构建了汶川地质灾害防治的机制，铸就了汶川地质灾害治理的奇迹。

（一）构建责任落实机制，实现全员重视、多方联动

汶川县全面实行地质灾害防治行政首长负责制，成立了以县长为组长的地质灾害防治工作领导小组，各乡镇同时组建相应机构，建立和完善防灾责任制，层层签订防灾责任书，逐级落实防灾责任，逐点落实防范措施，实现“点点有人管、处处有人抓”，以强有力的领导责任机制和组织指挥体系掌控地灾防治的主动权。充分发挥系统防范的功能作用，将分层级防范与分行业联动相结合，乡镇、部门加强协同配合，不断提高地质灾害预测预报精度，对地质灾害隐患点的监测、预警、避让及应急处置等各环节的措施逐乡、逐村、逐组落实到位，涉及公路水利设施、旅游景区等区域的组织进行联合检查，将地灾排查、监测、巡查、预防等责任落实到实处，促使各部门、各行业主管单位负起责任，抓好本部门、本行业、本系统的地质灾害防治工作，多层级、宽领域、全方位形成地质灾害防治合力。

（二）构建巡查排查机制，实现点面结合、纵横交错

“5.12”汶川特大地震及“4.20”芦山强烈地震发生后，汶川依靠四川省国土资源厅派出的专业地勘单位技术力量，组织开展了次生地质灾害应急排查，查明灾害成因、危害程度，掌握发展变化规律，并对可能威胁集镇、学校、村庄、社区等人口密集区域及饮用水源地等重点区域组织开展了地质灾害详细调查，对5户以上的集中或相对集中安置点开展了安全适宜性评价，对已完工重大地灾治理工程进行了全面复查复核，形成点面结合、纵横交错的网络式排查格局。坚持开展经常性动态巡回检查，对重点防治区域每年开展汛前排查、汛中检查和汛后核查，及时发现灾害隐患并将灾害隐患点纳入监测体系，修订完善包括监测责任人、预警信号、撤离路线等详细内容的防灾预案和应急预案，逐点划出地质灾害危险区，设立警戒标志，制作“一表两卡”并发放到每一户受灾害威胁的群众手中，做到预案进社区、预案进企业、预案进农村、预案进农户。

（三）构建监测预警机制，实现群测群防、群专结合

汶川县紧紧扭住“操作层面”抓好防范，始终坚持把防治工作重心下移，充分发挥群众在防治地质灾害第一道防线的作用，以农村村社、城镇社区、基层单位和施工工地为单元组织群众参与防灾，把地质灾害防治要求、防治责任落实到最基层，建立健全县、乡、村、组、点的五级群测群防网络，落实13名乡级防灾责任人、117名村级防灾责任人，监测人员440余名、道路交通观察哨26处、施工场所临时观察哨53处，对全县已查明的较大规模的1030处地质灾害隐患点全部落实了专职监测员，并保证每处隐患点至少有一名及以上的监测员，每年每个隐患点落实监测经费3000元，切实做到管理有人、人员有责、心中有数、防治有效。一旦出现险情，乡、村干部和各地质灾害隐患点监测人员充分发挥第一线的决策和组织作用，迅速发出撤离警报，果断组织可能受到威胁的群众按照避险路线和防灾应急预案迅速撤离至应急避险场所，避免了因灾可能带来的重大人员伤亡，形成全面发动群众、全民参与防控的格局。

（四）构建预防避让机制，实现预防为主、合理避让

汶川县按照“预防为主、合理避让、保障安全、重点整治”的原则，广泛采用新材料、新技术、新工艺，加强防灾减灾体系和综合减灾能力建设，除了把学校、医院、体育场馆等按照“8级抗震、9度设防”标准建设的公共场所作为临时避灾点外，还因地制宜在全县13个乡镇建设占地面积约5万平方米的防灾避灾场所，集休闲、健身、旅游等功能于一体，使全县紧急避灾疏散有效面积得到较大提高。对灾害体规模大且治理难度高、威胁对象相对较少且分散的，结合灾后农房重建，根据“就近、就地、分散”安置的原则，采取避险搬迁措施，永远避让。“5.12”震后实施搬迁避让122处，涉及农户5117户。认真落实主动避让、预防避让，将载有隐患点内容、规模、监测人员、临灾判据、预警信号、应急撤离路线、避灾地点等防灾信息的防灾明白卡和避险明白卡发放到每户、每人手中，确保灾害发生时做到临危不乱，变被动防灾为主动避灾，由临灾避让变为预防避让。

