四川省就地城镇化困境研究——基于南充市的调查

文 （四川行政学院，四川成都 610072）

改革开放40年来，我国城镇化建设得以飞速发展，在这场持续农村现代化“运动”中，数以亿万农民的命运得到改变。党的十八届三中全会提出，要推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。新型城镇化之“新”，是要在对既有城镇化经验与教训扬弃的基础上，探索出一条符合中国国情的的新型城镇化路子，“就地城镇化”无疑是“人”的城镇化科学路径。

“就地城镇化”是相对于“异地城镇化”而言。“异地城镇化”是指改革开放以来，人口向大城市集聚的现象，农民以“农民工”的身份进入城市，为我国的城市发展做出了贡献，但是农民自身却并不能很好的融入城市。农民工的这种“城市边缘化”现象由来已久，虽然党和政府在这方面做了相当的努力，但解决这一难题成效依然不大。随着城镇化的推进，学术界从迁徙距离的角度注意到东部沿海地区人口没有大规模向城镇迁移就实现了就近和就地城镇化，由此有学者提出了就地城镇化是中国城镇化进城中有别于异地城镇化的一种独具特色的道路。董宏林等人认为，政府要依据农民的意愿、生存发展能力和经济实力，引导他们及其供养的农村人口，就近循序迁入县级市及县城、建制镇、乡集镇及中心村就业、定居，从而减少农村人口，让农民享受改革的成果。经济学家厉以宁指出中国要走符合自己国情的城镇化道路，采取“老城区+新城区+新社区”的模式，实现就地城镇化，这才是我国新型城镇化的正确选择。比较而言，“异地城镇化”更多的是一种被动城镇化，而“就地城镇化”则表现为一种主动的城镇化。古人云：胡马依北风，越鸟巢南枝，故土难离是人之常情。只有推进就地城镇化才能减轻异地城镇化所带来的种种“城市病”，让农民不用背土离乡就可以成为新市民。

根据国家统计局公布的2016年宏观经济数据显示，2016年城镇常住人口79298万人，比2015年末增加2182万人，城镇化率为57.35%。但是我国西部城市的城镇化率一直远远的低于东部沿海城市，区域性特点十分明显。这是因为我国地域辽阔，各地自然条件、资源禀赋和经济发达程度以及文化社会条件等皆有不同，也就意味着中西部就地城镇化模式和东部也会有所差别。对此，四川省住建厅副厅长樊晟在第七届四川C21城市发展论坛上发表了《走具有四川特色的就地就近城镇化路子》主题演讲。樊晟表示，未来中国城镇化的主战场在中西部地区，就地就近城镇化将是主要的城镇化模式。从2013年开始，四川开始启动“百镇建设行动”，分三批纳入300个试点镇，通过加大基础设施和公共服务设施建设投入，改善和提升城镇承载能力和吸纳能力。四川通过小城镇建设，有力推动了农民工就地就近城镇化进程，认真落实中央提出的“引导约1亿人在中西部地区就近城镇化”。计划在“十三五”期间，四川省将以300个重点示范镇为引领，带动全省2000多个小城镇比翼齐飞。在四川“就地城镇化”的探索实践中，南充市的做法极有代表性。

南充市是四川人口大市、农业强市。幅员面积1.25万平方公里，辖五县三区一市，截止2016年南充市常住人口为640.22万人，其中城镇人口为288.58万人。城镇化率达到45.07%，南充农业人口比重大，为城镇化特别是小城镇发展留下了巨大空间。南充市常年有180余万农村青壮年外出务农，农村土地撂荒现象突出，房屋空置率达到30%以上，农村资源闲置。近年来，随着“双创”政策的大力实施，返乡创业的农民工开始逐步回流，在新一轮西部大开发、成渝城市群以及天府新区建设等重大战略的实施，沿海地区劳动密集型产业向中西转移及许多知名企业落户给南充的经济发展带来了机遇，提供了大量的就业机会。2016年底南充市城镇化率达到45.4%，同比提高1.6个百分点，低于同年四川省的城镇化率。按照南充市制定的“十三五”规划，2020年城镇化率将达到60%的进度，南充未来几年时间将有220万农民变成城镇居民，即现在的城镇居民人数翻番，城镇规模翻番。因此，南充市致力于小城镇建设，将小城镇打造成转移农村富余劳动力的“蓄水池”，作为城镇化的重要支撑。到2016年底，南充市初步形成了以国家级、省级重点试点镇为引领的特色小镇发展新格局。目前，共有国家级重点镇19个，省级重点试点镇23个，国家特色小镇1个（西充县多扶镇）。课题组于2017年5、6月深入南充市的市级各职能部门、嘉陵区、阆中市等县（区）级政府，乡镇以及各住宅小区进行实地调研、走访，旨在探寻如何有力推进四川省就地城镇化工作，所以本次研究所有数据都是来自于对南充市的调研。

