新时代民营制造企业转型中的政府角色研究——基于公共池塘资源理论的视角

文 （..广西大学，广西南宁 530004）

一、问题的提出：政府角色的重塑

现有的研究普遍阐述了在目前的政治经济体制下，民营制造企业的发展受缚于中国的社会国情以及企业自身的局限。基于这个共识，学界学者和实业者们都为民营制造企业的改革求生路径进行了不懈的探索。在中国民营企业的发展史中，在不同时期对政府中心论与市场中心论进行了激烈的探讨。发展至今，政府与市场相配合、共同出击促企业发展的思路得到了广泛的认同，而美国学者埃莉诺却构思了一种新的治理方式——公共池塘资源理论的自主治理模式，该模式被称为异于政府治理与市场治理的“第三条道路”。

无论是政府还是市场主导的治理路径，都具有其无法逾越的难点。公共池塘资源理论无疑在研究治理路径上提供了新的视角。市场中的企业组织处于彼此竞争状态，但同时又共享着同一的社会、自然环境资源，极易陷入囚徒困境和集体行动困难，“个人理性的结果却是集体选择的非理性，这导致了公共事物的恶化和非可持续发展，进而最终丧失集体利益和个人的长远利益。”［1］那么，企业先建立起“利己而须先利他”的逻辑后，便可自愿参与自主治理。然而，随着研究的深入，后续学者们发现该治理模式却因过度强调主体之间的自主性而忽视了政府这一重要角色应有的作用。“如果外部的政府官员认为只有他们才有权力去制定规则，那么，当地的占用者想长期维持一个由规则治理的公池资源体系，就将是非常困难的。”［2］不可置否，政府在社会公共资源的规划使用和分配调控方面仍占据最具权威性的地位，因而政府的作用是不可也不应被忽视和排除的。基于此，需回答如下问题对政府角色进行新的认识与界定：如何在合理发挥政府作用下维护资源使用主体的高度自主性和治理权？公共池塘资源自主治理下政府角色与以往有何不同、需如何重新定位？

二、理论阐释：公共池塘资源理论

埃莉诺尝试突破国家强权和市场治理这两种解决公共利益分割矛盾的方式，并推演出了公共池塘资源的自主治理理论。该自主治理理论建立在对事物的重新划分上，埃莉诺认为事物不能简单地判定其为公共性的或私人性的，因为存在着具有混合性质的资源，一种人们共用同一个资源系统但分别享用资源单位的公共资源，即竞争性与非排他性共存的资源。埃莉诺认为“资源的占用者们能够通过不断沟通的方式建立起相互信任、理解的合作模式，从而能够自发组织起组织进行治理。”［3］简而言之，某主体单独占有资源单位的同时，也不得不考虑到其他人共享本资源系统的利益，并互相展开沟通与合作，这便驱使各个主体基于自我利益实现的目的而参与到对集体的共同治理当中。虽然该理论最早是以草场、森林、山地牧场等资源类型为研究对象，但是研究发现这种自主治理模式对协调集体范围内的利益矛盾可产生一定的效果。因此，这一理论模式同样可以适用于市场中的企业主体。“当资源使用者们通过一个许可系统共享一个公共池资源时，就会面临资源短缺的风险”，因此不同企业都具建立规则、实现共赢的诉求，此为实现自发治理的逻辑起点。

公共池塘资源治理理论强调，自治主体必须解决三个要点来突破集体困境，完成自主组织的制度设计问题，实现自主治理。这三个要点问题分别为：新制度的供给问题、可信承诺问题、相互监督问题。新制度的供给主要是解决各个理性人在谋取自身利益时对有限资源的利用规范问题，尽管资源的占用者们都希望产生新的制度对活动进行协调，但是“新制度的供给等同于提供另一种公共物品，因此在新制度产生过程中，一组委托人面临着一阶集体困境和二阶集体困境”。［4］

显然，自主治理的组织内部并不适于新制度的自我供给，而需要借助政府的外在力量。可信承诺要在一定的假设前提下才能发挥作用，首先，制定出的规则必须是大多数人所认可和共同遵循的，其次，遵循规则的结局必须是获益大于失去的，或者违背规则是惩戒大于获益的，否则承诺的可信度就会很低。但这种完美假设在现实中很难实现，因而可信承诺必然伴随相互监督而生。相互监督的目的不仅是为了维护规则和承诺，也是使自治组织相信自主治理是有效的。虽然有观点认为监督只是自主治理诞生的一种副产品，因而并不需要付出很大的成本代价，但是互相监督仍是必不可少的并且必须是有效的。

