论十九大报告中“合署办公”思想的学理基础与现实思考

文 （郑州航空工业管理学院，河南郑州 450015）

在党的第十九次全国代表大会上，习总书记就 “深化机构和行政体制改革”提出：“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”［1］。论者认为，十九大报告提出“合署办公”的改革方向，并非什么新事物，只不过是“旧事重提”。但是，其背后的逻辑思维及理论基础却是有着十分重要的意义。从表象上看，这只不过是把曾经的经验措施再利用，但其本质则是最高决策层立足当前我国经济社会发展的现状，重塑政府、社会和市场的关系，是适应市场与社会发展需要的主动作为。因此，“合署办公”体现了治理时代特色下，国家治理主体的角色提升，从“被动管理”转向“主动治理”的思路变革。

一、合署办公“老调”的“新变化”：“合署办公”的改革逻辑

自十一届三中全会以来，中国的改革开放至今已走过了近40个春秋，政府体制改革始终滞后于经济与社会发展的需要，传统的政府改革逻辑为“经济社会发展需要迫使政府改革行动”，政府改革的内生力严重不足。进入21世纪，传统工业化社会发展的道路越来越窄，新型工业化道路成为一种必然趋势。新的经济社会发展模式催生新的政府管理模式，政府管理演变为政府治理。治理时代，政府、市场与社会的关系发生前所未有的变化，最为主要的三者平等、协作关系形成。政府不再高高在上，走下了权力的“神坛”，成为与市场和社会对等的主体之一。三者关系与地位的变化，对政府运作模式与改革逻辑提出了新的要求。与工业化社会相适应的管理模式，强调政府的超然地位及绝对权威，这与后工业化社会强调的“合作共治”的要求格格不入，政府治理顺势而生。在政府治理模式下，政府与市场、社会共同构成国家治理体系的三个主体，彼此对等且共享治理权威。政府不再是管理者的角色，而是参与者和元治理者，它要维护市场、社会健康有序，更要成为市场机制与社会机制的制度供给者和监督者。因此，在治理模式中，政府的角色更为主动，即主动发现和挖掘市场与社会发展的需要，营造市场与社会发展所需的环境。故此，后工业化社会中，主动思维下的政府变革是必然的结果。

当前，中国经济、政治、社会、文化各个领域取得了巨大的发展成就，正如十九大报告所指出的那样，“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代”［2］。这就意味着此次十九大报告所提出的“合署办公”这一变革理念所处的时代与社会背景有着深刻的变化：首先，中国经济社会发展达到了前所未有的新高度。十九大提出中国社会发展的“新时代”有着诸多的内涵与意指，但从经济社会发展的角度来看，中国已经进入“现代化”与“后现代化”叠加的时期。一方面中国经济社会发展已经取得了巨大的成就，一些行业、一些地区的社会现代化程度可以比肩西方发达国家，后现代化特征日益凸现；另一方面正如十九大报告所指出的那样，中国经济社会发展的不均衡性极其严重，中西部地区某些地方的经济社会发展还停留在工业化初期阶段。因此，如何适应现代化与后现代化的治理诉求是对中国政府治理智慧的考验。其次，政府改革所面对的是社会诉求异常多样和复杂。正如上文所指出的那样，当下中国政府不仅要面对来自经济社会发展的现代化诉求，还要对经济社会发展的后现代化需要回应，政府治理的难度、复杂度前所未有。那么，工业社会中那种被动适应经济社会发展的改革诉求的思维模式已经失效，而主动寻找并适应经济社会发展的需求已经成为当下政府改革模式的核心思维。十九大提出 “合署办公”，就是要求政府改革的逻辑应该顺时而动，改变旧有的工业化思维模式，主动而为，适应后工业化社会发展的治理需要。中国共产党顺势而为，站立时代潮头，提出地方党政机关的“合署办公”的思想，虽为“旧瓶”却盛“新酒”，是新时代市场经济发展对政府治理现代化诉求的回应，是对新时代下政府、市场、社会三者关系的再调整，更是面对新时代下治理诉求的主动而为，是国家治理体系与治理能力现代化进一步、更具体的深化与推动。

故此，虽然“合署办公”这一经验性措施并非新的事物，但其背后所蕴含的变革逻辑却是大有不同，它体现了政府“管理”思维向“治理”思维的转变，变强制管理为合作治理；体现了政府变革角色从“被动者”向“主动者”的转变，从“被迫改变”到“主动变革”；体现了政府权力运作方向的变化，从“单向作为”到“双向互动”；体现了政府管理地位的变化，从“管理者”走向“合作者”。这些变化既是经济社会发展的诉求，也是政府自身变革的表现。