一、南充市就地城镇化的做法与成效

四川在省第十一次党代会中进一步明确，“突出成都城市群建设、扶持川南城市群发展、支持川东北城市群建设、带动攀西城市群发展”，首次明晰了四大城市群的发展层次。作为城市规模居于区域前列的南充，必须顺势而为，率先崛起，带动川东北整体腾飞。近年来，南充市在推进就地城镇化工作方面突出“六个注重”。

（一）注重规划引领

“多规合一”工作自党的十八大三中全会以来被中央政府提到了空前高度。在 《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出：要推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用总体规划等“多规合一”。南充市从2014年开始坚持“全域规划”理念，西充县被纳入四川省第二批县域全域规划试点之一。南充市结合特有历史文化和山水资源，完成了第七次总体规划修编，确立了“1+3+6+N”的城镇体系，即“特大城市-大中小城市-小城镇”梯次衔接、以大带小的城镇体系。《南充市城镇化发展“十二五”规划》也明确提出：南充市新型城镇化发展，将依托嘉陵江、广南高速公路、兰渝铁路、达成铁路、沪蓉高速公路成南段等发展轴，形成以中心城区为核心城市，阆中、南部为次级城市，其余县城为节点城市的规模等级有序、空间结构合理、功能优势互补、城乡协调发展的城镇体系。目前南充市已经完成了国民经济社会发展的第十三个五年纲要。由中规院、省规院、新加坡国立大学等规划大师合作，完成了城市总体规划审视。各县（市）加快编制县城、乡镇、重点特色村三级规划，推进城乡规划全覆盖；一方面委托上海市政总院、英国合乐集团联合完成嘉陵江主城区段景观规划编制，着力打造“一江清水、两岸青山、人在江上、江在城中”现代滨江特色城市形象。嘉陵江流域空间战略规划、顺庆区旧城更新规划、城市亮化总体规划及一江两岸夜景照明详细规划、中心城区综合管廊规划、历史文化名城保护规划等完成。

（二）注重产业发展

城镇化进程再快，如果没有产业支撑，城市也将是一座空城，南充市大力推进产业发展，基本确立了“2+2+7”产业体系，即：机械汽配和油气化工两大特色主导产业，农产品加工、丝纺服装两大传统优势产业，新能源汽车、新材料、新一代信息技术、生物医药、高端装备制造、新能源等七大战略性新兴产业。一是发展特色农业。全市农民专业合作社累计达到4427个、家庭农场累计达到3152家，培育规模以上农业龙头企业累计达到362家，带动土地流转150万亩、占耕地总量的30%。二是发展新型工业。全市规模以上工业企业实现主营收入2429亿元、同比增长11.8%，实现利润总额171亿元、同比增长9%。总投资70亿元的吉利新能源商用车项目落户建设，首期投资30亿元的鑫达新材料项目建成投产，工业园区建成区面积突破100平方公里、工业集中度达到78%。同时，加快建筑业转型升级，大力实施“南充市100家重点建筑企业培育计划”，完成建筑业产值571.3亿元，完成房地产开发投资236亿元。三是发展现代服务业。全市服务业增加值占比同比提高1.2个百分点，实现社会消费品零售总额785亿元、同比增长12.4%。全面推进大众创业万众创新，2016年全市城镇新增就业人员72142人，占目标任务的120.2%；失业人员再就业13609人，占目标任务的123.7%；就业困难对象再就业4995人，占目标任务的128.1%。