总而言之，公共池塘资源理论的自主治理理念囊括以下基本涵义：“其一，自主治理的对象是组织成员平等占有的公共经济资源。其二，自主治理的内部条件是组织成员具有参与意识并拥有平等政治与经济权力。其三，自主治理的外部环境是政府的允许或放权。 ”［5］

三、发展困境：民营制造企业的生存之殇

我国经济发展目前处于增长速度换挡期、产业结构调整期、经济发展方式转型期与民营企业发展困难期相互交织的“四期交织”状态。在发展形势复杂、产业结构转变迅猛、经济发展要求提高的现实下，民营制造企业的发展陷入了困境。本文从埃莉诺公共池塘资源自主治理的新制度供给、可信承诺、互相监督三个问题对民营制造企业的发展困境进行探析。

（一）制度供给问题

根据埃莉诺·奥斯特罗姆的观点，合理的制度设计才能保证自主治理的成功实践，良好的制度保障自主治理组织对社会经济、自然资源的使用规范。在现代民营制造企业的发展中，政府逐渐重视针对民营制造企业的制度供给，制定并出台了一系列维护市场公平公正的法律法规。在有关的法律规范中也明确规定了企业应尽的义务，以及对违背有关规定所要承受的处罚。政府所提供的制度规范虽然对大环境产生导向作用，但过于笼统，无法实现维护市场公平、促进民营制造企业长足发展的应有功能。制度供给的欠缺在民营企业与国有企业的市场地位和融资权利对比上较为凸显，民营企业不仅很难从银行获得所需的资金，要想从国家颁布的清费减税等优惠政策中得到真正的实惠也十分困难。

（二）可信承诺问题

当制度供给问题得到解决之后，相关者的制度执行情况决定着制度供给的有效性，埃莉诺把这种对制度规范的尊崇问题定为可信承诺问题。但是往往为了保证制度能够贯彻执行，而采取外部强制的手段去解决企业组织者的承诺问题，对违背规则的行为以惩戒，迫使遵守承诺形成规范。因此，在民营制造企业发展的过程中，政府往往通过处罚违反秩序和规定的企业来保证制度的威严。然而，“通过行政手段确保对制度的遵守是一种消极的方式，因为它只能禁止某些事情的发生，并不能促使某些事情的发生。”［6］由此可见，可信承诺的内涵不应只停留于不可为之事，也应包括可为与应为的事。简言之，政府为民营制造企业提供制度环境规范市场行为的同时，亦需提供优质服务满足企业发展需求。而目前政府给予企业兑现“承诺”的空间并不大，企业的发展缺乏弹跳版。

（三）相互监督问题

埃莉诺的理论中认为只有相互监督问题得到解决之后，才有可能实现可信承诺。虽然自主治理理论中强调的互相监督是治理主体也即资源占用者之间的彼此监督问题，但事实上仅仅依靠内部主体的互作用力是无力维护制度的权威以及承诺的可信度的，因为自主治理主体无法对违规行为进行惩罚。鉴于此，相互监督问题理应包括“内部监督”和“外部监督”。

然而，现下民营制造企业之间、企业与社会组织之间沟通交流匮乏，缺乏对行业领域的态势掌握，行业内主体间的监督不力，资源利用的效率不高；部分违背或未能兑现承诺的企业缺乏来自“外部变量”——政府的监督。

四、转型动因：民营制造企业的内生需求

（一）传统的发展模式难以为继

目前在市场中得以立足的多数民营制造企业，都是依靠短缺经济时代的空缺，搭上改革开放、发展市场经济的顺风车，利用政府的优惠政策以较低的门槛进入市场，凭借低成本、低层次经营、大规模生产完成资本的原始积累并占据了一定的市场份额。然而传统的粗生产、粗制造、粗经营的发展模式已经无法适应现代市场对个性化生产、精细化制造以及科学化经营的要求，劳动资源成本的上涨也使人口红利的优势逐渐失去。因此企业变革落后的经营模式，方可维持企业长久发展。

（二）市场竞争的迫切要求

国内多数民营制造企业的生产都偏向科技含量和附加值双低的部分，缺乏属于自己的核心技术，导致在激烈的市场竞争中处于劣势地位，更容易受到经济危机的影响。民营制造企业需要改变传统的体力加工模式，进而转向提供脑力和服务的方式。民营制造企业若不转变发展模式，开发出自己的核心技术，迟早会在竞争中失败。

（三）国家建设的战略要求

推动民营制造企业转型有助于提高企业竞争力、激发市场经济活力，实现中国从“世界工厂”到世界创造中心的转变，带动工业化、现代化建设。民营制造企业转型更能响应国家的发展战略要求，通过自身的升级换代优化市场活动主体，提高产品品质，健全现代化产业制度，助力国家发展战略的实施。