二、合署办公“老调”的“新学理”：“合署办公”的理论基础

“署”，在汉语字典中意指为“办公的处所”［3］，“合署”就是不同办理公务的机关共同使用同一“办公处所”。所谓“合署办公”是指“合署办公是指两个或两个以上机构在一起办理公务的情况”［4］。“合署办公”并不是简单地把两个或两个以上的机构合并，而是基于业务办理的需要将不同的业务部分整合在一起，在同一空间和区域下实现公务的办理。因此，“合署办公”的前提和基础是业务办理的需要，其本质则是经济社会发展的诉求，表现则是不同业务机构在同一办公场所共存的现象。当然，“合署办公”并不是随性而为，而是基于一定理论指导下的业务整合。当下，政府机构“合署办公”的理论基础主要有三个方面：一是官僚制，二是治理现代化，三是整体性治理。

第一，合理的分工仍然是当前中国政府体制与机构改革最基本的原则与要求。十九大提出“中国特色社会主义新时代”，这是对当前中国社会发展现状的科学定义与准确把握。当然，新时代就意味着一些事物的终结和另一些事物的开始。在论者看来，新时代这一科学论断有着诸多的内涵与内容，从社会发展进程的角度来看，它是对中国社会现代化基本情况的科学描述：一则是中国社会发展现代化取得了巨大的成就，经济、政治、社会和文化诸多方面有着前所未有的成绩；二则是对中国社会现代化所面临问题的警醒，尽管中国社会的现代化程度和范围前所未有，但并未实现全面的社会现代化。因此，就当前中国经济社会发展的现状来看，失衡是中国社会现代化最主要的特征，对某些地域、行业而言，现代化仍然是主要的发展诉求。

改革开放以来，中国经济发展取得了惊人的业绩，经济改革的成就有目共睹。但是，长期以来以政府改革为主要核心的政治体制改革滞后是不争的事实。政府改革中，行政管理体制和行政机构改革始终处于滞后的境地，已经达到影响和制约经济发展的地步。从社会发展的角度来看，政府治理的现代化程度远远低于经济现代化的发展需要，故而现代化仍然是政府改革的主要目标和任务。官僚制作为政府组织的基本形态，其理论的提出有着强烈的工业化社会的思维和背景，这是尚未完成工业化的中国社会对政府改革的基本诉求。诞生于工业社会的官僚制，以合理分工、理性化、规范化及非人格化为主要特征，这与工业化社会发展的理性价值诉求是相一致的。因此，以官僚制为基础的政府改革，建立符合官僚制价值理念的行政管理体制仍然是政府现代化变革的主要使命。

论者认为，当前中国政府的现代化变革并未完成，政府组织的官僚制构建的需求并未消失，而以官僚制为基础的政府组织变革必然存在，理性仍然是当前中国社会改革的主要价值诉求，而以官僚制为基础的组织革新仍然是当下我国行政组织改革的主要方向。“合署办公”作为一种政府管理体制及组织模式，从表象上来看是政府“精兵简政”，简化办事程序，从而提高政府办事效率，降低政府运行成本。但从其本质上来讲，则是工业思维下理性价值追求的完美展现。

第二，“合署办公”是国家治理现代化的现实回应。国家治理体系中，政府、社会与市场共同构成了国家治理的三个核心，国家治理现代化就是政府治理、社会治理与市场治理的现代化，其中政府治理现代化决定也影响着市场与社会治理现代化的进程和程度。所谓政府治理现代化，就是按照社会现代化发展的需要构建现代化的政府治理模式，也即政府治理的现代化变革。政府治理现代化要求政府必须立足市场、社会的现代化发展，及时回应市场与社会的现代化诉求。从“合署办公”的改革逻辑来看，“合署办公”就是治理模式下政府自我改革以回应经济社会发展的需要。“合署办公”的提法早在民国政府时期就被普遍采用过，并且在建国后一段时间内成为新中国解决办公经费不足的有效经验。因此，十九大再次提出“合署办公”，并非首次创新，只不过是将原有的经验性的改革再次拿出，本身并不具有创新性。但是，提出“合署办公”这一改革措施背后所蕴含的逻辑却是前所未有的。在民国和建国初期，“合署办公”作为一种减少经费支出的措施，颇含有 “不得已而为之”的意思，是迫于经费不足而采取的折中行为。在这里，“合署办公”不是政府基于经济社会需要而做出的“自我利益”割舍，而是来自于“巧妇难为无米之炊”窘迫的被逼无奈。因此，“合署办公”的早期意义在于有效解决了政府办公经费严重不足的窘境。时至今日，国家财力早已今非昔比，政府已经具备足够的财政资源满足现有组织运行所需的经费需要，在这种情况下提出“合署办公”无异于自我割肉，改革所需要的魄力和决心异常巨大。故此，新时代提出“合署办公”是一种无私、无畏且独具魄力的尝试，是最高决策层对当下中国经济社会发展的需要进行准确判断基础上而做出的科学决策。十九大报告再次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，这为未来政府改革尤其是组织改革指明了方向。“国家治理体系和治理能力现代化”就意味着“坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱”［5］，其本质就是政府改革应当以经济社会发展的需要为根本出发点，要具有敢于向自己“开刀”的勇气。