（三）注重城镇建设

一是加强城镇市政基础设施建设。积极推进城市道桥、市政管网、污水处理等基础设施建设和地下综合管廊、仪陇宜居县城建设试点，到2016年底，全市人均道路面积12.5平方米，自来水普及率、燃气普及率、生活污水处理率、垃圾无害化处理率分别达到97%、96%、84%、95%。二是加强绿色城市建设。阆中市创建为国家园林城市，营山县创建四川省园林县城通过省专家组初验，仪陇朱德故里—琳琅山风景名胜区申报国家级风景名胜区正待住建部审批，全市首部地方性法规《南充市城市园林绿化条例》获省人大常委会表决通过，将于2017年3月1日施行。新建房屋建筑工程施工阶段节能标准执行率达到100%，新型墙体材料使用比例达70%以上。城市（县城）建成区绿地率36.9%，绿化覆盖率42%，人均公园绿地面积11.6平方米。三是加强城市新区建设。推进下中坝、清泉坝、北部新城、江东新区、凤栖新城等城市新区骨架路网和配套基础设施建设。阆中七江新区、南部行政新区、西充北部新城、仪陇城东片区、营山北部新城、蓬安凤凰新城等县城新区建设新增建成区面积10平方公里。

（四）注重民生工程

一是促进房地产业有序发展。化解房地产库存，出台 《促进房地产市场平稳健康发展的若干措施》，2016年市辖三区商品住宅交易27495套，面积266.57万平方米，同比分别增加30.6%、30%。二是大力实施保障性安居工程。2016年，全市新开工危旧房棚户区改造项目29个，完成年度计划投资30.89亿元，占目标任务的100%。实现棚改货币化安置5840套，占年度目标任务的108.85%；发放住房租赁补贴21207户，占年度目标任务101.36%；向农民工提供公租房707套，占年度目标任务的134.67%。三是大力推进农村危房改造。围绕脱贫攻坚决战全胜目标，以解决农村贫困群众住房条件为重点，完成农村危房改造3.6万户。四是推进公共服务均等化。保障农业转移人口随迁子女平等享受教育资源的权利，全市城区学校接收3.5万名随迁子女。整体推进社会保障工作，城乡居民基本养老保险覆盖293.14万人，城乡居民基本养老保险参保缴费人数112.92万人，新农合参合率99%，所有参加城乡居民医保的人员都参加了大病保险，实现了大病保险全覆盖和省内异地就医即时结算。在此背景下南充市政府实施“归雁计划”，不但鼓励南充外出务工人员回乡创业，也鼓励南充人在外创业发展，为家乡提供项目、资金、信息等方面的支持，帮助家乡人走上致富路。近两年，仅仪陇县已有500多名外出务工人员回乡创业，创办各种经济实体300多家，带动1000人就业。

（五）注重城乡统筹工作

一是深入推进“百镇建设行动”。2016年全市村镇基础设施建设完成投资21.5亿元，其中：小城镇基础设施建设投资9.2亿元，村庄基础设施建设投资12.3亿元，完成国省重点、试点镇项目建设投资5亿元。涌现出农业产业化的高坪东观镇、工业园区化的西充多扶镇、古镇旅游风貌突出的阆中老观镇、红色文化特色的仪陇马鞍镇、商贸物流活跃的南部建兴镇、蓬安徐家镇等一批新型小城镇。二是提速建设幸福美丽新村。全年新建成新村500个，其中扶贫村300个。三是有效治理农村生活垃圾。开展农村生活垃圾治理专项行动，深入持续推进农村生活垃圾治理，完成60个行政村生活垃圾收运处理机制建设、收集设施建设和转运设备配置工作。持续开展“环境优美示范城镇乡村”创建，4个镇（乡）、20个村庄（社区）成功申报2016年度“环境优美示范城镇乡村”。

（六）注重体制机制创新

一是深化户籍制度改革。积极稳妥推进农业转移人口市民化，基本形成以合法稳定住所、职业、收入为落户基本条件，以经常居住地登记为基本形式的新型户籍管理制度。二是深化土地管理制度改革。探索农民宅基地自愿有偿规范退出机制，全市完成农村集体土地所有权确权登记发证工作，已全面推进宅基地使用权和集体建设用地使用权确权登记发证工作。三是深化投资融资改革。积极推动南充发展公司转型改革，做实做强南充发展投融资平台。建立“借用管还”的投融资机制，提出市级“1+N”融资平台体系建设实施意见。扎实开展PPP模式融资推广工作，将有条件的项目全部纳入项目库。2016年全市共投入新型城镇化重点领域资金169.09亿元。四是深化行政区划改革。南部撤县设市已上报国务院，西充、蓬安撤县设区已上报省政府。