五、公共池塘资源理论分析框架下的政府角色构建

本文尝试基于埃莉诺的公共池塘资源理论中的自主治理理论，重新构建政府在民营制造企业转型发展过程中的角色。即强调资源使用主体或市场自主配置资源，在削弱政府对自主治理主体的强权管制的基础上，实现资源使用主体之间的自主性治理。以公共池塘资源理论的核心理念为基点，本文认为民营制造企业转型的主要着力点应在于企业自身以及所有与之共享资源的组织合作治理上；又鉴于公共池塘资源理论的局限性，努力树立政府的作用角色，并明确与之相配的职能功用。为充分发挥企业主体的自主性，维护企业主体自主治理的效果，政府应扮演四大类角色：制度供给者、执行监督者、服务提供者、合作培育者。

（一）多维制度的供给者

根据公共池塘资源理论的内涵，市场中的企业主体可自发地形成自主治理机制，实现市场资源和自然资源等公共资源的有效共享和利用，以此促进自身的发展。但是政治、经济、市场的体制存在企业无法自主改善的缺陷和空缺，这便需要政府发挥制度供给者的作用。全面推进社会经济各方面的深化改革，尤其要加快完善社会主义市场经济制度，加强对市场体制机制的监管力度，方可保障市场秩序的合理有序。实行经济制度改革的目的主要在于通过全面改革实施市场准入负面清单制度，对有碍于维护市场的统一和公平竞争的相关规定和做法进行清除和废止，以此助推不同市场主体迸发出强大的生机活力，进一步扫清民营企业转型的障碍。管理制度和社会体制的改革配以企业自身改革，努力帮助企业实现生产经营与公司治理的制度现代化转变。政府首先要改革政治制度，先打破作用于市场的行政性人为垄断，放宽对市场的管制，推动商事制度改革则要采取一系列措施手段防止市场垄断的产生，建设和维护竞争有序、灵活开放的现代经济体系和促进经济社会可持续发展的长效机制，保障市场秩序健康平稳的发展态势。改革深化和推移打下了基础，政府还要加强监管金融市场的体制机制，维护改革成果。监管金融体制的合理性公平性，金融行业对民营企业的服务水平要提高，合理保障多种市场主体获取资金的公平性以及享受到适宜的金融业务服务。为此，政府要发挥中间人的协调作用，促进和加强银行和民企之间的合作机制，银行要废除对民企放贷的歧视性门槛，实现各类民营企业之间和国有企业之间获得公平的融资待遇；“通过严格执行税收征管法律法规和加紧推行所得税并轨，降低所得税税率等措施，进一步减轻民营企业社会负担。”［7］从体制改革和政策倾斜中着手，帮助民营企业获得更公平的市场待遇，解决其在转型过程中融资难的问题。

（二）制度执行的监督者

在埃莉诺的研究中逐渐发现，治理主体之间的相互监督是难以有效实现的，这一问题甚至会形成二阶的集体行为困境，治理主体之间也难以对不遵守承诺的人做出惩罚。因此来自第三方的监督是十分必要的。

政府改革制度、体制机制以使市场主体的权利得到保障的同时，也要建立起高效的市场活动约束和监督机制，实现对各主体的制度执行情况监督。若缺少有效的监督，社会中组织成员内部的承诺就丧失可信度和维系的可能，从而也会使制度失去存在的必要和理由。诚然，维护市场秩序、激发市场活力不仅需要制度的积极促进，也需要对不合理不合法市场行为的约束和规范。软性的保障制度与硬性的强制制度相结合，才能促进民营制造企业的顺利转型，同时也能规避不良行为对社会资源和财富的浪费与破坏以及自主治理的弊端。

（三）优质服务的提供者

自主治理理论力求刨除来自外部组织尤其是政府的影响和干涉，让资源使用主体实现最大限度的自治。但是对政府功能的排斥反而使企业在发展中受限，毕竟企业无法具备新制度自我供给、维系可信承诺以及保障互相监督的完美条件。新时代下强调政府职能和服务方式的转变，十九大报告中提出要废除一切有碍市场统一和公平性的各项规定和做法，也就是要坚持市场在资源配置中的决定性作用，而政府则应该侧重于为企业提供优质的公共服务、规范市场秩序，确保企业的发展有良好的政策、制度、市场、社会环境的作用。