第三，整体性治理需要政府组织进行纵向和横向的组织整合。

以工业化为核心的现代化带来了经济社会高速发展的同时也为政府治理带来了日益严峻的挑战，政府治理所面临的复杂性与多变性日益增强，政府治理的碎片化与分散化程度日益加深。为了有效回应政府治理所面临的问题，以佩里·希克斯和帕却克·登力维为代表的英国学者在对新公共管理进行批判的基础上提出了整体性治理的概念［6］。所谓整体性治理是指一整套以整合为基本技术和方法来解决政府治理的碎片化和分散化问题，主要包括政府机构、职能等方面的整合。整合是整体性治理的核心概念，是指“通过为公众提供满足其需要的、无缝隙的公共服务，从而达到整体性治理的最高水平”［7］。

在整体性治理模式中，组织层级、治理职能以及政府组织间的整合决定着整体性治理的效果。首先是政府系统内容的层级整合，其主要目的在于不同层级的政府在应对日益增多的“跨界”公共议题时的相互协作。其次是治理功能的整合，既包括政府与社会、市场之间的功能整合，也包括政府系统内部彼此有重合或相关功能的部门之间的功能整合。最后是组织机构的整合，既有政府组织内部的不同部门之间的合并、协作，也有政府与私人部门之间的整合。

“合署办公”从实现的技术来看，只是政府系统内部的部门整合，但其本质则是以市场、社会、政府职能整合为基础，政府系统内部组织整合为表现的整体性治理。首先，从“合署办公”的本质来看，就是对市场、社会发展需要的主动回应，表面上是政府系统内部机构和功能的调整，实质则是政府、市场与社会三者的职能整合。其次，虽然“合署办公”的变革范围仅仅存在于政府系统内部，但这是政府系统对外部需求的自我调整。

三、合署办公“老调”的“新思考”：“合署办公”的现实反思

“合署办公”不是简单地将部门合并或办公场所的共享、共用，必须是以经济社会发展需要为基础的科学“合署”和高效“办公”。以Z市海关电子口岸业务办理为例，业务办理的具体程序如下：已获得海关登记证的外贸企业在中国电子口岸数据中心Z市分中心填写 《中国电子口岸企业情况登记表》、《中国电子口岸企业IC卡登记表》后，获得《电子口岸审批表》，该审批表需要办理企业分别到商务厅、工商行政管理局、海关以及外汇管理局多个部门盖章，这就意味着业务办理企业携带《电子口岸审批表》分别到商务厅、省工商行政管理局、外汇管理局以及海关四个部门奔波。事实上，该审批表中除去海关业务部门，其它部门所涉业务仅仅是一个程序性的盖章行为而已，但对于所办企业来讲却要浪费大量的时间在奔波于各个部门之间的路途上。诸如此类的业务，完全可以一站式解决或通过业务环节的再造，实现多部门的“合署办公”，将业务办理所需要的各个部门整合于一个办事窗口，从而减少市民和企业的奔波劳苦。但是，也正是这一问题的存在，让论者对未来“合署办公”改革的现实问题有了一定的思考。

第一，“合署办公”的发起主体是谁？从Z市海关电子口岸业务办理的过程来看，工商、商务和外汇管理局各个业务部门均十分清楚其部门在该业务环节中所起的作用，也十分清楚业务整合及合署办公的必要性，但在政府管理实践中存在的现实困境是没有一家部门具有发起合署办公的资质。即便十九大报告里明确提出，在今后的基层政府管理实践中，推行合署办公，但并没有明确提出应该由哪些部门发起合署办公的“邀约”。一般来讲，如果合署办公仅仅发生在某一政府职能系统之内，合署办公的动议与发起均由上级主管部门来实现。但是，正如前文所述事实那样，多业务部门间的 “合署办公”其动议与发起的责任并不清晰。根据2015年8月29日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议审议通过的 《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中第六十四条规定“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门”，其中“省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案”。而“自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。”［8］可见，在现有国家法律制度中，行政组织机构的合并均由地方人民政府决定，地方政府人民政府是行政机构合并的决策者。但是，“合署办公”并不同于行政组织的合并，而是办公资源的整合，其目的不仅在于降低行政组织的运行成本，更是有利于服务公民、社会和市场。由于现有法律并没有明确赋予 “合署办公”的决策权，因而“合署办公”更多地是地方政府自愿行为而非“法定行为”，故此其动议与决策主体并不明确。论者认为，地方政府应该主动而为，以解决市场经济发展作为“合署办公”的动议来源，着重从机制的构建入手，明确“合署办公”的动议主体与决策主体，尽快让十九大精神落地，回应和满足市民、社会及市场对“合署办公”的需求。