二、四川省就地城镇化存在的主要问题

对于四川而言，就地城镇化尚有巨大的空间可以发展，如何吸引农民工返乡，减少农村资源闲置是当前的主要任务。近年来，随着“双创”政策的大力实施，返乡创业的农民工开始逐步回流，在新一轮西部大开发、成渝城市群以及天府新区建设等重大战略的实施，沿海地区劳动密集型产业向中西转移及许多知名企业落户带来了机遇，提供了大量的就业机会。但是还有一些亟需解决的问题存在，这些问题影响了就地城镇化发展的速度与效度。

（一）产业支撑不足，城镇化水平滞后

城镇化进程再快，如果没有产业支撑，城市也将是一座空城。发展中国家在城镇化过程中最容易出现的问题就是“拉美化陷阱”，拉美国家普遍实行土地私有制，由于无法遏制土地兼并，农民失去土地之后被迫进城，但又无法充分就业，这样就形成了一大批城市无业人群。进一步产生了贫民窟以及一些黄、赌、毒、黑等非法产业，影响社会的安全和稳定。这就是城镇化过程中的“拉美化陷阱”。要避免“拉美化陷阱”主要是要认识到城镇化的核心是非农化，即就业性质是工业和服务业，而不是农业。一句话，就是为农民提供农业之外的就业机会，满足农村剩余劳动力的产业转移。当前我国农村剩余劳动力产业转移的供求矛盾已经较为突出，引导和支持发展第二、三产业实现就地城镇化是理性的选择。

以南充市为例，尽管南充市2016年城镇化率已达到45.4%，相比全省2016年平均城镇化率49.1%低了约3.7个百分点，并且城镇化水平滞后于工业化水平。近年来南充市的产业带动能力逐步增强但是支撑作用依然不足。较弱的财力影响了政府投入对新型城镇化的引导拉动能力。在对南充市嘉陵区的调研中发现，嘉陵工业园区的高新技术产业和战略性新兴产业尚未成为主导产业，园区内的产业结构、产品结构不合理状况依然存在。商业发展方面，城区仅有光彩建材家居市场1家大型专业市场，至今没有1家大型商业综合体完全建成并投入运营，近年来逐渐试营几家大型超市，但是商业气息依然不够。镇上情况更不容乐观，少数镇上有传统的木材加工和酿酒厂，没有任何现代化的工业存在。各镇一直保留着原始的风貌，能提供农民就业机会的仅仅是餐饮、住宿和茶馆等服务行业，没有提供大量就业机会的工厂企业存在。整体上看，产业发展不足，严重滞后的情况普遍存在。

我们对于城镇化的认识早已不是停留在只是把农村人口集中到城市，也度过了“逼农民上楼”的粗浅认识阶段。城镇的产业发展，尤其二、三产业释放的充足的就业机会才能推进新型城镇化的前提条件，不应倒置这种关系。事实上上随着农村经济的发展，农业对于人力的需求下降，从事纯粹农业的人数减少。而加工业、服务业的比重会不断上升。加工业和服务业起来之后，本身就可以释放一些就业机会。农民可以通过建立合作社等方式，长期稳定地、兼业地从事这些工作。在收入增加的同时，比如说小型超市、电信、学校等相应的城市元素便会在村落内部、及附近中心镇建立起来。既能让农民就地就能享受到现代化成果，又可以解决部分就业问题。

（二）小城镇发展动力不足，缺乏吸引力

“没有梧桐树，引不来金凤凰”。小城镇发展缺乏动力，经济落后、基础设施缺乏、没有配套的公共服务体系，又怎么能够吸引农民返乡定居？在调研中返乡民工在定居上更倾向于生活舒适度较高的市区或者县城，有明显的县城偏好。这是因为市区和县城的资源优势和政策优势更吸引农民落户城区，这就陷入了了一方面农民工不愿意返回小城镇定居，一方面小城镇又因为严重缺乏劳动力而发展不足的恶性循环。