（五）构建综合防治机制，实现科学防灾、科学治理

汶川县坚持把工程治理作为治本之策，对危害大、险情重的采取工程措施治理；对灾害体规模小、治理难度小的，采取专业单位指导和群众投工投劳相结合的方式消除隐患。按照分类防控的要求，将已发现的1030处地质灾害隐患纳入灾后恢复重建规划实施范畴，积极开展了138项重大地质灾害防治工程和74项应急排危除险治理工作，涉及投资 4.3 亿元。“8.13”、“7.03”“7.9”等特大山洪泥石灾害后。由四川省国土资源厅直接统筹部署、筹措资金，先后开展了红椿沟、牛圈沟、烧房沟、彻底关沟、高家沟、银杏坪沟、七盘沟等26处特大型泥石流的应急防治工作，投入资金达15亿元，汇集专家智慧，开创性的实施了动态设计、动态施工、动态咨询的管理模式，创新性的采取了固坡、拦挡、排导综合运用的系统理念，开创性的提出了“水砂分治”的泥石流治理思路，开创性的采用了以柔克柔的方式解决基底松散堆积体变形大的问题，抢在主汛期来临前全面完成应急治理任务，并经受住了多次强降雨的检验，创造了地质灾害治理工程史的奇迹，红椿沟、烧房沟等泥石流应急治理工程被国土资源部誉为世界级的宏伟工程。七盘沟泥石流拦挡坝成为地质灾害防治全亚洲第一高坝，不仅成为保卫人民群众生命财产的 “安全墙”，还成为地质灾害治理教学实践基地。

（六）构建应急响应机制，实现严格值守、畅通信息

汶川县设立了专线值班电话，坚持汛期24小时值守制度，领导干部在岗带班，双人双岗轮流值班，密切关注天气变化，细化预报、预警、转移等关键环节的内容，落实险情巡查和预测预警制度，加强灾害监测预报，注重多渠道、多形式向相关责任主体、社会公众及时发布预警信息，确保防灾信息畅通，临灾处置及时。一旦发生险情，主要领导都亲临现场、靠前指挥，全力组织救援。借助多种宣传渠道、宣传媒体，发放宣传手册、播放宣传资料，加大对工程建设单位、施工人员和村组老百姓的教育培训，积极组织村民、职工开展防灾避险应急综合演练，不断提高防灾意识和自救互救能力。

三、汶川整体性地质灾害治理实践的经验与启示

汶川县作为我国乃至世界地质灾害最为严重的地区之一，其所遭受的破坏和灾难是灾区的一个焦点和缩影；汶川的成功应对和典型经验又是整个灾区应对地质灾害的重要组成部分和生动样板。总结提炼汶川县地质灾害防治的成功经验，将那些在实践中探索的经验，转换为具有指导意义的普适性真理，具有重要的理论价值和实践意义。

（一）坚持地质灾害治理与重建发展统筹规划

实施地质灾害治理，不仅是尽快消除灾害隐患，确保人民群众生命财产安全的重要举措，也是促进灾后恢复重建和加快发展的前导性工作。汶川坚持把地质灾害治理作为重建发展的重要内容和重要保障，与农房恢复重建、基础设施提升、特色产业发展同步思考、同步部署、整体推进，及时邀请地质灾害治理专家及专业技术人员，对集镇周边及集中安置点地质灾害隐患进行全面调查评估、勘查设计，编制了地质灾害治理方案，始终做到加快发展和注重安全并重，从被动应急到主动防御。充分考虑经济社会与资源环境的协调发展，按照“预防为主、合理避让、保障安全、重点整治”的原则，根据汶川打造精品旅游村寨的目标定位，调整治理思路，做到地质灾害治理专项规划与重建发展总体规划衔接协调。同时，统筹考虑应对地质灾害所必须的基础设施建设，将村民活动中心建设成为防灾避灾场所，集休闲、健身、旅游等功能于一体，使全村紧急避灾疏散有效面积得到较大提高，人民群众安全感得到了有效增强。