政府的基本职能是在维护国家机器正常运转的基础上，提供市场机制无法满足的或是满足不好的社会公共服务。因此政府的核心职能是提供公共服务，政府要通过自身职能为企业提供优质的服务，打造出良好的政务环境和健康的市场环境帮助促进民营制造企业推动自我的转型升级。根据十九大精神的要求，积极打破市场中的行政垄断、重新审视政府职能越位、错位、缺位的问题，不断清理妨碍生产力进一步发展的行政审批程序，避免加重企业的运转经济成本。政府部门还须树立服务意识和亲商理念，在大幅度削减审批事项的同时也要简化审批程序，尊重企业的合理诉求；进一步推行政务透明化，建立面向全社会的信息公开制度，向全社会公开对民营企业的优惠政策以及扶持方式，加紧民营企业与政府的联系，促使民营企业真正在政策中获益。政府不该再掌握着分配社会资源的权力不放，也不能再把控市场主体的运营规则和活动，而是要摆正立场、明确自我角色、发挥正确作用。市场自己解决问题、企业自主经营，自由流动和分配资源，实现市场内部消化、变革和发展。政府只需负责掌握大方向，并提供优质的服务和相应的市场指导，帮助企业建立起自我完善的新机制，真正激发民营企业的创造活力。上述改革与实践，实则也契合了公共池塘资源理论的自主治理理念，政府并非插手企业内部的治理过程，而以提供外部环境的辅助手段促使企业的自主治理。

（四）多主体合作机制的培育者

公共池塘资源理论认为自主治理得以顺利践行的重要基本因素是充分利用了社会组织的作用。公共池塘资源理论指出，在大批社会组织存在的基础上才会顺利实现自主治理，因为自主治理需要社会组织的支持。事实上政府或民营制造企业仅凭一己之力是很难推进企业顺利转型的，因此要培育企业、科研机构、中介组织、高等院校等多种主体之间的良性互动合作机制。推动民营制造企业的发展转型，“应建立以政府为核心的多维创新体系，在此创新体系中，政府是创新体系的核心，负责调控整个创新体系。”［8］其他参与主体则发挥各自的优势领域，积极合作以取长补短，充分利用政府的核心调控功能，在互动合作机制中提高自身的科研能力、实践能力，促进自我功能实现。

中介组织（行业商会、协会）在合作机制中承担着比较核心的角色。因此政府要通过引导和规范中介组织的活动，提高中介组织的服务能力和互惠共赢的意识，促进形成各类行业间以及企业间的交流学习体系；要加大对社会中介组织的栽培力度，促进各类企业交流常态化，帮助民营制造企业实现家族亲缘式管理的模式向现代企业管理的转型；鼓励各类中介组织建立多种形式的培训学习体系，帮助行业内的民营企业实现技术方法上的升级。政府还可以定期组织各类社会中介组织开展论坛活动，促进对国内外最新管理理念和模式的深入探讨，共同研究民营企业在发展转型过程中棘手问题的解决之策，实现资源共享、信息共享、理念共享、人才合理流动的新局面，也借此给政府提供获取最新最真实最全面的信息的机会，从而能不断修正政府的服务方式和政策方向，使政府提供的公共服务和政策制度更符合民营企业实际发展的需求。高等院校、科研机构要充分发挥作为中介机构的作用，借助自身的资源和科研优势，把最新的科研成果转化为企业实际的生产力。

然而，中介组织在现实中带有深刻的行政烙印，“各市、县的行业协会要形成双重领导机制，在人员安排上由地市、县级政府主导，而在业务流程上则由上一级行业协会进行指导。”［9］，因此政府首先需要对中介组织和行政机关之间进行明确的权力和责任划分，避免双重领导的弊端和政商权利的混乱。

参考文献：

［1］汪小兵.奥斯特罗姆公共池塘资源理论及其现实意义［J］.安康学院学报，2009（5）.

［2］埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事务的治理之道：集体行动制度的演进［M］.余逊达等译.上海：上海译文出版社，2012：311-312.

［3］任恒.公共池塘资源治理过程中的政府角色探讨——基于埃莉诺·奥斯特罗姆自主治理理论的分析［J］.中共福建省委党校学报，2017（11）.

［4］高轩，朱满良.埃莉诺·奥斯特罗姆的自主治理理论评述［J］.行政论坛，2010（2）.

［5］朱广忠.埃莉诺·奥斯特罗姆自主治理理论的重新解读［J］.当代世界与社会主义，2014（6）.

［6］李洪佳.生态文明建设的多中心治理模式——制度供给、可信承诺和监督［J］.内蒙古大学学报（社会科学版），2016（1）.

［7］王云，黄鹏章.政府在民营企业转型升级中的作用［J］.人民论坛，2014（77）.

［8］庄志彬，林子华.创新驱动我国制造业转型发展的对策研究［J］.福建师范大学学报，2014（1）.

［9］汪长球.浙江民营制造业面临的市场困境与转型发展［J］.商业经济研究，2016（214）.