小城镇缺乏吸引力的主要原因有，一是市政设施不完善。公共绿地少、绿化率较低，公厕数量少、垃圾中转站投放点欠缺，农贸市场数量不够，布局不合理等。二是部分小区居住功能不全。车库、停车场、垃圾池等必备设施配套不足。调研中嘉陵区火花街道办反映，城区一些老的小区没有停车库，居民只能将车乱停乱放。以嘉陵区国土局新宿舍小区为例，小区建成时间是2003年，并不算很老旧，在修建时只建了5个车位，小区住户87户，现在面临车位严重不足的现状，只好将公共绿化面积改建成车位，但依然是杯水车薪。三是小城镇基础配套设施较差，对当地农民就近转移缺乏吸引力。调研所到的绝大多数场镇都缺乏排污、卫生、文体、娱乐、休闲等基础设施，配套功能不全，生态功能缺失，吸纳功能较弱。90%以上的建制镇没有排污下水道，人畜混居，垃圾乱倒，导致场镇小河沟污染特别严重；镇上没有一处群众文化体育设施；街道没有绿化面积，基础设施和生活功能极不完善，不符合新一代农民对城市生活的期待，稍有能力的农民都会选择进“城”而不入“镇”。

（三）小城镇承载能力有限，吸纳能力不足

小城镇发展整体滞后，因此辐射带动能力不强。小城镇的承载能力主要体现在城镇建设用地和水资源上。城镇建设用地方面，以主城区为例，据《四川省南充市土地利用总体规划》，从2010年到2020年，南充建设用地规划总量为80平方公里，而到2012年底，主城区建成面积就使用了40.9平方公里，余下8年仅有40平方公里的用地空间。而根据《南充市第七次城市总体规划》，到2020年，主城区将扩张到150平方公里，需新增50平方公里。在目前土地管控从紧的政策背景下，新增建设用地难度极大。

水资源方面同样存在着承载能力不足的问题，随着城镇化的快速推进，西部地区城镇化建设与水资源承载能力不协调的问题逐渐突出，不少城市都存在不同程度的水量性、水质性、资源性和工程性缺水，水资源短缺风险已成为当前和未来制约我国西部地区城镇化进程的关键性因素之一。南充市按2017年全市城镇人口达到300万、人均日用水量0.35立方米的标准，城镇日用水总量将达到105万立方米、污水排放达到84万立方米，现有城市供水能力和污水处理差距较大，要承载300万人的用水和污水处理还有一定难度。就我国现状而言，至今尚未构建西部地区水资源短缺评估体系，对于实现就地城镇化与水资源之间的相容性发展，保障就地城镇化道路顺利实施还需要更全面和细致的工作。

（四）资金短缺，城乡基础设施和公共服务设施欠账较多

据财政部预算，2020年城镇化率达到60%，由此带来的投资需求约为42万亿元人民币。如今各省的土地财政难以为继已经成为事实，融资平台融资职能将被剥离，面对城镇化建设所需求的巨大资金缺口，未来地方政府去哪儿融资？由于经济发展水平不高、建设资金不足，城乡基础设施和公共服务设施欠账多，特别是乡镇基础设施大多较为滞后，功能不配套。城镇农贸市场、文体设施等供给能力不足，教育、卫生、文化等公共服务建设规划滞后，承载能力不强，承接农村转移人口能力弱。就南充市而言，2014年四川省南充市政协组织就小城镇建设试点工作展开深入调研，并形成了《当前小城镇建设试点工作推进中亟须解决的突出问题及建议》的调研报告，在调研中发现南充市嘉陵区全区尚有上百万平方米棚户区安置还房未还，截止2013年年底有164个村未通水泥路，近10万多人未解决安全饮水问题，教育、医疗、卫生、文体等社会事业滞后，财政保民生任务十分沉重。

南充市嘉陵区近年来地方财政公共预算收入增长都在20%以上，但人均实际财力在全省依然是最低的县区之一，而且收入结构不合理，非税收入比重较高。土地财政占了财政收入的多数，但国土收入多来源于收储企业地块，成本较高，实际净收入总量并不显著。目前，小城镇的投融资体制虽呈现出多元化的特点，但政府仍然是最重要的投资者，各类企业、个人参与投资的很少，在吸引社会资本上缺乏有效的机制，不能调动社会闲散资金投入到小城镇建设中来。而乡镇财政状况紧张、资金短缺现象比较普遍，所谓巧妇难为无米之炊，资金缺口过大不利于小城镇的健康发展。