第二，“合署办公”的改革原则是什么？正如前文所述，“合署办公”不能“不作为”，更不能“乱作为”，而应该在一定原则指导下进行。首先，坚持经济社会发展需要的原则。“合署办公”表现为办公场域的合并与共用，本质上则是政府职能的合并或整合，目的在于满足经济社会发展的需要，而枉顾经济社会发展需要的“合署”其结果必然损害经济社会的健康发展。在政府治理实践中，如何保证“合署办公”满足经济社会发展的需要呢？论者认为地方政府及其各个职能部门一是要变 “被动行政”为“主动行政”，主动发现业务办理过程中所存在的问题；二是建立畅通的公民意见传递渠道，获得及时的信息反馈。其次，坚持“业务”整合为主、机构“合署”为次的原则。从理论上论述政府机构“合署办公”十分容易，但在现实实践中，“合署办公”会遭遇这样或那样的阻碍，这就需要政府机构在“合署办公”的改革实践中坚持“业务部门”为主的变革原则。具体来讲就是，先从一些需要“合署”的业务整合开始，打通业务办理实践中不同业务部门之间的藩篱，实现同一业务办理在同一机构办理终结的目标。进而根据经济社会发展的需要，将业务近似和同质的机构合并。最后，动议者负责制原则。“合署办公”的现实障碍主要是责任的“空转”，即没有机构愿意负责“合署”动议以及后续工作的开展。让“合署”的动议者负总责目的是保障改革行为的持续性与稳定性，也是有效避免“真合署”、“假办公”等新问题的出现。当然，地方政府应当建立相应的保障机制，赋予动议者相应的权利与权益，避免挫伤改革者的积极性。

第三，“合署办公”的改革动力如何变外生为内生？“合署办公”必然破坏现有的行政机构利益格局，各个业务部门自我变革的动力和主动意愿较弱，其根本原因有两个方面：一是公共利益部门化，部门利益个人化，利益格局的调整无异于让既得利益者“自我割肉”，无论是个人还是机构本身，主动改革的意愿和动力都比较弱；二是政府系统内部由来已久的“官僚主义”，让政府已经习惯于“坐享其成”，早已经失去了改革的精神、魄力和勇气，因而面对经济社会发展的改革需要时，出现“推脱、躲避以及视而不见”等漠视现象。论者认为，任何一种改革都建立在坚定的改革意志和不怕牺牲的改革精神之上，政府自身的改革尤其如此。从组织发展的角度来看，只有组织的命运与组织成员捆绑在一起时，组织成员改革的意愿才会强烈。因此，实现政府改革动力的内生性，关键在于是否在政府系统内部构建内生变革机制，营造“改革”的组织环境。首先，政府职能要分权。一是在政府职能的范围上要“瘦身”，充分向社会、市场分权，政府职能范围的缩小必然让市场、社会在众多领域内发挥应有的作用，激发市场与社会的活力；二是上级政府和部门要对基层政府和部门充分授权，让基层工作人员在实际工作中享有足够的操作空间。其次，建立改革型政府。所谓改革型政府不但是要求政府不断改革，更是要求政府具有改革精神和变革意识。现代化的持续推进必然带来社会发展速度的再提升，一成不变的政府运行模式已经无法适应未来社会发展，政府只有不断变革才能顺应时代需要。

参考文献：

［1］［2］［5］习近平：决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利［EB/OL］.http：//cpc.people.com.cn/19th/n1/2017/1027/c414395-29613458.html，2017-10-27.

［3］中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典（修订本）［M］.北京：商务印书馆，2000：1173.

［4］董凤伍.怎样“合署”才能“办公”［J］.领导科学.2005（7）.

［6］竺乾威.从新公共管理到整体性治理［J］.中国行政管理，2008（10）.

［7］Perry，Dinna Lea， Kimberly Seltzer and Gerry Stoker.2002， Towards Holistic governance： The New Feform Agenda.New York：Palgrave，P29.

［8］中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法 ［EB/OL］.http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015-08/31/content_1945578.htm，2015-8-30.