（二）坚持地质灾害治理与优化环境紧密衔接

特大地震造成汶川县沟壑众生、残垣断壁、岩崖裸露，到处给人一种悲怆、荒凉的感觉。地质灾害的“病根子”是失衡的生态环境。汶川县坚持把地质灾害治理作为保障安全、改善环境的重要民生工程，与生态修复、环境优化紧密结合，实行工程治理、生物治理“两条腿”走路，在尊重村民意愿的基础上，结合村庄特点，利用“村旁、路旁、水旁、宅旁”，以山坡绿化、道路绿化、沟渠绿化和庭院绿化为重点，宜林则林，宜草则草，实施退耕还林还草和生态修复工程，恢复生态植被，遏制水土流失，从源头上保护村庄地质生态源，大力营造乡域水体涵养生态林，形成生态绿色安全屏障，从而降低泥石流灾害发生频率和危害程度。根据泥石流发生的规律和活动强度，在泥石流沟上游修筑拦挡坝、下游修复泄洪渠，起到束拦排导作用，做到泥不下山、水不乱流，同时对河沟进行综合整治、加固除险，把原来的烂河滩开发成叠水景观和钓鱼池，起到了减缓冲击力和景观展示效应，变水害为水利，曾经的烂河滩已经变成漂亮的风景线，让地灾治理与优美环境相得益彰，实现“村庄周围森林化、村内道路林荫化、村民庭院花果化、村内集中绿地人性化”和“村在林中、路在绿中、房在园中、人在景中”，着力打造“因山就势、依山傍水、自然布局、错落有致、彰显特色”的现代新村，实现了从单纯地质灾害治理向注重改善居住环境转变，确保村民安居乐业。

（三）坚持地质灾害治理与土地利用联动推进

汶川坚持以地质灾害调查和风险评估为基础，把地质灾害治理与土地开发利用结合起来，按照“把一个村庄当一个景点来设计、把一个农户当一个文化小品来改造”的思路，对现有土地、河滩荒地及泥石流沟两侧进行重新规划和调整，合理确定农村住房建设、特色产业基地建设等用地布局，结合文化旅游景区的建设发展，对农户整体搬迁至安全地方进行集中安置。既做到提前防御避险，保障了居住安全，提高了生活质量，又盘活灾毁土地资源，优化土地利用结构，促进新农村规划建设和开发利用，最大限度拓展农村生存发展空间。同时，将地质灾害治理与土地整理、灾毁土地复垦结合起来，采取以工代赈的方式，组织老百姓在春耕之前，对现有土地、河滩荒地进行标准化整理，开箱起埂，对田间地头的乱石、杂草、废弃杂物等进行了全面清理，种植大樱桃，林下配种时令菜蔬，既确保人民群众生存环境的安全，又兼顾受灾群众必需的土地等生产、生活条件。

（四）坚持地质灾害治理与乡村旅游有机融合

汶川坚持在地质灾害治理措施中兴利除害结合的原则，积极响应打造“精品景观、经典村寨、精致农庄”的发展理念，配合大禹农庄、大禹祭坛、冷水鱼养殖、PIC生猪养殖等重点项目建设，合理开发利用泥石流沟水源，采取分流方式建设农田灌溉工程，优化农业资源配置，完善工程功能作用。这些措施不仅确保了农田得到灌溉，而且发挥了农田水利灌溉工程美化乡村生活、调节生态环境等作用，把整个灌溉水系工程做成一道亮丽的景观，达到景观与灌溉的和谐统一，建成羌禹农耕文化旅游体验区。结合沟道以及周边环境、农房的特点，因地制宜采用绿化护坡、筑拦沙坝、建沉沙池、修排水渠等地质灾害防治措施，创造生物栖息基地，展现生态水体景观及自然景观，使山、水、树、田、园、房有机融汇在一起，加快建设一房一景、一村一色、一线一特的藏羌生态文化走廊，既消除地灾隐患，又改善村庄景观效果，带动休闲农业和乡村旅游发展。

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