三、进一步推进就地城镇化的对策建议

（一）强化产业支撑，增强城镇化动力

实现就地城镇化要让一二三产业联动起来，以二三产业为主，以业立城、以业兴城。以产业带动就业，引导人口向小城镇流动。

一是要做大做强支柱产业，充分发挥工业主导作用。全力打造石油天然气化工、清洁能源两大战略支柱性产业，重点扶持新能源、新材料、生物技术、节能环保等新兴产业，多举措推进汽车汽配、丝纺服装、轻工食品三大传统优势产业转型升级，提升传统劳动密集型产业吸纳就业的能力。

二是要发展生态农业，要充分保障农业的基础地位。加快发展现代农业。“让更少的农民种更多的地”，使土地向掌握科技的种田能手集中，充分发挥集体经营、合作经营、企业经营在规模、效率、技术、市场等方面的优势，推动农业生产经营的集约化、专业化、组织化、社会化程度。培养种养大户、家庭农场、农民专业合作社等新型经营主体。具体依据省内实际情况，抓好国家农业科技园区建设，抓紧申报认证有机农产品和有机农产品基地。规划建设区域有机农产品交易平台，打造全国知名的放心农产品生产基地。加快推进农村三次产业互动共融，积极发展大田托管、农产品加工、仓储物流等市场化服务，着力促进农业与休闲旅游、健康养老等产业融合发展。

三是要发展二三产业。充实完善现代物流园业态，力争启动建设现代物流中心、积极创建国家级示范物流园。实施促进电子商务快速发展的行动方案，加快推进电商产业园、电商网络平台和综合信息平台建设，鼓励线上线下互动，推动实体商业创新转型。

四是要探索产业新型业态。充分发挥 “互联网+”的作用，加大试点镇网络营销力度，提升城镇名气，促进城镇发展。像南充市高坪区的老观镇建立了老观古镇旅游官方网站，积极推介古镇旅游资源和产品，日访问量达到3万人。阆中市水观镇则是将本地的核桃等特色农产品通过互联网进行营销宣传，拓展了销售渠道，有力促进了产业发展壮大。

（二）突出服务保障，增强城镇的吸引力

一是抓基础设施建设。着力完善城镇道路、桥梁、广场、停车场、供排水、雨污管网、河道整治、污水处理厂、垃圾处理站、人行道改造、绿化、亮化等基础设施建设。继续做好污染综合治理，探索开展生态补偿机制试点。完善废旧商品回收体系和垃圾分类处理系统，加强大气污染、水流域污染、农村面源污染等污染治理，优化城镇生态环境质量。

二是抓民生工程建设。推进城镇危旧房和棚户区改造。采取改建（扩建、翻建）、综合整治、拆除新建等多种方式，全面推进城市棚户区和城中村改造。加快推进共有产权住房和公共租赁住房“租改售”工作，实施“农民工住房保障行动”。采用实物配租和租赁补贴相结合的方式，多渠道解决农民工住房问题；建立农民工和本地户籍居民同等条件、同等待遇申请和享受公共租赁住房保障政策体系；将城镇稳定就业的农民工纳入住房公积金制度实施范围，实现农民工住房保障制度化。

三是完善公共服务体系。合理引导农业人口有序向大中小城市和小城镇转移，统筹解决好农业转移人口的落户问题，使更多有意愿有能力的农业转移人口在城镇落户；着力完善学校、医院、农贸市场、文化、体育、社区等公共服务设施建设，平等享有公共卫生和基本医疗服务。平等享有社会保障权利。健全农业转移人口社会保障体系，扩大参保缴费覆盖面。建立健全城乡统一的基本养老和基本医疗保险制度，将农业转移人口参加的医疗保险和养老保险规范接入城镇社保体系。

（三）发展县（镇）域经济，提高城镇承载能力

根据当地的特色优势资源，发展“一村一品，一乡一业”特色产业，以产业支撑发展县城和中心镇，建设能集聚有效资源的现代化小镇，做强县域经济，实现农民增收，从根本上实现农民就地城镇化。在发展县域经济的同时也应当避免过于重视发展速度带来的“城市病”，逐步提升城镇综合承载能力是提高城镇化发展质量的重要方面。

一是要以集约集聚发展方式为主。四川省平均城镇化率在国内排名靠后，在最初的粗放发展模式的引导下不可避免的出现了一系列比如交通拥堵、环境恶化、资源短缺等问题。要提升城镇的综合承载能力，必须要转变发展方式，合理规划城镇体系，使其符合环境和资源实际，走集约发展之路，统筹城市布局，切忌盲目扩张。

二是依靠科技创新。我们近年来一直致力于学习德国和日本的“工匠精神”，殊不知“工匠精神”的核心就是创新。如前所述，四川省是农业大省，二三产业结构不是很合理。传统的产业结构决定了城镇化对于人口和就业的容纳力有限，在这种形势之下要提升综合承载力只能依靠科技创新。加快经济发展方式转变，培育和发展战略性新兴产业，由要素驱动、投资驱动转向创新驱动。政府发布并落实对于科技创新的扶持政策和激励措施，依托省内的科研单位和高校资源，建立科技创新基地和加紧培育创新人才，形成创新的良好环境。

（四）搭建多元的融资平台，破解就地城镇化资金难题

阆中市政府办公室给调研组提供了一组数据。阆中市通过《阆中市促进农业转移人口市民化实施方案》测算，发现每一名农业人口向市民转化，当地财政需要负担14万余元。按照新型城镇化试点的目标任务，仅阆中市一个县级市将累计投入超过200亿元，这么庞大的资金单靠地方财力是绝对无法支撑。要突破资金瓶颈必须要努力创新投融资体制机制，破解新型城镇化资金难题。尝试建立多元的投融资机制，支持各类投融资平台与政策性金融机构开展融资合作，争取金融机构的支持；放宽市场准入，通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种形式，吸引包括民间资本在内的社会资金参与城市供水供气、公共交通等设施建设和经营；推广政府与社会资本合作（PPP）模式。建立多元投资机制，拓宽小城镇建设筹资渠道。

一是按照“谁投资、谁受益”的原则，进一步深化城镇基础设施领域的改革，打破政府对公益事业的垄断，大力发展招商引资，鼓励集体、个人及社会各方面的人士参与小城镇开发或基础设施建设，投资小城镇文化、教育、卫生等事业，最大限度地为小城镇开辟资金渠道。

二是引导农民投资建城。农民作为小城镇发展的主要承担者和受益者，在小城镇建设中具有符殊的地位和作用，从某种意义上讲，农民投资建城是小城镇建设的主体。为了吸引更多的农民投资建城，就必须有效地运用市场机制，树立“自己城镇自己建”的理念。

三是大胆探索实践依靠民间投资建设小城镇的投融资体制，大胆采取BOT（投资建设、运营获益、移交政府）BOO（投资建设、拥有产权、运营获益）、BOOT（投资建设、拥有产权、租让经营、移交政府）等融资方式，吸引资金，使小城镇尽快步入自我积累、自我发展的良性轨道。除此以外，还应探索在建设银行设立专项资金用于小城镇基础设施建设，改革金融体制，在小城镇创办股份制性质的金融机构等途径，为小城镇提供更多资金来源。

（五）注重生态环保，提高就地城镇化发展质量

2013年12月，习近平主席在《中央城镇化工作会议》上发出号召：“要依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然；让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。”这也是中国城镇化的追求目标，让生态发展和城镇化和谐共生，提高就地城镇化发展质量。这就要求各地根据资源禀赋和环境容量、所处的工业化和城镇化的阶段、面临的资源环境问题以及各自生态环境的自我修复能力等，科学规划城镇建设的规模和强度。四川省在各地级市区已经建立起了复合型的城区生态系统，尤其是成都市成绩突出，继被评为“国家园林城市”以来，定下新的目标是到2025年创建国家生态园林城市。而小城镇在就地城镇化的进程中更需要健全和细化环保标准，对与城镇化进程中的各个环节进行监督管理和定期评估，防止在城镇化过程中的超标违规事件。

各小城镇在推进就地城镇化过程中，需要进一步推进生态绿色发展，深入推进江河流域的综合保护开发，加快编制总体规划和沿江生态保护、旅游发展、城镇建设等各类专项规划；实施天然林保护、退耕还林、水土保持等生态工程。建议继续开展重点工业污染源、规模化畜禽养殖限期治理，切实加强大气污染防治。实施“摆顺、扫干净、不拥堵”城乡环境综合治理，不断改善城乡人居环境。推动绿色低碳循环发展新方式，坚决淘汰落后产能，积极推广节能新技术、新产品，强力抓好大气污染综合治理，降低主城区PM10平均浓度，扎实推进重点领域、重点行业和重点企业节能减排，提高城市生活污水处理率、生活垃圾无害化处理率。